Введение
Актуальность темы. В современных условиях перехода России на демократические принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает становление и развитие местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определила ключевые параметры системы местного самоуправления страны, закрепила место и роль всех уровней публичной власти, включая и местное самоуправление. В истекшие годы на основе конституционных положений были приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие функционирование системы местного самоуправления. На этой правовой базе в 2000-2005 гг. прошли выборы в представительные органы и в главы муниципальных образований.
В процессе формирования и становления системы местного самоуправления выявил ряд проблем и противоречий, требующих принятия оперативных мер. В связи, с чем вопросы ее совершенствования находились в центре внимания главы государства и органов государственной власти всех уровней. В посланиях Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, на заседаниях Государственного Совета Российской Федерации проблемы местного самоуправления занимали одно из ключевых мест.
В настоящее время федеральные органы государственной власти и субъекты Российской Федерации приняли ряд решений о необходимости оптимизации существующей системы местного самоуправления. В этой связи изучение итогов работы органов местного самоуправления в различных регионах страны приобретает не только научную, но и практическую значимость. В этом плане характерен Уральский федеральный округ, включающий субъекты Российской Федерации с различным ресурсным потенциалом и правовым статусом (республики Удмуртия и Башкортостан, Курганская, Оренбургская, Пермская, Тюменская, Свердловская и Челябинская области, а также Коми-Пермяцкий автономный округ). Такое
сочетание субъектов Российской Федерации дает возможность выявить специфику, сильные и слабые стороны системы местного самоуправления, исходя из особенностей территорий.
Научный анализ процесса становления местного самоуправления затрагивает такие проблемы, как взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, их структура, роль и полномочия должностных лиц местного самоуправления, характеристика основных этапов формирования системы местного самоуправления в стране, ее ключевые проблемы и другие. Недостаток имеющихся исследований по этой проблематике заключался в том, что они носят обзорный характер. Вместе с тем в них довольно обстоятельно раскрыт теоретический аспект существующей системы местного самоуправления. Современные исследования дают подробную характеристику действующей правовой базы местного самоуправления в современной России, но почти не затрагивают сам механизм осуществления муниципальной власти.
Несмотря на то, что местное самоуправление в Уральском федеральном округе рассматривалось как в ряде специальных публикаций, так и на научно-практических конференциях, существенным недостатком этого процесса являлись узкие территориальные рамки анализируемой проблемы, (они охватывали границы отдельных субъектов Федерации: Удмуртию, Челябинскую и Свердловскую области) и избирательный подход к ее решению.
Указанные обстоятельства и предопределяют очевидную необходимость всестороннего, многогранного и глубокого изучения конституционно-правовых основ местного самоуправления в Уральском федеральном округе. При этом акцент делается на таких вопросах, как процесс формирования системы местного самоуправления и его правовой основы, состояние муниципальной власти в регионе, ответственность органов местного самоуправления и их взаимодействие с органами внутренних дел, что поможет глубже понять специфику процесса реализации
конституционно-правовых основ местного самоуправления в Уральском федеральном округе и определить проблемы, требующие своего решения
Степень научной разработанности темы. В современной России важное общетеоретические и методологические значение для раскрытия конституционно-правовых основ местного самоуправления имеют теоретико-правовые и прикладные работы:
- в области общей теории права: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Н.А. Власенко, П.С. Дагеля, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, В.П. Малахова, Н.И. Матузова и других авторов;
- в сфере отраслевых юридических наук: М.В. Баглая, Н.А. Ветрова, И.Н. Глебова, В.Н. Григорьева, Т.М. Гандилова, С.А. Глазырина, О.А. Зайцева, A.M. Кононова, Е.И.Козловой, О.Е. Кутафина, В.А. Коннова, В.П. Лаврова, С.Я. Лебедева,. В.О. Лучина, A.M. Лимонова, С.С. Маиляна, А.Г. Мамонтова, В.В. Страшуна, В.Н.Фадеева, СО. Харламова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, и другие авторов.
Общие вопросы конституционно-правовых основ местного самоуправления наиболее полно раскрываются в комплексных исследованиях В.Н. Бутылина, К.К. Гасанова, В.В. Гущина, В.В. Еремяна, В.Я. Кикотя, А.С. Прудникова, В.И. Червонюка, А.Г. Черненко и других авторов.
При подготовке работы были использованы результаты исследований таких зарубежных авторов, как : Ч. Адриан, X. Аткинсон, В. Вудроу, В. Хофман, Ф. Стевенс, Д. Харвей, Л. Штейн.
Однако, не умаляя достигнутого, следует все же признать, что конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в Уральском федеральном округе, по существу, не были предметом самостоятельного специального исследования. До сих пор отсутствуют монографические исследования по этой проблематике, что частично восполняется лишь отдельными статьями, посвященными главным образом общим вопросам местного самоуправления в Уральском федеральном округе. Однако имеющиеся публикации не отражают в полном объеме его
особенности и динамику развития местного самоуправления в Уральском федеральном округе.
Настоящее диссертационное исследование в определенной мере восполняет этот пробел и может способствовать лучшему пониманию перспектив и направлений развития местного самоуправления не только в Уральском федеральном округе, но и в Российской Федерации в целом.
Объект исследования - конституционно-правовые отношения в сфере местного самоуправления в Уральском федеральном округе.
Предмет исследования - конституционно-правовые нормы и нормы муниципального права, регламентирующие местное самоуправление в Уральском федеральном округе.
Цель и задачи исследования предопределяются степенью научной разработанности темы. Целью настоящей диссертационной работы является проведение комплексного исследования местного самоуправления в Уральском федеральном округе, формулирование и обоснование совокупности теоретических и практических выводов относительно его правовой природы, сущности и содержания и разработка на их основе рекомендаций по совершенствованию законодательной и практической деятельности органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе.
Автор, исходя из понимания научно-правовой и теоретической направленности темы, формирует и решает следующие задачи диссертационного исследования:
-рассмотреть понятие и содержание местного самоуправления в Российской Федерации применительно к Уральскому федеральному округу;
-охарактеризовать особенности развития местного самоуправления в Уральском федеральном округе с учетом специфики развития региона;
-проанализировать деятельность органов местного самоуправления Уральского федерального округа, а также предложить научные выводы и рекомендации по совершенствованию названной деятельности;
-провести анализ законодательства о местном самоуправлении в Уральском федеральном округе;
-проанализировать систему контроля и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Уральском федеральном округе;
-раскрыть аспекты взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления и их организационное и правовое регулирование в Уральском федеральном округе.
Методологическая и эмпирическая основа исследования. Для достижения поставленной цели диссертационного исследования и решения поставленных задач использовались современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. Диссертация базируется на общенаучных методах познания (историческом, диалектическом) и частно-научных (формально-юридическом, сравнительно-правовом) и др.
Исследование строится на основе обобщения и критического анализа работ отечественных и зарубежных авторов в области конституционного и муниципального права.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативно-правовых актов и политических документов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она по существу является одной из первых работ в науке конституционного и муниципального права, в которой предпринята попыток комплексного исследования местного самоуправления в Уральском федеральном округе, предложены новые варианты решений вопросов местного самоуправления, взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в Уральском Федеральном округе.
Проведенное исследование позволило автору прийти к ряду выводов и положений, выносимых на защиту и обладающих элементами научной новизны.
8
1. На основе анализа отечественного и зарубежного законодательства и различных научных подходов к понятию местного самоуправления предлагается уточнение определения понятия местного самоуправления, под которым следует понимать - самоорганизацию местного сообщества и управления его внутренними делами в соответствии с национальным законодательством и под свою ответственность, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций.
2. Обосновывается вывод о том, что законы и уставы, принятые органами местного самоуправления в Уральском федеральном округе, имеют отклонения от норм федерального законодательства (завышение формальных требований к претендентам на ключевые посты в органах местного самоуправления, завышение в уставах муниципальных образований компетенции, как глав, так и представительных органов местного самоуправления), что, по мнению диссертанта, подлежит учету в процессе государственной деятельности по совершенствованию местного самоуправления в Российской Федерации.
3. На основе анализа системы местного самоуправления в Уральском федеральном округе представляется вывод о том, что приоритетной моделью системы в округе является модель местного самоуправления, предусматривающая ведущее положение глав местного самоуправления или местных администраций при сужении компетенции представительных органов муниципальных образований.
4. Совокупность положений о том, что для Территориального общественного самоуправления (ТОС) в муниципальных образованиях Уральского федерального округа характерен ряд общих недостатков, а именно: ограниченность функций комитетов ТОС, их скудная экономическая база, зависимость от городских администраций и низкая степень участия в нем населения. В этой связи автор обосновывает принятие ряда мер по совершенствованию системы ТОС, в том числе предлагает: а) исключить возможность двойного толкования статуса ТОС в нормативно-правовых
актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; б) принять федеральные и региональные программы содействия развитию системы ТОС.
5. Обосновывается и актуализируется вывод о том, что в Уральском федеральном округе необходимо реформирование общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Для решения этой задачи автор предлагает создание постоянно действующей «муниципальной службы общественного мнения», главным направлением деятельности которой должно стать регулярное определение степени доверия к соответствующим муниципальным органам и решение вопроса о назначении референдума о доверии населения муниципальным властям.
б.Научные положения о том, что практический опыт взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления указывает на недостаточно полное представление субъектов об объеме их правовых возможностей, на затрудненный поиск в выборе правовой формы применительно к конкретным жизненным ситуациям и на сложности, вызванные коллизиями норм. В этой связи автор предлагает дополнить федеральные нормативные правовые акты и внести в них изменения, направленные на четкую регламентацию организационно-правовых основ совместных действий органов внутренних дел и местного самоуправления при выполнении ими задач по защите прав, свобод и законных интересов граждан на территории муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется тем, что его выводы, предложения и рекомендации, дополняют теоретическую базу российского муниципального права; диссертация может быть использована для дальнейших научно-практических исследований и совершенствования законодательства; положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе преподавания курса «Муниципальное право Российской Федерации», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-
10
методических материалов.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на Конституции Российской Федерации, нормах российского законодательства, фундаментальных научных источниках конституционного и муниципального права, других отраслей права Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации по диссертационному исследованию нашли отражение в форме докладов на научно-практических конференциях адъюнктов и соискателей, проходивших в Московском университете МВД России в 2003-2004 гг., межвузовской конференции, проходившей в Российском Университете Дружбы народов в 2004 г. и конференции, посвященной 10-летию Конституции Российской Федерации, проходившей в Московском университете МВД России в 2003 г. Результаты исследования используются при подготовке учебных материалов по курсу «Муниципальное право Российской Федерации» в Московском университете МВД России.
Выводы по диссертации нашли свое применение в практической деятельности подразделений МВД Российской Федерации.
11
Глава 1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Уральском федеральном округе.
§1. Становление и развитие местного самоуправления в Уральском федеральном округе.
Местное самоуправление - антипод всякому управлению извне и в то же время это разновидность управления местными делами. Как правило, оно решает дела внутреннего управления самими жителями непосредственно или посредством избранных ими органов.
В широком смысле самоуправление представляет собой внутреннюю самоорганизацию, внутрисистемное и само достаточное управление в рамках социальной, политической, трудовой и иной общности людей, органа, организации, необходимые для функционирования соответствующего объекта управленческого (самоуправленческого) воздействия, являющегося одновременно субъектом управления.
В узком смысле под самоуправлением понимают решение административных, хозяйственных, кадровых и иных вопросов государственными органами, общественными и другими организациями, опирающимися на демократические принципы выборности и сменяемости руководства на основе выборов, его подотчетности и т.п. Самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранении взаимодействия с иерархически иными структурами; при отсутствии такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов.1
Уяснив общее понятие самоуправления, необходимо перейти к правовому определению местного самоуправления.
Различные определения местного самоуправления можно встретить в
1 Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. - М.: 1997, С. 39.8.
12
трудах выдающихся российских ученых дореволюционного периода. Так, М.И. Свешников определяет местное самоуправление как «свободное участие народа в местной администрации2 ».
Б. Веселовский рассматривает местное самоуправление как «ведение своих местных дел самим населением, а не чиновниками3». Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимает «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»4. Данное определение пользовалось в России наибольшим распространением.
В советский период также предпринимались попытки определения местного самоуправления. Так, Л. Велихов считал, что, с точки зрения марксизма, местное самоуправление следовало бы определить как «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения»5.
Г. Еллинек полагал, что местное самоуправление-это «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами».6
В Европе впервой же половине XX столетия наибольшее распространение имело определение, данное английскими теоретиками, определившими местное самоуправление как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или
2 Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Спб., 1892. С. 162.
3 Веселовский Б. Какое местное самоуправление нужно народу? - СПб, 1906. С. 6.
4 Лазаревский Н. Самоуправление /Сборник «Мелкая земская единица». - СПб., 1903-1904.
5 Велихов Л. Основы городского хозяйства.М. -Л., 1928. С. 235.
6 Еллинек Г. Общее учение о государстве.СПб.,1908. С.466.
13
которые принадлежат им по общему праву7.
Статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 года формулирует понятие местного самоуправления следующим образом: "Под местном самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
о
ответственность и в интересах местного населения."
Из этого определения можно вычленить ряд ключевых моментов, которые и характеризуют смысл местного самоуправления. Так, например, из него видно, что субъектами местного самоуправления являются не органы власти и управления, а местные сообщества, т.е. сами люди, составляющие население самоуправляемых единиц. Другой момент, отличающий местное самоуправление, заключается в праве и способности местных сообществ контролировать и управлять значительной частью общественных дел.
Еще один аспект, характеризующий местное самоуправление и включенный в определение, даваемое Европейской Хартией, - это собственная ответственность местных сообществ.
Этот признак местного самоуправления является едва ли не самым специфичным. Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание или неумение участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей (микротерриториальный эгоизм) и т.п. могут привести к низкому уровню благосостояния основной массы населения муниципального образования, следовательно население в данном случае отвечает само перед собой, и на каждом жителе лежит доля этой ответственности.
В России в Конституции Российской Федерации 1993 года четкое
7 Ашлей П. Местное и центральное управление. Пер. с англ. / Под ред. В.Дерюжинского.- СПб., 1910.
8 Народный депутат, 1993, № 11, ст. 58.
14
определение местного самоуправления отсутствует. Однако Федеральный Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" восполняет этот пробел и дает развернутое определение местного самоуправления9.
Так часть 2 ст. 1 этого закона определяет, что «местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций».
При этом в части первой статьи 1 закрепляется, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Приведенное в Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " определение местного самоуправления созвучно определению, данному в предшествовавшем законе Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации ", ст.2 которого устанавливала, что местное самоуправление в Российской Федерации - это «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской
'Федеральный Закон Р.Ф. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». -4-е изд. - М.: Ось - 89,2005. - 96 с.
15
Федерации».
Однако, несмотря на схожесть, имеется и очень важное отличие формулировок предшествующего и настоящего законов. В новом определении отсутствует термин "система". Ранее же в России устанавливалась единообразная организация местного самоуправления. Сейчас каждое муниципальное образование вправе по-своему строить систему местного самоуправления.
Уставы различных областей России также дают определения местного самоуправления, которые практически схожи с конституционными положениями. Наиболее развернутое определение содержится в Уставе Тюменской области, который говорит о местном самоуправлении как о «системе организации населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения»10.
В других уставах понятийные категории в разной интерпретации разнесены по разным статьям. Это решение вопросов местного значения, решение вопросов населением, самостоятельность решения, решение вопросов под свою ответственность, решение их на основе Конституции и законов.
Таким образом, усматривается единство в подходе к сути важнейшего института народовластия, но это единство не мешает законодателям по-разному определять те или иные стороны местного самоуправления. Проведенный анализ различных точек зрений позволяет вывести авторское определение местного самоуправления, под которым понимается «самоорганизация местного сообщества и управление его внутренними делами в соответствии с национальным законодательством и под свою ответственность, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций».
10 Устав города Тюмень от 05.06.1996г.
16
После проведённого теоретического анализа понятия местного самоуправления вполне обоснованным будет переход к историческому исследованию этого института в России, в целом, и в Уральском федеральном округе, в частности.
Истоки местного самоуправления на Руси относятся к XVI веку, когда на смену системе кормления пришло губное и земское самоуправление. Так, судебник 1550г. провозгласил линию на упрочение демократичности местного самоуправления, а Указ 1553-1556 гг. «Об отмене наместного управления и замене его местной выборной администрацией» отдал власть на местах в руки лучших, с точки зрения царской администрации, людей волостей и городов в пользу выборного дворянского самоуправления.
Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшее ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда — основной территориальной единице Русского государства в XVI-XVII веке. Первоначально губные органы осуществляли полицейские функции. Однако, постепенно компетенция их расширялась. В Уральском федеральном округе, как правило, губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы - губные избы -создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских.
В тех уездах, где помещичье землевладение еще не укрепилось вводилось земское самоуправление. Земские избы вводились как в уезде , так и в группах волостей и даже в отдельных волостях . Они возглавлялись земскими старостами. Последним были подчинены земские дьяки и целовальники, иногда носившие название земских судей. Компетенция земских органов была аналогичной компетенции губных органов.
Новый этап развития местного самоуправления в России связан с осуществлением Петром абсолютистским реформ начала XVIII века.
Местное самоуправление в России, введенное в начале XVIII века, действовало в строго определенной сфере (городах) и имело ограниченную компетенцию. Это сохранялось на протяжении всего XVIII века и первой
17
половины XIX века. На протяжении всего столетия не прекращалась борьба дворянства за расширение своих привилегий. Особенно отчетливо она проявились во время работы Уложенной комиссии 1767 года, когда последовала серия реформ, изменивших систему управления и местного самоуправления в России.
В первую очередь реформированию подверглась система губернского правления. Согласно утвержденным 7 ноября 1775 года Екатериной II "Учреждением для управления губерний" в стране вводилось новое административно-территориальное деление. Отныне территория страны делилась на губернии и уезды, исходя из количества податного населения в них: 300-400 тыс. душ для губерний и 20-30 тыс. для уезда. Следующим шагом на пути расширения привилегий дворянского сословия, как опоры императорской власти, стало принятие 21 апреля 1785 года «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства», в которой устанавливался ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян н. в частности. - право созывать дворянские общества и собрания.
Вместе с тем, созданное Жалованной грамотой городское самоуправление находилось под контролем государственных органов11. Собрания городского общества могли созываться только с дозволения губернатора. Он же вместе с казенной палатой контролировал расходование городских сумм. Структура городского самоуправления в первой половине XIX века претерпела существенные изменения и об этом можно судить по имеющимся исследованиям12. После отмены крепостного права получило Высочайшее утверждение «Городовое положение» от 16 июля 1870 года13.
Рост волнений среди крестьян заставили власть в 1837 году провести реформу управления государственными крестьянами, а именно упорядочить оброчное обложение и несколько увеличить земельные наделы. Для
"См. подробно: Синькевич НА Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века. Автореферат канд. дисс. Санкт-Петербург. 1997.
12 См. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М. 1993. С.26.
13 ПСЗ, собр. 2, т.ХУ, отд. 1, М48498. |
