Введение
Актуальность темы исследования. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена исключительной важностью прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности как одной из существенных гарантий соблюдения экономических прав предпринимателей и граждан.
Прокурорский надзор за исполнением законов в указанной сфере в настоящее время является необходимым рычагом государственного воздействия на экономическую сферу.
Данное направление прокурорского надзора позволяет эффективно и оперативно реагировать на правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, что, безусловно, позитивно отражается на экономическом климате Российской Федерации.
Кроме того, указанное направление прокурорского надзора приобретает особую значимость в связи с все возрастающей криминализацией экономики, которая за последние годы охватила все сферы хозяйственной жизни - отношения собственности, кредитно-финансовую сферу, внешнеэкономические отношения.
Так, например, по оперативным данным МВД Российской Федерации, за последние семь лет преступными группировками установлен контроль над более чем 40 тыс. хозяйствующих субъектов, среди которых более 400 банков, 47 бирж, около 1,5 тыс. государственных предприятий и объединений, используемых как для извлечения преступных доходов, так и для их легализации. Вместе с тем общее количество предпринимателей — представителей теневой экономики, в настоящее время достигло 10,2 млн. человек - 15,4 % от всех работающих в Российской Федерации. Общий объем теневой экономики сегодня составляет 40 % от производства ВВП.1
1 См.: Викторов И.С., Простова В.М., Кузьменко В.Ф. Органы государственного контроля за соблюдением законодательства в экономике и социальной сфере Российской Федерации: функциональные полномочия, правоприменительная практика, прокурорский надзор. М., 2003.
4
Для России в настоящее время экономическая безопасность является основной проблемой, поскольку обороноспособность, поддержание социальной сферы и т.д. зависят прежде всего от ее состояния. Новое качество экономических отношений диктует изменение роли, задач и принципов деятельности органов прокуратуры.
Приведенные аргументы в полной мере подтверждают необходимость глубокого анализа проблем совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности.
Таким образом, выработка принципиальных и концептуальных положений по повышению результативности прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере в настоящее время представляется особо актуальным, что и предопределило проведение настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Вопросы деятельности органов прокуратуры в сфере предпринимательской деятельности в частности вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере нашли широкое отражение в юридической науке.
Данные проблемы рассматривались в научных трудах ведущих специалистов в области прокурорского надзора и арбитражного процесса: В.И. Баскова, В.М. Белецкого, А.Д. Берензона, С.Г. Березовской, Н.Д. Бут, В.П. Верина, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, И.С. Викторова, А.А. Власова, Б.В. Волженкина, Т.А. Дикановой, Б.Д. Завидова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, А.Б. Карлина, А.В. Кряжкова, А.Н. Ларькова, В.Г. Мелкумова, В.М. Простовой, В.П. Рябцева, К.В. Скворцова, А.Ф. Смирнова, И.А. Соколовой, А.Я. Сухарева, А.А. Чувилева В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др. Однако в разработке ряда аспектов темы существует немало нерешенных и спорных вопросов относительно организационно-правовых мер совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере, имеющих особую значимость в современных реалиях.
5
Объект и предмет исследования. Объект диссертационного исследования составили объективные процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, регламентирующих предпринимательскую деятельность, совокупность правоотношений, возникающих в процессе осуществления указанного направления прокурорского надзора, нормативно-правовая база предпринимательской деятельности и ее применение в прокурорской практике, а также объективные процессы и явления, возникающие в ходе участия прокурора в арбитражном судопроизводстве.
Предметом исследования являются вопросы, определяющие основные тенденции развития прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности, проблемы указанного направления прокурорского надзора, устранения и предупреждения правонарушений в сфере предпринимательской деятельности, участия прокурора в арбитражном судопроизводстве.
Цель настоящего исследования состоит в разработке системы теоретических положений и конкретных рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
- исследовалось законодательство, регулирующее прокурорский надзор за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности;
- анализировалась практика прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности;
- определялись особенности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности;
вырабатывались и обосновывались предложения по
совершенствованию действующего законодательства, определяющего основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности;
6
- анализировалась практика участия прокурора в арбитражном судопроизводстве;
- вырабатывались конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности прокурора в арбитражном судопроизводстве.
Методологические основы исследования. Основой диссертационного исследования выступил диалектический метод как всеобщий метод научного познания правовых явлений. Нами использованы общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания, такие, как исторический, сравнительно-правовой, логико-правовой, статистический, социологический.
Основные выводы исследования базировались на трудах ведущих специалистов в области прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности, участия прокурора в арбитражном судопроизводстве.
Правовую базу исследования составили: Конституция РФ, Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, нормативные акты органов, осуществляющих регулирование предпринимательской деятельности, правовые акты органов власти субъектов Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Эмпирической базой исследования выступают:
- изученные нами по специальной программе материалы практики прокурорских проверок (справки, обзоры, акты реагирования и другие материалы, сосредоточенные в Генеральной прокуратуре РФ) исполнения законов в сфере предпринимательской деятельности за 1999-2004 гг., данные статистики - результаты прокурорского надзора в указанной сфере за 2001-2003 гг., а также данные статистики по участию органов прокуратуры в арбитражном судопроизводстве;
- 99 арбитражных дел, 289 исковых заявлений (заявлений) прокуроров в арбитражные суды в различных регионах страны, в том числе в Москве, Московской, Кемеровской, Челябинской, Волгоградской областях;
7
- результаты опроса 170 прокурорских работников из трех регионов страны (Московская, Волгоградская области, Красноярский край), проведенного по специально разработанной анкете;
- опубликованные в периодической печати сведения о работе контролирующих органов различных регионов страны;
- личный опыт работы: только за последние два года проведено более десяти проверок совместно с налоговыми органами Московской области, связанных с исполнением законодательства о налогах и сборах в различных организациях, расположенных на территории Московской области.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет комплексное теоретическое исследование проблем совершенствования деятельности органов прокуратуры в сфере предпринимательской деятельности с учетом современных реалий, особенностей законодательного регулирования в условиях осуществления экономических реформ, сопровождаемых значительными изменениями в различных сферах деятельности государственных структур.
Положения, выносимые на защиту:
1. Дано авторское определение предпринимательской деятельности как экономической, самостоятельной, осуществляемой на профессиональной основе и направленной на систематическое извлечение прибыли деятельности, осуществляемой лицами, зарегистрированными в установленном законом порядке в этом качестве, несущими ответственность в случаях предусмотренных законодательством.
2. Определена специфика прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности.
3. Дано авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности как отношений, возникающих в связи с осуществлением прокурорского надзора за исполнением законов, регламентирующих предпринимательскую
деятельность, а также соответствующих нормативных правовых актов Президента РФ, организациями, осуществляющими предпринимательскую деятельность, индивидуальными предпринимателями, а также федеральными министерствами, службами, агенствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления при реализации последними функций регулирования (контроля) предпринимательской деятельности, установленных законодательством, а также за соответствием этим законам, актам Президента РФ издаваемых ими правовых актов.
4. Обоснована необходимость организационно-методического выделения прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности в самостоятельное направление на основе следующих основополагающих факторов:
а) перехода Российской экономики от командно-административной системы хозяйствования к рыночной, основанной на предпринимательстве;
б) специфики предмета и задач указанного направления прокурорского надзора;
в) неудовлетворительного состояния законности в сфере предпринимательской деятельности;
г) особой сложности указанного направления прокурорского надзора;
д) значительного возрастания зависимости в условиях рыночной экономики финансовой базы государства (казны) от соблюдения законности в сфере предпринимательской деятельности.
5. Аргументирована необходимость предоставления прокурору права на обращение с иском (предоставления права на вступление в дело) в арбитражный суд для защиты интересов не только органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных предприятий и
9
учреждений, но и иных организаций (юридических лиц), индивидуальных предпринимателей, при наличии согласия на такое обращение последних, с целью обеспечения законности в сфере предпринимательской деятельности, когда имеет место одно из следующих обстоятельств:
- правонарушение, связанное с нормальной эксплуатацией объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинской и образовательной сфер жизни и деятельности общества, а также правонарушение создающее предпосылки экологических катастроф;
- обращение прокурора в арбитражный суд позволит предотвратить или устранить материальный ущерб, причиненный конкретной организации (юридическому лицу), индивидуальному предпринимателю интенсивность и характер которого имеет государственное значение.
6. Аргументирована необходимость предусмотреть в действующем законодательстве обязанность организаций, индивидуальных предпринимателей, обращающихся в арбитражный суд, соблюдать установленный законом или договором претензионный порядок урегулирования спора независимо от участия в этом споре прокурора.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Разработанные в исследовании теоретические выводы и положения относятся к виду деятельности прокуратуры, не получившей должного освещения в правовой литературе. Теоретические положения работы могут быть использованы при совершенствовании законодательства, определяющего организацию прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности.
Практическая значимость исследования заключается в том, что на его основе могут быть разработаны конкретные рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора в указанной сфере.
Апробация и внедрение результатов исследования. По теме диссертационного исследования опубликовано пять научных статей.
10
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования освещались на научных конференциях.
Положения и выводы диссертационного исследования используются прокуратурой Московской области в деятельности, связанной с осуществлением прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской деятельности.
Структура и содержание диссертационного исследования состоят из введения, трех глав, заключения, приложений, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
11
Глава 1
Правовое регулирование предпринимательской деятельности в
Российской Федерации
§1. Предпринимательская деятельность в Российской Федерации: понятие и сущность
Предпринимательство есть способ хозяйствования, который в результате многовековой эволюции утвердился в экономике развитых стран. Первоначально предпринимателями называли предприимчивых людей, действующих на рынке, или просто людей энергичных, азартных склонных к рискованной деятельности. В дальнейшем к предпринимательству стали относить любую деятельность, направленную на увеличение прибыли и не запрещенную законом. Предпринимательство развивалось сложно, сопровождалось и сопровождается бесконечным процессом возникновения и разрешения многочисленных противоречий.
Начальный этап развития науки предпринимательства - теории предпринимательства охватывает 17 - 19 века. Он отмечен отсутствием системы целостной самостоятельной системы взглядов на предпринимательство. Р. Кантильон был первым, кто обратил внимание на новое явление и ввел в оборот, само понятие «предприниматель», т.е. человек, который способен выполнять функцию, отличную от собственника. Позднее в работах А. Смита, Д. Рикардо, К. Маркса предприниматель определяется как функционирующий в процессе воспроизводства капиталист. Его роль заключается в присвоении прибыли созданной рабочей силой.2
После отмены крепостного права особенно заметное позитивное влияние на предпринимательство оказали две правовые акции. Во-первых,
" См.: Шумпетер Й. Теория экономического развития (исследования предпринимательской прибыли, капитала, кредита и цикла конъюнктуры). М., 1982; Гинск Г.К. Предприниматель. М., 1992; Маршал А. Принципы экономической науки. М., 1993; Зомбарт В. Буржуа: этюды по истории духовного развития современного экономического человека. М., 1994.
12
меры по дальнейшему преодолению неравенства сословий в правах на занятие предпринимательской деятельностью. Согласно положению от 8 января 1863 года «О пошлинах на право торговли и других промыслов» остались только две купеческие гильдии. Классификация промышленных предприятий стала проводиться по экономическим признакам: техническому оборудованию и числу рабочих.3
Во-вторых, меры по инициированию процесса становления и развития банковской системы. Данный процесс сопровождался строгим правительственным контролем над банковским делом. Это нашло выражение, прежде всего в том, что правительством утверждались уставы банков, где определялись виды деятельности, которыми мог заниматься банк, порядок ведения учета и отчетности. Характерно, что банки функционировали на основе принципа гласности. В частности, они были обязаны периодически публиковать информацию о состоянии своих счетов и об итогах работы за год. В середине 80-х годов были определены процедуры закрытия банков в случае потери ими всех или части своих капиталов.
Второй этап - от начала до середины 20 века - характеризуется появлением целостных концепций предпринимательства. Первым сделал попытку определения предпринимательства как основного фактора экономического развития, основанного на нововведениях Й. Шумпетер, рассматривающий предпринимательство в качестве инновационной деятельности. Право собственности на имущество не является для него признаком предпринимателя. Й. Шумпетер подчеркивал, что массовое появление предпринимателей служит единственной причиной подъема экономики.4
В нашей стране после Октябрьской революции 1917 года проблемы предпринимательства находят свое выражение в работах В.И. Ленина, И.В. Сталина, Н.И. Бухарина. После революции предпринимательство
3 См.: Рыдзюнский П.Г. Утверждение капитализма в России. М., 1978. С. 232.
4 См.: Шумпетер Й. Теория экономического развития (исследования предпринимательской прибыли, капитала, кредита и цикла конъюнктуры). М., 1982.
13
рассматривалось как угроза социалистическому строю. Одновременно допускалось развитие социалистической предприимчивости и социалистического соревнования как факторов успешного хозяйствования.
Третий этап начинается с 60-х годов 20 века и продолжается по настоящее время. Он характеризуется всесторонней разработкой концепции предпринимательства как основного фактора рыночных процессов.
За прошедшие сравнительно немногие годы реформирования России юридическое понимание предпринимательской деятельности претерпело существенные изменения. В самом начале предпринимательская деятельность представлялась как самостоятельная инициативная деятельность, направленная на получение прибыли. Однако приведенное определение было уточнено (изменено) в процессе развития гражданского законодательства России. По действующему сейчас законодательству (ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации - далее - ГК РФ)5 предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Рассмотрим конкретные правовые характеристики (признаки) предпринимательства несколько подробнее. По нашему мнению сделать это необходимо, по крайней мере, по двум причинам. Во-первых, предложенная законодателем формулировка предпринимательства не отличается достаточной определенностью, допускает различные толкования, содержит признаки, не отвечающие современным экономическим реалиям и потому нуждается в уяснении ее смысла. Во-вторых, предпринятые в научной литературе трактовки законоположений о предпринимательстве, могут повлечь нарушение прав граждан и иных участников социального общения.
5 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (ред. от 31.12.2002)// Российская газета. № 238-239. 08.12.1994.
14
Анализ указанного определения позволяет выделить следующие характеристики (признаки) предпринимательской деятельности:
Исходным и самым существенным в понимании предпринимательской деятельности является норма ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации,6 гласящей, что предпринимательская деятельность есть разновидность деятельности экономической. Данное обстоятельство почему-то не получило отражения в приведенном выше легальном определении предпринимательской деятельности. Это и позволяет в отрыве от конституционной нормы весьма произвольно понимать предпринимательскую деятельность, наполнять ее неодинаковым содержанием в зависимости от субъективного усмотрения лица, производящего толкование легальной дефиниции.
Но что же все-таки представляет собой экономическая деятельность, что входит в нее, кроме предпринимательства? К сожалению, ответ на данный коренной вопрос законодатель не дает. Не находим мы его и в научной литературе, прежде всего экономической, наверное, ввиду его ординарности для экономистов. Но этот стык экономической и предпринимательской деятельности требует полной ясности, абсолютного единообразного понимания: все последующие правовые характеристики российского предпринимательства производны от него. В нормативно-правовом регулировании, предпринимательской практике, контроле и надзоре со стороны государственных органов постоянно возникают проблемы, связанные с отнесением той или иной «прибыльной» деятельности к предпринимательству. Так, статья Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»7 запрещает, в частности, государственному служащему заниматься другой оплачиваемой работой, а также предпринимательской деятельностью лично или через доверенных
6 См.: Конституция Российской Федерации принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с изм. от 25.07.2003) // Российская газета № 237. 25.121993.
7 См.: Федеральный закон от 31.07. 1995 № 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) «Об основах государственной службы Российской Федерации»// Российская газета. № 149. 03.08.1995.
15
лиц. Вместе с тем государственному служащему разрешено заниматься педагогической, научной или иной творческой деятельностью, то есть, быть репетитором у школьников ему не возбраняется и в качестве предпринимательства такого рода деятельность не рассматривается.
Мы полагаем вывод очевиден: законы и иные нормативные акты, относящие конкретную деятельность к предпринимательской или непредпринимательской, сами требуют юридической оценки с точки зрения их конституционности. Не настроением законодателей, не их отношением к той или иной «прибыльной» деятельности должно определяться предпринимательство. Поле последнего, недвусмысленно очертила Конституция РФ: предпринимательство может осуществляться только в рамках экономической деятельности. Деятельность, направленная на систематическое получение какого-то дохода, но не являющаяся экономической (направленной на создание материальных и духовных благ) не может расцениваться как предпринимательская.
Предпринимательская деятельность характеризуется самостоятельностью. Условно можно выделить имущественную и организационную самостоятельность предпринимателя. Имущественная самостоятельность определяется наличием у предпринимателя обособленного собственного имущества как экономической базы деятельности. Объем имущественной самостоятельности зависит от того юридического титула, на основе которого это имущество принадлежит субъекту. Так, естественно, наиболее велика самостоятельность собственника имущества. Организационная самостоятельность - это возможность принятия самостоятельных решений в процессе предпринимательской деятельности. Начиная от принятия решения заниматься такой деятельностью, выбора вида деятельности, организационно-правовой формы, круга учредителей - все это проявление организационной самостоятельности. По нашему мнению в указанном признаке предпринимательской деятельности нет существенных вопросов и противоречий.
16
Еще одна правовая характеристика предпринимательства состоит в том, что оно рассматривается как деятельность, осуществляемая на «свой риск». Законодатель никак не разъясняет, что такое есть риск, равно как и то, зачем понадобилось представление о предпринимательстве непременно связывать с риском.
Риск - понятие не однозначное, отражаемые им общественные отношения внутренне противоречивы. В научной литературе риск интерпретируется слишком односторонне, только как «возможный отрицательный результат деятельности». Конечно, как усилия в расчете на будущий спрос, который не всегда может быть гарантирован в условиях рынка, предпринимательство объективно сопряжено с некоторой неопределенностью и неустойчивостью, возможностью невостребования результатов своей деятельности, что означает неизбежность риска, в частности, угрозу потерь времени, ресурсов, прибыли, вплоть до вероятности банкротства. Но это лишь одна, причем не главная, грань предпринимательства.
Риск не всегда присутствует в деятельности каждого отдельного предпринимателя. Налицо противоречие законодательного определения предпринимательской деятельности с фактической предпринимательской деятельностью. Кроме того, признак самостоятельности предпринимательской деятельности включает в себя и риск предпринимателя.
Предпринимательская деятельность направлена на систематическое
о
- постоянно повторяющееся получение прибыли. Получение прибыли является основной целью предпринимательства, придает этой деятельности коммерческий характер. Вместе с тем, если получение прибыли как цель не ставится первоначально, деятельность нельзя назвать предпринимательской, она не носит коммерческий характер.
Сложности возникают при оценке предпринимательской деятельности, субъекты которой скрывают ее, а при выявлении отрицают
1 См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. // «Советская энциклопедия». М. 1970. С. 709.
17
наличие предпринимательства, ссылаясь именно на то, что акции, внешне схожие по цели с предпринимательскими, носят не систематический, а случайный характер.
К сожалению, разработчики Гражданского кодекса РФ повторили не самый лучший опыт нормативного регулирования и ввели «систематичность» в число критериев предпринимательской деятельности, вместо того, чтобы найти более точную, однозначную правовую характеристику последней.
Как же быть сейчас? Органам прокуратуры, выявив случаи скрытого предпринимательства и доказывая его действительное наличие, надлежит оценивать с позиций действующих нормативно-правовых актов всю совокупность фактических обстоятельств: объект и объем соответствующей деятельности, размер полученной прибыли и цели ее траты (вкладываются ли средства в поддержание и расширение предпринимательского дела или расходуются на личное потребление) и др. Единообразное понимание и применение правового положения о «систематическом получении прибыли» потребует регулярного обобщения опыта предпринимательской деятельности. Поможет также официальное толкование данного правового положения или внесение изменений в действующее законодательство.
В соответствии с указанным определением предпринимательской деятельности, прибыль извлекается субъектами от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или указания услуг. Данный признак, как нам представляется, сформулирован весьма неудачно. Дело в том, что предпринимательская деятельность многогранна и ее направления никак не могут быть представлены закрытым перечнем. Почему, например, нужно вести речь лишь о правомочии пользования в отношении имущества? А если патентообладатель систематически извлекает прибыль, предоставляя другим лицам право пользоваться результатом его интеллектуальной деятельности, заключая соответствующие договоры? Эти случаи не укладываются в законодательный перечень. Видимо, не имело смысла в законодательстве |
