Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. С принятием в 1993 г. Конституции РФ были нормативно закреплены принципы построения гражданского общества. Формирование гражданского общества очень трудная и сложная проблема, которая будет решаться не одно десятилетие. Одним из существенных, стержневых условий формирования политической составляющей гражданского общества является проведение свободных, демократических выборов и привлечение к их участию абсолютного большинства избирателей. Процедура осуществления народовластия через выборы и референдум реальна и фактически действенна лишь при условии надежного обеспечения ее легитимными государственно-правовыми средствами и осознанным отходом от абсентеизма избирателей-граждан России. Легитимность этих средств должна быть обеспечена установлением и реализацией различных видов юридической ответственности за нарушения, в том числе грубые, законодательства о выборах и референдумах.
За нарушение норм избирательного и референдумного права в Российской Федерации предусмотрена юридическая ответственность, отличающаяся, прежде всего, основаниями, применяемыми санкциями, субъектным составом, особенностями процессуальных форм реализации. Самым молодым и наиболее «проблемным» видом юридической ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права является административная ответственность, что и обусловило как теоретически, так и практически особый интерес к ее исследованию. Степень научной разработанности проблемы. Проблемы административной ответственности в сфере избирательного и референдумного права исследовались в трудах Л.П Алихичевой, С.Н. Братуся, Ю.А. Веденеева, Е.К. Глушко, Ю,А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, В.В. Игнатенко, А.Н. Красикова, Д.А. Лапинского, В.В. Мальцева, В.Е. Панюгина, О.Ю. Разумовой, Н.М-Студеникиной, М.К. Треушникова, A.M. Черныша, Т.Д. Шона и других
-5-
ученых, которые внесли значительный вклад в организацию проведения выборов и разработку научно-теоретических проблем в избирательном и референдумном праве.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в области административной ответственности за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права. Предметом исследования являются вопросы современного состояния института административной ответственности и перспективы развития законодательства об административной ответственности в сфере избирательного и референдумного права.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе исторического опыта и современного состояния целесообразности и научной обоснованности, закрепленных в ныне действующем КоАП составов административных правонарушений, посягающих на права граждан в рамках избирательного и референдумного права. Для достижения поставленной цели в исследовании решались следующие задачи:
- исследовать историко-правовой процесс становления и развития института административной ответственности за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права;
концептуально проанализировать теоретико-правовые аспекты административных правонарушений, посягающих на права граждан в сфере избирательного и референдумного права;
выявить особенности существующего порядка производства по делам об административных правонарушениях в избирательной сфере;
- раскрыть общеправовую характеристику административных правонарушений, посягающих на права граждан в сфере избирательного и референдумного права;
-6-
- разработать предложения по совершенствованию действующего административного законодательства за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права и практике его применения. Теоретическую основу диссертации составили труды ученых-правоведов в области избирательного права и административной ответственности, среди которых: Ю.Е. Аврутин, Л.И. Антонова, Н.А. Боброва, Ю.Ю. Диденко, А.В. Зиновьев, Т.Д. Зражевская, А.В.Иванченко, Е.П. Ищенко, В.Б. Исраелян, Н.П. Колдаева, С.Д. Князева, М.А. Краснова,
Д.В. Краснянский, О.Е. Лейст, В,О. Лучин, Н.С. Малеин, М.С. Майтекович, А.Т. Панов, В.Е. Подшивалов, А.Е. Постников, А.С. Прудников, О.Ю. Разумова, И.О. Соломодинина, М.С. Страгович, В.А. Тархов, О.И, Тиунова, М.Х. Фарукшин, Е.В. Черных, и других.
Указанные проблемы серьезно рассматривались в диссертационных исследованиях В.Н. Бровченко, А.С. Булатова, Е,В. Грызуновой, Л.А. Киселевой, М.Б. Мироненко, И.С. Поляшовой, А.В. Самсонова, В.И. Сперанского, А.П. Сунцова, Н.В. Терещенко, Р.В. Третьякова, МП. Трофимовой, А.С. Шабурова, М.Д. Шендяпиной и других.
Несмотря на достаточно широкий круг ученых специалистов в области ответственности за нарушения избирательных прав, а также комплексных исследований в области административной ответственности за нарушения норм избирательного и референдумного права, рассматриваемой проблемой занималось не так много ученых. Среди работ особенно хочется отметать два диссертационных исследования, авторами которых являются Р.В. Третьяков и О.Н. Дзюба.
Нормативную основу исследования составили Конституция и действующее законодательство Российской Федерации, а также, с учетом специфики предмета, широкий круг нормативных актов, традиционно рассматриваемых в качестве источников административного законодательства: международные договоры, федеральные конституционные, федеральные законы и законы субъектов РФ.
-7-
Методологическую основу исследования включают общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания социально-правовых явлений. В частности, использованы методы структурного и функционального контент-анализа, формально-юридического и сравнительно-правовой методы, а также метод конкретно-социологических исследований. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно представляет собой комплексный анализ и обобщение существующей практики административной ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права, а также глубокого исследования административной ответственности как самостоятельного института избирательного и референдумного права.
Кроме того, в диссертации на основании глубокого анализа и обобщения предлагается с теоретических и практических позиций необходимость модернизации, в частности, добавления, изменения существующих административно-правовых норм в КоАП РФ, а также изменение и добавление норм в избирательное и референдумное законодательство. Положения, выносимые на защиту:
1. Административная ответственность представляет собой урегулированное нормами КоАП РФ охранительное правоотношение, возникающие между государством, в лице уполномоченных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие неблагоприятные последствия за административные деликты в соответствии с предусмотренным законом процессуальным порядком.
2. Для того, чтобы законодательно закрепленные нормы, устанавливающие административную ответственность в области избирательного и референдумного права, полноценно действовали,
-8-
необходимо совершенствование общих положений законов о выборах и референдумах и КоАП РФ. Диссертант выделяет основные направления этой работы.
3. В целях однозначного разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области административной ответственности за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права необходимо внести в текст КоАП РФ примечание к статье 1.3 следующего содержания: «К вопросам, имеющим федеральное значение, в смысле п. 3 ч. 1 данной статьи, относятся:...» и установить исчерпывающий перечень, в который, безусловно, должно быть включено: «организация и проведении выборов и референдумов, вне зависимости от их уровня».
4. Необходимо сократить число групп лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об избирательных административных правонарушениях, а именно лишить этого права должностных лиц органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации, и должностных лиц органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания, а их полномочия составления протоколов об АП по ст.ст, 5.5, 5.10, 5.11, 5.51 КоАП РФ передать уполномоченным на то членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, а по ст, 5,13 КоАП РФ - прокурору.
Принимая во внимание тот факт, что в рамках избирательного процесса и процедуры референдума временной фактор играет огромное значение, а один или два дня способны сыграть решающее значение в исходе кампании, было бы целесообразным изменить действующую систему сроков, установив трехдневный срок для рассмотрения дела и для подачи жалобы и срок в один день для рассмотрения жалобы.
5.Обоснован тезис о необходимости внесения в особенную часть КоАП РФ изменений, связанных с требованием жесткого соблюдения
-9-
порядка и сроков совершений избирательных действий уполномоченными лицами и предлагаются новые редакции ст. 5.4, 5.6, 5,17, 5.18, Научно-практическая значимость диссертационного исследования
обусловлена тем, что основные положения и выводы комплексного исследования административной ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и подзаконных актов по вопросам развития и совершенствования административного законодательства, при раздельном кодифицировании материальных и процессуальных норм. Предложенные автором определения понятий, формулировка новых составов правонарушений в сфере избирательного и референдумного права, общих положений законов о выборах и референдумах могут использоваться в деятельности представительных органов власти при установлении ими административной ответственности за правонарушения в этой области, в работе органов административной юрисдикции и судов. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам «Административное право», «Конституционное право России» на юридических факультетах и юридических отделениях вузов. Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования публиковались автором в статьях, докладывались и обсуждались в ходе участия в научно-практических конференциях разного уровня, в лекциях, читаемых в вузах СПб.
Структура диссертационного исследования состоит из введения двух глав, девяти параграфов, заключения и списка используемых нормативно-правовых актов, научной и специальной правовой учебной литературы, а также периодической печати, посвященной исследуемой теме.
-10-
1. Развитие законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права
1.1. История становления и развития административной ответственности за нарушения норм избирательного и референдумного права
Становление института юридической ответственности в избирательном праве РФ происходило одновременно с реформированием и реконструкцией самой избирательной системы России в конце XX века1, но попытки законодательного закрепления и реализации норм, предусматривающих санкции за нарушение правил организации и проведения выборов возникают уже в XIX веке. Так в 1854 году в уголовном законодательстве России появляются первые составы преступлений, предусматривающих ответственность за нарушение правил, установленных для выборов2, а в 1864 году начинает действовать и ст. 39 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями3.
В советский период развития России институт юридической ответственности не действовал, а, по мнению В.Н. Белоновского, -отсутствовал вообще4. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение избирательного права в законодательстве СССР и РСФСР существовали5, но практически не применялись, хотя правонарушения в
1 Белоновский В.Н. Становление института юридической ответственности в избирательном праве России // Судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц; Доклады и сообщения Л Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. Москва 18 декабря 2001. / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Н.И. Архипова, Н.И. Косяковой. - М.: РГГУ, 2001. - С. 23.
2 Ст. 1425 и ст. 1434 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, - СПб.: Гостипография, 1885. -528 с.
3 Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. - СПб, 1895. - 27 с.
4 Белоновский В.Н. Становление института юридической ответственности в избирательном праве России // Судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц: Доклады и сообщения II Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. Москва 18 декабря 2001. / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Н.И. Архипова, Н.И. Косяковой. - М.: РГГУ, 2001. - С. 23.
5 В качестве примера можно привести главу IX «Об ограждении свободы и правильности выборов» Положения о выборах в учредительное собрание 1917 года, в которой было закреплено более 20 составов
-11-
данной сфере имели место, и их субъектами были в основном работники государственных органов . Это было обусловлено тем, что все выборы советского периода проводились на безальтернативной основе и, по сути, выполняли одну единственную функцию - пропаганду существующего в государстве строя. По этой причине любая информация о злоупотреблениях и спорах, возникших в ходе выборов, рассматривалась как критика в адрес государства и его курса, что было не допустимо. Описанная ситуация в СССР просуществовала вплоть до 1989 года.
Необходимо отметить, что в охарактеризованный выше период в законодательстве закреплялись нормы, предусматривающие уголовную и конституционную (или как ее еще называют избирательно-правовую) ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Административная ответственность в избирательном и референдумном праве появляется только в 1990 году и в своем развитии проходит два этапа7:
¦ первой кодификации, который подразделяется на:
¦ период существования ответственности граждан и специальных субъектов;
¦ период существования ответственности и физических, и юридических лиц;
¦ второй кодификации.
Этап первой кодификации применительно к нормам, устанавливающим административную ответственность за нарушение норм избирательного и референдумного права начинается не с 1984 года, когда был принят первый КобАП РСФСР, а с 1990 года, когда 2 января Указом Президиума Верховного Совета СССР в пятую главу КобАП РСФСР были внесли четыре
правонарушений; ст. 109 Положения о выборах в Верховный Совет СССР (на основе Конституции 1936 года); ст. 132,133 Уголовного кодекса РСФСР 1964 года.
й Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы / Под ред. В.И. Васильева. - М., 1993. - С, 124 7 При выделении этапов развития административной ответственности в целом выделяют еще один этап -докодификационный. Для него характерно, наличие не одного, а нескольких правовых актов, в которых устанавливались нормы административной ответственности // Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Юристь, 2004.-С. 166.
-12-
состава административных проступков в сфере избирательных правонарушений (40' - 404). Эти составы предусматривали ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо работе избирательной комиссии (ст. 401), проведение агитации в период ее запрещения (40 ), распространение ложных сведений о кандидате (4О3) и за нарушение права члена избирательной комиссии (комиссии по проведению референдума), наблюдателя или иностранного (международного) наблюдателя (404). Чуть позднее в конце 1990 года Законом РСФСР от 16 октября 1990 года в КоАП РСФСР был введен еще один - пятый состав ст. 403 «Нарушение прав граждан на ознакомление со списком избирателей».
Необходимость установления нового вида ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права и внесения изменений в уже существовавшие была связана в первую очередь с тем, что в ходе избирательной компании 1989 - 1990 года в России на практике стал реализовываться принцип альтернативности выборов. А это в свою очередь привело к тому, что в ходе конкурентной борьбы в рамках предвыборных кампаний народных депутатов СССР и народных депутатов РСФСР кандидатами активно использовались способы борьбы за голоса избирателей, сильно расходящиеся с законностью. Это видно и из составов закрепленных административных проступков: два из них (402 и 403) устанавливали ответственность за недопустимые действия в ходе предвыборной агитации, а два связаны в целом с организацией нормальной деятельности и реализацией прав избирательных комиссий, наблюдателей, избирателей и иных участников избирательного процесса.
Наиболее острыми проблемами первого этапа развития административной ответственности в России стали: отсутствие четких и определенных оснований юридической ответственности, дисбаланс между
-13-
широким спектром ответственности физических лиц и гораздо более узким спектром ответственности должностных лиц государственных органов8.
Одновременно с разработкой первых норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение норм избирательного и референдумного права, шла дискуссия о целесообразности закрепления этих норм и санкций непосредственно в законах о выборах9. Но в итоге законодательно было установлено, что основания всех видов юридической ответственности за нарушения норм избирательного и референдумного права устанавливаются в одних нормативно-правовых актах, а конкретные меры ответственности за правонарушения в других10.
Реалиями избирательных компаний 1993 года, 1995/1996 года стали составы правонарушений 406 - 4013. Они были введены Федеральным Законом от 28 апреля 1995 года №66-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях»11. Причем эти новеллы не были результатом необоснованной творческой работы законодателя, а являлись итогом значительной по своему объему деятельности по обобщению опыта электоральной практики.
Добавленные составы правонарушений предусматривали ответственность за широкий перечень противоправных действий и бездействий физических лиц, основная часть которых, затрагивала вопросы проведения предвыборной агитации.
Выделение в первом этапе исторического развития двух подэтапов обусловлено появлением в 1999 году института административной
3 Белоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. - М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005. - С. 280.
9 В качестве образца рассматривалась практика отдельных стран, к примеру, Франции, где в Избирательном кодексе содержится целая глава, в статьях которой установлены ответственности за нарушения законодательства о выборах // Французская республика. Конституция и законодательные акты. - М, 1989. -С. 74-149.
10 Данная практика законодательного закрепления ответственности за нарушения избирательного и референдумного права начла развиваться еще в 50 - 60 гг. XX века, когда законодатель начал выводить санкции из положений о выборах, оставляя в них только основания ответственности.
11 ФЗ от28 апреля 1995 года №66-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 1995, №18. Ст. 1594.
-14-
ответственности юридических лиц, который выводит административную ответственность в сфере избирательного и референдумного права за рамки персональной12.
Институт административной ответственности юридических лиц был введен Федеральным законом №210-ФЗ от 6 декабря 1999 года «Об административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства о выборах и референдуме». Данный закон закреплял не только составы административных правонарушений, но и порядок производства по делам об этих правонарушениях, применительно к юридическим лицам. В i 1 статьях данного закона устанавливалась ответственность за:
-неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 2);
-нарушение установленного порядка опубликования документов и информации (ст. 3);
-нарушение условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума (ст. 4);
-нарушение условий рекламирования коммерческой деятельности (ст. 5);
-проведение агитации организациями, которым участие в ее проведении запрещено законом (ст. 6);
-изготовление или распространение агитационных материалов, не содержащих установленной законом информации (ст. 7);
-подкуп избирателей, участников референдума, осуществление благотворительной деятельности с нарушением закона (ст. 8);
-оказание финансовой или иной материальной помощи помимо избирательных фонов, фондов для участия в референдуме (ст. 9);
12 Катков Д.Б, Корчиго Е.В. Избирательное право. Учебное пособие / Под ред. Ю.А. Веденеева. - М.: Юриспруденция, 2001. - С. 180
-15-
-изготовление неучтенных тиражей бюллетеней для голосования либо сокрытие остатков бюллетеней (ст. 10);
-непредоставления возможности опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации (ст. 11).
В приведенном перечне статей из Федерального закона видно, что значительная часть составов касается проблем возникающих на стадии проведения предвыборной агитации. Подобная характеристика была выявлена и при анализе составов административных правонарушений, субъектами которых являются физические лица.
Законом от 2 января 2000 года в КобАП РСФСР были добавлены еще 11 составов административных правонарушений в области избирательного референдумного права13 (4014 - 4024). Они предусматривали ответственность за выдачу гражданам избирательных бюллетеней в целях предоставления им возможности проголосовать за других лиц; отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах; нарушение условий предвыборной агитации через СМИ, изготовление и распространение анонимных агитационных материалов, умышленное уничтожение и повреждение агитационных печатных материалов, непредоставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, незаконное принятие пожертвований кандидатами либо избирательными объединениями, непредоставление либо неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, непредоставление либо неопубликование сведений об итогах голосования или о результатах выборов.
Основной акцент в приведенных нововведениях делается уже не столько на вопросах предвыборной агитации, сколько на финансовой стороне деятельности участников избирательного процесса.
13 ФЗ от 2 января 2000 года №4-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 125.
-16-
Помимо добавления новых составов в КобАП РСФСР в 2000 году изменению подверглись и уже существовавшие в нем материальные и процессуальные нормы: были устранены некоторые правовые коллизии, недостатки и пробелы в ранее действовавшем законодательстве об административной ответственности. В частности, были четко разграничены нормы административной и уголовной ответственности (ст. 141, 142 УК РФ) и основания их применения.
О том, что нормы, устанавливающие ответственность за избирательные административные правонарушения реально действовали, свидетельствуют следующие статистические данные. В избирательную кампанию 1999/2000 года избирательными комиссиями было составлено 149 протоколов об административных правонарушениях, которые были направлены в суды общей юрисдикции для привлечения виновных к ответственности. Судами было наложено 86 взысканий за административные правонарушения, предусмотренные как КобАП РСФСР, так и действующим на тот момент ФЗ от 6 декабря 1999 года «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»14.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что итогами первого этапа развития административной ответственности за нарушения избирательного и референдумного права стали:
-расширение круга субъектов административной ответственности в сфере административного и референдумного права15;
-через установление административных санкций решены наиболее актуальные проблемы избирательного процесса: вопросы предоставления
и Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы, - СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, - С. 304 - 305,
15 Следует отметить, что в 90-е годы XX века основными субъектами нарушений норм избирательного и референдумного права являлись кандидаты. Именно на их долю в рассматриваемый период приходилось наибольшее число правонарушений, связанных с подделкой подписей избирателей, неправильным оформлением подписных листов, нарушением правил агитации; благотворительным распространением материалов, содержащих ложную информацию, направленную против конкурентов, а также призывов, способствующих разжиганию межнациональной розни и т.д.
установленных законодательством отпусков участникам избирательного процесса; получение избирательными комиссиями необходимой информации; правомерной организации предвыборной агитации; сбора финансовых средств для проведения избирательных компаний;
-разработаны на теоретическом уровне основные составы административных проступков в сфере избирательного и референдумного права, сформирована и обобщена практика их применения.
В 2002 году начинается второй этап развития института административной ответственности в избирательном и референдумном праве. 20 декабря 2001 года был принят Государственной Думой, а с 1 июля 2002 года начал действовать на всей территории России новый Кодекс об административных правонарушениях16. В него в переработанном виде были внесены нормы КобАП РСФСР и ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о выборах и референдумах», таким образом, в отличие от КобАП РСФСР, он распространял свое действие и на физических и на юридических лиц.
Нормы КоАП РФ, касающиеся вопросов избирательного и референдумного права, неоднократно претерпевали изменения. Так, наиболее существенной была редакция 1993 года, когда в связи с принятием ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была исключена ст. 5.2 -воспрепятствование работе избирательной комиссии; изменены редакции ст.ст. 5.4 - 5.6, 5.8, 5.10 - 5.12, 5.16 - 5.18, 5.20, 5.21, 5.23; и глава 5 КоАП РФ была дополнена новыми нормами, охраняющими избирательное законодательство - 5.45 - 5.52, 5.56 КоАП РФ. Помимо добавления новых составов избирательных правонарушений в КоАП из числа его норм исключается ст. 5.2, предусматривавшая ответственность за вмешательство в работу избирательной комиссии, комиссии референдума.
16 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года №195-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. №1. Ст. 1.
|
