Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в ходе современного этапа экономических реформ неизбежным является делегирование части полномочий от центрального правительства региональным правительствам (администрациям) и передача части ответственности по управлению ситуацией на уровень субъектов федерации и муниципалитетов. Решение названных вопросов невозможно без адекватного изменения системы управления общественными финансами.
Учитывая, что в России финансовые ресурсы региональных и муниципальных органов власти и управления меньше ресурсов, находящихся под контролем центральных органов власти, децентрализация финансовых ресурсов невозможна без совершенствования межбюджетных отношений, особо - на субфедеральном и муниципальном уровнях.
При этом в современной России продолжается период становления нормативно-правовой базы и, главное, ее применения на практике, сохраняется высокая степень неопределенности в экономическом развитии и отсутствие отчетливых тенденций в процессах региональной интеграции, что повышает в практике государственного управления региональным развитием роль финансовых инструментов управления и диктует необходимость развития методической базы анализа социально-экономической динамики и состояния общественных финансов в регионе.
Необходимость разрешения названных проблем и определяет актуальность диссертационного исследования.
Целью диссертационной работы является разработка методов формирования рациональных пропорций в бюджетном процессе на субфедеральном уровне.
Для достижения этой цели ставились и решались следующие задачи:
- рассмотреть особенности современного этапа реформы федеративных отношений и местного самоуправления и определить связанные с ними проблемы реформирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации;
- изучить российский и зарубежный опыт становления и реализации бюджетного федерализма;
4
- разработать методические подходы выполнения сравнительной диагностики социально-экономического развития и состояния общественных финансов на субфедеральном уровне;
проанализировать состояние административно-территориального устройства и оценить возможные последствия совершенствования сетки районирования муниципальных образований в Приморском крае для целей совершенствования межбюджетных отношений в регионе.
В качестве объекта исследования выбрана бюджетная система и экономика Приморского края.
Предмет исследования - система взаимосвязей между социально-экономическим развитием региона и его финансовым состоянием, возникающая при реализации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.
Методологическую и методическую основу исследования составили исследования отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем региональной экономики и региональных финансов.
Современные концепции обоснования целей и инструментов государственного вмешательства в экономику восходят к работам П. Самуэльсона, Дж. Стиглица и других исследователей. Проблемы регионального развития и экономического роста рассматривались в работах Й.А. Шумпетера, Г. Мюрдаля, Э. Денисона, У.Изарда и других исследователей.
Анализу проблем регионального развития СССР, а в последствии России, посвящены работы М.К. Бандмана, А.Г. Гранберга, В.Н. Лексина, П.А. Минакира, О.С. Пчелинцева, В.И. Суслова, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына, Р.И. Шнипера, Е.Г.Ясина.
Основы методологии диагностики регионального социально-экономического развития были разработаны в работах У. Изарда, а также отечественных ученых -О.Г. Дмитриевой, Р.И. Шнипера, А.С. Новоселова и других.
Вопросы построения рациональных межбюджетных отношений в рамках бюджетного федерализма рассматривались в трудах О. Г. Иванченко, В.В. Климанова, Б.Л. Лавровского, В.Н. Лексина, П.А. Минакира, С.А. Суспицына, А.Н. Швецова, Л.И. Якобсона, Е.Г. Ясина и ряда других авторов.
Результаты и недостатки проводимых реформ в межбюджетной сфере достаточно широко описаны в работах О.В. Богачевой, А.Е. Дворецкой, А.Г. Игудина, В.И. Клисторина, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, С.Н. Леонова,
5
И.В. Подпориной, СА Суспицына, А.Н. Христенко, А.Н. Швецова и ряда других исследователей.
В процессе работы использовались общенаучные методы исследования (комплексность, системность, сравнение), применялись методы статистического исследования экономических процессов.
Основные результаты диссертационного исследования:
- показано, что на уровне субъекта РФ не существует прямого соответствия между суммой обязательств, соответствующих установленным полномочиям каждого уровня власти, и доходными частями региональных бюджетов;
- разработана и апробирована на примере Приморского края методика сравнительной диагностики уровня социально-экономического развития и финансового состояния муниципалитетов субъекта Федерации;
- показано, что как существующая, так и предлагаемая Минфином РФ и Конгрессом муниципальных образований система моделей и механизмов межбюджетных отношений, ведет к снижению финансовой самостоятельности Приморского края;
выполнено микроэкономическое районирование муниципальных образований Приморского края, позволяющее снизить как дифференциацию муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности, так и объемы межбюджетных перетоков в регионе.
Элементами научной новизны отмечены следующие результаты:
- разработка методики диагностики сравнительного развития и финансового состояния муниципалитетов субъекта Российской Федерации и ее апробация на примере Приморского края;
- оценка степени самостоятельности бюджетной системы Приморского края при реализации различных моделей изменения расходных полномочий и пропорций распределения налоговых доходов по уровням регионального бюджета.
Практическая значимость работы заключается в том, что ее отдельные результаты могут быть использованы как теоретическая и методическая база при разработке документов нормативно-правового характера по вопросам обоснования политики межбюджетных отношений и финансового обеспечения реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования могут также быть использованы в преподавании учебных курсов «Региональная экономика»,
6
«Государственное и муниципальное управление», «Основы региональной
политики и федеративных отношений».
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались на Всероссийской научно-практической конференции «Промышленно-ресурсный потенциал региона и проблемы обеспечения экономического роста» (Владивосток, 2003 г.), на международной научно-практической конференции «Дальний Восток России: плюсы и минусы экономической интеграции» (Хабаровск, 2004 г.), научно-практической конференции «Власть и укрепление государственности в субъектах Дальневосточного федерального округа» (Хабаровск, 2005 г.).
Основные выводы и результаты данного диссертационного исследования опубликованы в 7 печатных работах общим объемом 2,35 авторских печатных листов.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав,
заключения. Основной текст работы изложен на 139 страницах, включает 21
таблицу, 4 рисунка, 5 приложений, список использованной литературы
насчитывает 176 наименований.
7
Глава 1. Теоретические и практические основы бюджетного федерализма
В период реформ основным экономическим механизмом государственного регулирования в РФ становятся бюджетно-финансовые отношения. Решение проблемы обеспеченности населения всех территорий достойными условиями жизни не может быть достигнуто в условиях падения экономической активности. Поэтому именно развитие является решающим инструментом преодоления многих социальных проблем, в том числе проблем территориального расслоения (дифференциации). В этих условиях региональные бюджетно-финансовые отношения должны если не стимулировать территории к наращиванию экономической активности, то, по крайней мере, не снижать подобные мотивации у органов власти в условиях реформирования системы местного самоуправления. В этой связи представляется необходимым рассмотреть бюджетно-финансовые аспекты реализации государственной региональной экономической политики в РФ и сравнить их с существующим опытом реализации бюджетного федерализма в странах с развитой рыночной экономикой.
1.1. Государственная региональная экономическая политика: бюджетно-финансовые аспекты реализации
Важнейшей особенностью современной России, влияющей на реализацию региональной политики, является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.
Общепризнанного определения федерализма (как и федерации) к настоящему времени не выработано.
Тем не менее, за последние 200 лет в научной и международной практике сложилось устойчивое понимание политической и правовой природы федерализма, когда под федерацией понимается единое государство, созданное на добровольной основе как союз государств или территориальных образований (например, бывший СССР)1.
1 В настоящее время федеративная форма государственного устройства принята в 22 странах: 6 федераций в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Россия, Югославия, Швейцария), 4 - в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан), 6 - в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США), 4 - в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия), 2 - в Австралии и Океании (Австралия, Папуа-Новая Гвинея). См. Управление социально-
s
Федерализм предполагает отношения между уровнями власти по поводу полномочий и функций, закрепленных за каждым из них, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализации в такой мере, которая обеспечивает максимальное единство общественных интересов и интересов проживающего на территории населения2.
Исследователи выделяют ряд принципов федеративного устройства государств, гарантирующих, с одной стороны, единство экономического и политического пространства страны, с другой - автономию региональных и муниципальных уровней власти в принятии решений.
В принципе, все федерации уникальны, но выделяются две основных модели федерализма: конкурентная и солидаристская.
В первой модели федеральный центр, по крайней мере формально, не гарантирует определенный уровень стандартов и выделение ресурсов регионам для выполнения полномочий, предлагая субъектам федерации самим определять как круг своих полномочий, так и меры для обеспечения их ресурсами.
Децентрализация принятия решений чревата потерей части эффектов от масштабов. Следовательно, должны существовать экономические эффекты федерации, более чем компенсирующие эти потери. К числу таких эффектов относятся3;
• политическая устойчивость;
• информационная прозрачность и устойчивость государственной политики;
• рационализация разделения функций;
• повышение эффективности государственных воздействий;
• субсидии и софинансирование;
• снижение издержек принятия государственных решений;
• встроенная оптимизация размеров государства.
Основные теоретические концепции экономического развития и, соответственно, государственного воздействия на социально-экономическую
экономическим развитием России: концепции, цепи, механизмы/Рук, авт. кол.: Д.С.Львов, А.Г.Поршнев. М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2002, с.299-322.
2 См. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998; Б. Зайдель, М. Шротен. Бюджетный федерализм и финансовые ресурсы регионального развитая - модели сотрудничества и конкуренции/ Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Новосибирск: Экор, Сибирское соглашение, 2000.
3 См. В.Е.Селиверстов, А.Г.Игудин, И.В.Подпорина, В.И.Клисторин Бюджетное регулирование финансовых потоков в трехуровневой системе «федеральный центр - субъекты Федерации -административные районы и муниципалитеты» в интересах сокращения региональной асимметрии (http://ieie.nsc.ru/-tacis/fin-res-rec.htm)
9
динамику исходят из постулата качественной однородности экономических субъектов. Но асимметрия субъектов и само существование государства является
* взаимосвязанными. Федеральный центр не может довольствоваться ролью
# арбитра, согласовывающего интересы регионов, если он действительно стремится к максимизации суммарного благосостояния всех граждан, где бы они не проживали.
Перераспределительная политика центра как в форме вертикального, так и горизонтального выравнивания имеет ограниченные результаты, и наиболее перспективными, хотя и более трудно достижимыми целями центра должны стать снижение асимметрии и интеграция регионов, что приведет к увеличению внешних эффектов. Это, по сути, является обоснованием необходимости проведения государственной региональной политики.
^ История становления федеративных отношений в СССР и России изложена в
ряде работ4.
В общем виде средства реализации региональной экономической политики (РЭП) в Российской Федерации совпадают с теми, которые в той или иной мере применяются в других странах. Это разнообразные прямые и косвенные; административные, правовые и экономические инструменты5. Однако комбинация этих средств, интенсивность и форма их применения, не может быть простым подобием практики отдельных стран.
Исследователи-регионалисты отмечают, что в период реформ основным экономическим механизмом государственного регулирования в РФ становятся „ межбюджетные отношения6.
При этом ведется активная полемика вокруг обоснованности доминирования межбюджетных отношений над другими инструментами РЭП. Нам представляется, ф что подобное положение имеет ряд причин.
По своей сущности межбюджетные отношения призваны решать наиболее актуальные проблемы, возникающие в результате функционирования любого
4 См., например, Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы/Рук, авт. кол.: Д.С.Львов, А.Г.Поршнев. М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2002; Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998; Основы теории и практики федерализма. Leuven, Belgium: Институт Европейской Политики Католического университета г. Лейвена, 1999.
5 Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2000, С. 439; Леонов С.Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1998.
6 Лексин В.Н., Швецов АН. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1999. С. 161; Леонов С.Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1998. С.86, Минакир П.А. Системные трансформации в экономике. Владивосток: Дальнаука, 2001, С.491.
10
федеративного государства, а именно вопросы горизонтальной и вертикальной сбалансированности бюджетов различных уровней власти.
^ Россию вышеуказанные проблемы не обошли стороной. Напротив, в ней они
Ф проявились с особой остротой.
Существовавшая в советское время практика бюджетного финансирования зачастую вела к утрате связи между налоговой базой территории и условиями жизни в ней. Переход к рыночным условиям, обнажил проблемы региональной асимметрии. Диспропорции в экономическом развитии породили неравенство в бюджетной сфере, возникла проблема нехватки финансовых ресурсов в экономически слабых регионах, что привело к неравному обеспечению граждан одной страны бюджетными услугами. Необходимость решения названных проблем
к* выдвинула вопросы построения рациональных межбюджетных отношений на первый план.
Кроме того, учеными выделяются и иные причины активного формирования системы межбюджетного регулирования в РФ. Так в работе ПА Минакира «Системные трансформации в экономике» среди причин активного формирования системы межбюджетного регулирования в России автор называет:
- освоенность бюджетной модели регионального регулирования7 на советском этапе развития;
- успешное использование бюджетного регулирования во время реформ в Восточной Европе;
^ - эффективное применение бюджетной модели в экономически развитых
странах.
Круг причин указывает на то, что при выборе модели регионального развития # государственные органы власти в РФ во многом опирались на опыт других стран.
При этом следует учитывать, что схемы и механизмы "бюджетной составляющей" региональной политики, с одной стороны, должны удовлетворять требованиям эффективности, а с другой - требованиям "территориальной справедливости"8.
Т.е., с одной стороны, должны быть использованы наиболее эффективные пути расходования средств, выделяемых для поддержки конкретных регионов. Эти
7 ПА Минакир в монографии «Системные трансформации в экономике», вводит дефиницию «модель регионального регулирования», понимая под этим средство реализации региональной экономической политики.
8 Михеева Н.Н. Региональная экономика и управление. Хабаровск: Изд-во РИОТИП, 2000.
И
ресурсы должны быть в максимальной степени сконцентрированы на наиболее важных направлениях региональной политики.
С другой стороны, такие решения должны, безусловно, приниматься для недопущения дальнейшего увеличения резких пространственных различий в уровнях развития и уровнях жизни населения; реального обеспечения всем гражданам страны, независимо от места их проживания, минимальных социальных стандартов и т.д., а это далеко не всегда вписывается в традиционные рецепты экономической теории по выбору эффективных вариантов принятия решений9. Здесь нужна "золотая средина", так как требования "справедливость" или "эффективность" находятся в известном противоречии, и задача региональной политики заключается в поиске компромиссных решений в дилемме "региональная эффективность или территориальная справедливость".
Специфика вопроса определяет суть, масштабы и направления развития всех компонентов региональной политики, в том числе и финансовой.
Опыт западных стран показывает, что к вопросу разработки целей региональной политики необходимо подходить внимательно и осторожно. Так если поначалу основной целью региональной политики, в этих странах, провозглашалось выравнивание уровней экономического и социального развития различных частей страны и качества жизни населения, то уже через несколько лет, тезис о пространственном выравнивании условий жизни населения стал терять свою привлекательность10.
Во Франции было признано, что выравнивание как политика устройства территории должно быть лишь средством предотвращения «такого углубления региональных диспропорций, которое стало бы опасным с экономических и социальных точек зрения»11.
Изменчивость целей региональной политики в различные периоды времени -явление нормальное. Поэтому тенденция, наметившаяся в РФ в середине 1990-х годов, в сторону более активного использования модели эффективности, вполне логична. Теоретическое обоснование необходимости трансформации региональной экономической политики из модели равенства в модель эффективности находят
9 См. В.Е.Селиверстов, А.Г.Игудин, И.В.Подпорина, В.И.Клисторин Бюджетное регулирование финансовых потоков в трехуровневой системе «федеральный центр - субъекты Федерации -административные районы и муниципалитеты» в интересах сокращения региональной асимметрии p://ieie.nsc.ru/~tacis/fin-res-rec.htm)
0 Леонов С.Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1998. С.35. Павлова М.А. Региональная политика Франции. М.: Наука, 1974. С. 56.
12
свое отражение в трудах Б.Л.Лавровского12, П.А.Минакира13 и ряда других исследователей.
По мнению этих ученых решение проблемы обеспеченности населения всех территорий достойными условиями жизни не может быть достигнуто в условиях падения экономической активности на всей территории страны. Поэтому именно развитие является решающим инструментом преодоления многих социальных проблем, в том числе проблем территориального расслоения (дифференциации).
Таким образом, можно утверждать, что межбюджетные отношения должны если не стимулировать территории к наращиванию экономической активности, то, по крайней мере, не снижать подобные мотивации у региональных и местных властей.
В настоящее время это условие не соблюдается. Так Ю.Г Швецов утверждает, что экономическая сущность бюджетного регулирования сегодня неэффективна, так как ставит в невыгодное положение те субъекты РФ, которые развивают собственную налоговую базу, и наоборот дает преимущество регионам, полагающимся исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета14.
По мнению О.М. Пчелинцева и М.М. Минченко, «программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» не хватает «несущей конструкции» 15. Ею должен стать учет специфики современного этапа развития России как перехода от преимущественно безинвестиционного роста экономики к нормальному инвестиционному.
Таким образом, одним из направлений реформирования сферы межбюджетных отношений должна явиться их корректировка в сторону стимулирования субфедеральных органов власти к наращиванию собственной налоговой базы.
Данный тезис коррелирует с вопросами самостоятельности субъектов Федерации в области региональной политики. Мы уже отмечали, что в настоящее время, региональные органы власти сами становятся субъектами реформ на своих территориях. Обоснованность этого процесса вытекает, по крайней мере, из двух теоретических посылок.
12 Лавровский Б.Л. Региональная асимметрия и развитие// http: ieie.nsc.ru
13 Минакир П.А. Межрегиональное выравнивание// Экономическая политика: региональное измерение. Владивосток: Дальнаука. 1999. С. 203.
14 Швецов Ю.Г. Методологические принципы бюджетного регулирования в РФ// Финансы. 2002. №11. Сб.
15 Пчелинцев О.С, Минченко М.М. Проблемы развития межбюджетных отношений на этапе перехода к инвестиционному росту// Финансы. 2001. №10. С.6.
13
Во-первых, само определение региона не носит строгих территориальных
рамок (ограничений по размеру). В качестве региона как объекта управления могут
^ выступать сколь угодно малые территориальные единицы (районы в пределах
Ф субъекта Федерации, город, район в городе). Таким образом, любая
пространственная единица, может быть представлена в виде иерархически
организованной системы регионов различного размера, в которой каждый регион,
являясь подсистемой более высокого ранга, сам может быть представлен в виде
набора мезо- или микрорегионов16.
Во-вторых, государство с действительно федеративным устройством нельзя представить как единый субъект с монопольным правом на все существующие в стране ресурсы - это скорее совокупность субъектов, каждый из которых ™ располагает собственными ресурсами17. Исходя из этих посылок субъект Федерации может и должен вырабатывать собственную региональную политику на своей территории, в рамках своей компетенции.
Разграничение компетенции (или проблема распределения полномочий между различными уровнями власти) остается одной из самых острых проблем в настоящее время.
Основной формой распределения властных полномочий вплоть до 1996 г.
было подписание договоров между Федерацией и субъектами Федерации о
разграничении предметов введения. С одной стороны это был объективный процесс,
обусловленный необходимостью учета специфики различных территорий, с другой
^ он усложнял формализацию форм и методов управления территориями. При этом
основное место в соглашениях со всеми без исключений подписантами, отводилось
соглашениям о разграничении полномочий в бюджетной сфере18, а степень
ф самостоятельности субъектов Федерации в формировании собственной
региональной политики, определялась в рассматриваемый период рамками
подписанных соглашений.
После 1996 г. в Российской Федерации наблюдается процесс переориентации с договорных форм отношений на формализованные. Особенно ярко эта тенденция проявилась в области межбюджетных отношений. Ее основным результатом явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки бюджетов регионов
1S Михеева Н.Н. Региональная экономика и управление. Хабаровск; Изд-во РИОТИП, 2000. С.20.
17 Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000. С. 327.
18 Леонов С.Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1998. С. 95.
14
(ФФПР). Распределение средств из данного фонда впервые в российской практике осуществлялось на основе формализованной методики. ^ Другой главной идеей реформы в финансовой сфере становится перенос
# центра тяжести финансирования текущих расходов в регионах с федерального на территориальные бюджеты. Постепенно все большая часть финансовых обязательств в социальной сфере передавалась территориям. Именно в сфере бюджетной политики опять переплелись интересы территорий, федерального центра и предприятий19.
В результате происходящего перераспределения бюджетно-финансовых полномочий в наибольшей степени страдают местные органы власти. Фактически на муниципальный уровень передаются расходные полномочия без аналогичного ™ увеличения доходной базы бюджетов20. Именно поэтому, повышение уровня самообеспеченности местных органов власти становится в настоящий период одной из приоритетных задач региональной политики субъектов Федерации.
Выбор направлений совершенствования межбюджетных отношений в федеративном государстве определяется общими принципами бюджетного федерализма, а также, моделью построения бюджетного федерализма в стране.
Не являясь новым для других федеративных государств, понятие бюджетного федерализма пришло в российский экономический лексикон в 1992 году вместе с работой «Россия и проблемы налогово-бюджетного федерализма», выполненной группой ученых, под общей редакцией Кристин Валлих21. Названное исследование, ^ инициированное Мировым Банком, во многом определило контуры современной модели межбюджетных отношений в России и перспективы их развития,
В последующем федеральными органами власти были предприняты попытки
# нормативного закрепления рассматриваемого понятия.
Так, в проектном варианте «Бюджетного кодекса РФ», прошедшего первое чтение в государственной Думе летом 1997 г., в статье 19 давалось следующее определение бюджетного федерализма; «бюджетный федерализм — отношения между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ...». Последний, принятый вариант
19 Там же С. 96.
20 Клисторин В.!
регионе. Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2000. С23,
20 Клисторин В.И., Новикова Т.С., Суспицын С.А. Совершенствование межбюджетных отношений в
15
Бюджетного кодекса не содержит данной статьи и, соответственно, определения / бюджетного федерализма.
V
^ Нечеткое нормативное закрепление данного понятия привело к различным его
# интерпретациям. В экономической литературе по данной проблеме встречается несколько определений дефиниции «бюджетный федерализм». Под бюджетным федерализмом понимается «...системно организованная совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов»22 или «...разграничение предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ»23. Порой бюджетный федерализм трактуется как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеративных ¦ отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей24.
Таким образом, понятие «бюджетный федерализм», как и большинство новых для России понятий переходного периода, не имеет однозначного толкования. Чаще всего с его помощью характеризуют самые различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований.
Представляется, что в современной России реализуется ситуация, когда инструментами решения социально-экономических проблем зачастую являются не расходы определенных бюджетных фондов, а ресурсы внебюджетных фондов и предприятий, находящихся под контролем государства; распределение прав и ответственности за исполнение определенных функций между органами власти и
У^ распределение прав собственности недостаточно четко закреплено, поэтому иногда вместо бюджетного федерализма используют понятие финансового федерализма. Тем не менее, в перспективе по мере изменения институциональных
ф условий, особенно на региональном и муниципальном уровнях, оба понятия окажутся практически тождественными.
В работе автор придерживается той точки зрения, которая рассматривает бюджетный федерализм как принцип организации бюджетных отношений, подразумевающий сочетание автономности различных уровней бюджетов с их взаимодействием в целях соблюдения интересов всего государства в целом.
21 Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. / Под ред. Кристин Валлих М.: Известия 1993.
22 Любимцев Ю.И. Объективное содержание бюджетного федерализма. М. Проспект, 1999. С.222.
23 Коцоев А.Г. Некоторые актуальные проблемы укрепления федеративных отношений в России//
Регион: Экономика и социология, 1999, №3.
24 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государ!
регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1999. С.165.
24 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного
16
Механизмом реализации данного принципа являются межбюджетные отношения. Таким образом, бюджетный федерализм и межбюджетные отношения мы понимаем как разные, но взаимообусловленные понятия.
Ф Анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах
федеративного устройства (или в государствах с достаточно высокой самостоятельностью образующих их территориальных единиц) позволяет выделить ряд универсальных положений, которые в совокупности описывают суть стандартной модели бюджетного федерализма25. Основными из этих положений (принципов) являются следующие:
формирование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально - административного устройства страны;
^ - законодательное (или договорное) распределение полномочий и
ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
- наличие устойчивых, часто закрепленных в нормативах, представлений о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
- закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы доходных источников, достаточных для покрытия нормативно - распределяемых расходов.
Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного ь федеративного государства.
Советская система межуровневых финансовых взаимодействий формально напоминала систему бюджетного федерализма, но не играла существенной роли26. # Во-первых, система централизованного планирования материальных потоков
и цен исключала принципиальную важность бюджетных ограничений, в том числе и для органов власти различного уровня.
Во-вторых, единая бюджетная система страны подразумевала централизацию всех доходов государства и их последующее распределение, в том числе и в территориальном разрезе: бюджеты республик утверждались в составе бюджета СССР, а бюджеты административно-территориальных единиц - в составе бюджетов республик.
25 См. Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам // Регион: экономика и социология. 1999. №2. С. 45-47; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1999. №3. С. 25.
¦йг
17
В-третьих, в обязанности региональных органов власти входила мобилизация доходов для всей бюджетной системы страны, что впоследствии сказалось на развале финансовой системы страны.
Следует отметить, что кроме вышеупомянутых основных принципов бюджетного федерализма бюджетно-финансовые отношения в отдельно взятой стране подвергаются влиянию со стороны модели бюджетного федерализма.
Конкретная модель бюджетного федерализма определяется тем статусом, который Федерация придает региональному выравниванию, и тем, в какой мере этот статус зафиксирован в Конституции.
Выделяются две основных модели (типа) бюджетного федерализма: «модель сотрудничества» и «модель конкуренции»27.
Основной идеологической задачей при выборе государством «модели сотрудничества» является предоставление всем гражданам страны одинакового минимального набора бюджетных услуг. В результате этого на первый план выступает задача выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.
При использовании «модели конкуренции» основополагающей идеей является идея о целесообразности предоставления возможности каждому региону реализовать свои сравнительные преимущества в конкурентных условиях. В наиболее явном виде «модель сотрудничества» реализуется в Германии, среди стран ориентированных на использование «модели конкуренции» наиболее ярким представителем выступают США.
Анализ показывает, что формирующийся тип бюджетного федерализма в России больше тяготеет к «модели сотрудничества» (табл. 1.1).
Таблица 1.1
Признаки бюджетного федерализма в Российской Федерации, Германии и США
Показатели РФ Германия США
Наличие системы горизонтального выравнивания + + -
Наличие системы вертикального выравнивания + + +
Наличие расщепляемых налогов + + -
Наличие налогового регулирования «сверху» + + -
Источник: составлено по материалам Центра фискальной политики (www.fpcenter.org.ru).
Леонов С.Н., Корсунский Б.Л. Региональная политика: ресурсный аспект. Хабаровск: РИОТИП, 2003, С.42-47.
27 Иногда в экономической литературе модель сотрудничества называют кооперативной моделью или централизованной моделью, а модель конкуренции - моделью децентрализованной.

Получить работу