ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией РФ 1993 года форм народовластия.
Действующая Конституция нашей страны, основываясь на положениях Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, определила местное самоуправление как один из элементов (основ) конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, она закрепила важное положение в отношении местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти.
Конституционные положения нашли свое дальнейшее развитие в Федеральном Законе 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Именно с его принятием началось активное развитие института местного самоуправления и его органов, развернулась работа по реализации нормативных актов.
Практика применения Федерального Закона 1995 года и другого законодательства выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию всей системы местного самоуправления в целом. Поэтому в Российской Федерации и ее субъектах прежде всего было уделено внимание усовершенствованию законодательства. Одним из этапов административной реформы стало принятие 6 октября 2003 г. нового Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», призванного с 1 января 2009 года полностью заменить действующий в настоящее время Федеральный Закон.
Целями нового законодательства являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.
Предпринята попытка значительно модифицировать территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить предметы ведения между
субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также распределить полномочия внутри системы органов самого местного самоуправления. Новый Закон призван урегулировать отношения государства и органов местного самоуправления в рамках бюджетного финансирования, уточнения расходных полномочий органами местного самоуправления.
Внутренняя структура местного самоуправления, согласно Закону, предусматривает наличие городского самоуправления, которое является важной и неотъемлемой частью местного самоуправления в Российской Федерации. Город рассматривается и как социально - экономический организм, как единое целое, требующее пропорционального и взаимосвязанного развития всех его элементов.
Именно в городах в настоящее время проживает большинство населения России, сосредоточена большая часть производственно - экономического, культурного и научного потенциала. Следовательно, от состояния местного самоуправления в данных муниципальных образованиях зависит жизнь большой части граждан Российского государства. В связи этим представляется весьма актуальным изучение вопросов городского самоуправления.
Анализ положений Федеральных Законов «Об общих принципах реализации местного самоуправления в РФ» 1995 и 2003 гг., законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, уставов городов, их реализации показывает своеобразие нормативного регулирования городского самоуправления, особенностей его осуществления на практике, которое достаточно обширно и разнообразно. В данном контексте представляются особенно актуальными различные нововведения, устанавливаемые Федеральным Законом 2003 г.
Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного регулирования и организации городского самоуправления представляют значительный научный интерес, особенно в свете административной реформы, проводимой в Российской Федерации.
Актуальность темы диссертации обусловлена: недостаточной теоретической разработанностью в юридической литературе проблем городского самоуправления; важностью раскрытия специфики городского самоуправления; потребностью совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность городского
самоуправления.
Особое место в диссертационной работе занимает сравнительный анализ положений Федеральных Законов «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации » 1995 и 2003 гг., который помогает раскрыть содержание и перспективы реформы местного самоуправления, проводимой в настоящее время в Российской Федерации, начатой с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. Это поможет лучше уяснить смысл концепции устройства местной власти, может внесет свой вклад в развитие и ход реформы местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Исследование городского самоуправления, его особенностей и специфики, не является новым среди работ отечественных ученных, специализирующихся в области конституционного и муниципального права.
Данный вопрос в той или иной мере также освещается в общеисторической литературе, в частности в работах H.A. Нардовой « Городское самоуправление в России в 60-х - начале 70-х годов XIX века» (1984), В.Д. Калинина «Из истории городского самоуправления в России (17 - начало 20 века)» (1994), Л.Е. Лаптевой «Земские учреждения в России» (1996) и некоторых других.
Изучение научной разработанности данного вопроса показывает довольно четкое деление отечественной литературы на три группы: дореволюционная литература, литература советского периода и современные работы.
Вклад дореволюционных ученых в изучение местного, в том числе городского самоуправления, в России является весомым. Так, проблемами местного и городского самоуправления и деятельности земских и городских органов занимались такие известные ученые, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, A.B. Дамашке, И.И. Дитятин, А.И. Елистратов, A.B. Ельчанинов, A.A. Кизеветтер, A.A. Колычев, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, А.Г. Михайловский, А.Ф. Немировский, В.И. Немчинов, А.И. Новиков, O.K. Нотович, В.В. Погосский, С.А. Приклонский, М.И. Свешников, Д.Д. Семенов, А.Г. Тимофеев, В.О. Тотомианц, И.Т. Тарасов, Б.Н. Чичерин, Г.И. Шрейдер и др. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как в них уделяется значительное внимание изучению и решению проблем местного, в том
числе городского самоуправления, которые не утратили своей актуальности и сегодня.
В 1920 - х годах, в условиях новой экономической политики, существовала российская школа так называемых «муниципалов» во главе с профессором Л.А. Велиховым. Труды Л.А. Велихова и его учеников по городскому хозяйствованию, финансовой структуре и методам управления городом опубликованы в середине 1920 - х годов.
В советское время проблемы местного и городского самоуправления изучались, в основном, в рамках государственного права, а позже советского строительства. Советы являлись органами государственной власти на местах, а рядом ученых характеризовались также и как органы общественного (народного) самоуправления. В работах С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, A.A. Аскерова, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.И. Ивановой, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и ряда других рассматривались вопросы организации и деятельности местных органов власти. Однако, надо отметить, что непосредственно научных исследований, относившихся к городским Советам, мало, среди них можно выделить работы Б.Н. Габричидзе "Городской Совет депутатов трудящихся" (1968), К.Ф.Шеремета "Участие населения в управлении городами в СССР" (1974), С.А. Авакьяна "Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения" (1979), "Роль местных Советов в экономическом и социальном развитии городов" под ред. Г.В. Барабашева (1983), В.И. Васильева "Городской Совет: закон и практика" (1984) и некоторые другие.
С началом муниципальной реформы в 80-х - 90-х годах XX века отмечается повышенный научный интерес к местному, в том числе городскому самоуправлению. В трудах таких ученых — государствоведов, как С.А. Авакьян, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако в их трудах рассматривались лишь отдельные аспекты городского самоуправления.
На современном этапе в изучение проблем местного и городского самоуправления внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, И.В. Бабичев, В.Г. Барабашев, О.В. Берг, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, В.Я. Гельман, Л.В. Гидьченко, В.А. Горожанин, Ю.А. Дмитриев, H.A. Емельянов, В.В. Еремян, A.A. Замотаев, В.Г. Игнатов, Ю.Д. Казанчев, М.Н. Кирюхина, A.A. Кармолицкий, А.Е. Когут, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, Л.Е. Лаптева, Г.В. Мальцев, С.С. Митрохин, И.В. Мухачев, В.А. Нардова, Е.Е. Некрасов, Н.В. Постовой, Т.Г. Прокофьева, А.Н. Писарев, A.A. Сергеев, А.Я. Слива, А.Т. Тертышный, Ю.А. Тихомиров, В.В. Таболин, A.A. Уваров, В.И. Фадеев, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина и другие. В своих работах данные авторы рассматривают различные аспекты местного и городского самоуправления и высказывают пути решения проблем.
Сейчас имеется большое количество работ и научных статей по проблемам местного и городского самоуправления1, однако при этом нельзя однозначно говорить, что городское самоуправление является хорошо изученным институтом муниципального права, особенно в свете принятия нового федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании проблем городского самоуправления с учетом исторического опыта, действующего законодательства и имеющейся практики городов. Исследуя исторический опыт становления системы общественного самоуправления в городах, автор старается не
1 См.: Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ »// Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2; Вагин И.С. О необходимости включения органов местного самоуправления в единую систему государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 3; Кочеткова Н.В. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1; Кузнецов СП. О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ » (в новой редакции) // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 3; Модин H.A. К вопросу о сущности местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 1; Сагындыкова А.Н., Соловьев С.Г. Спорные аспекты в правовом статусе главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1; Сокол - Номоконов Э.Н. Функции органов местного самоуправления в процессе правового регулирования управления муниципальным образованием // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 1; Таболин В.В. Город как субъект муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5; Уваров A.A. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2; Муниципальные и государственные органы власти: формы сотрудничества и взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 2; Об особенностях развития и нормативно - правового регулирования местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 4.
только анализировать соответствующие нормативные акты, но и показать успехи и недостатки в становлении и организации управления городами в различные периоды развития России.
Новизна работы проявляется также в попытке проведения сопоставительного анализа норм нового Федерального Закона и ранее действовавшего законодательства с целью выявления новых тенденций и подходов, которых придерживался федеральный законодатель при разработке и принятии законодательства в области местного самоуправления и их роли для развития городского самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются специфическая область общественных отношений, складывающихся в процессе реализации городским населением и органами городского самоуправления важнейшего своего права - права на городское самоуправление, что представляет особый интерес в свете принятия нового федерального законодательства РФ в области местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования является Конституция РФ 1993 года, федеральное законодательство РФ в области местного и городского самоуправления, нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органов судебной власти РФ, нормативные правовые акты городского самоуправления, особенно уставы городов РФ, составляющие правовую основу и осуществляющие правовое регулирование городского самоуправления в РФ.
Цель и задачи исследования. Цель данного диссертационного исследования состоит в анализе правовой базы городского самоуправления, сложившейся в РФ, в обобщении опыта нормативно - правового регулирования городского самоуправления в РФ. Изучая новые тенденции в правовом регулировании данного института, связанные с реформой местного самоуправления, проводимой в Российской Федерации, автор стремится уточнить место городского самоуправления в общей системе местного самоуправления, глубже раскрыть содержание городского самоуправления на основе анализа законодательства, а также практики соответствующих органов, сформулировать основные тенденций и закономерности становления и развития городского самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с данной целью предпринимается попытка решения следующих задач:
- дать анализ теоретических проблем местного самоуправления и содержания городского самоуправления;
- отразить становление и развитие городского самоуправления на основе изучения опыта общественного управления городов в дореволюционной России, городских Советов в советский период, специфику перехода к современному городскому самоуправлению в РФ;
- рассмотреть правовую основу городского самоуправления путем анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства, в частности, проведения сравнительно - правового анализа норм Федерального Закона « Об общих принципах организации местного самоуправления » 1995 года и нового Федерального Закона « Об общих принципах организации местного самоуправления » от 6 октября 2003, полностью вступающего в силу с 1 января 2009 года, законов о местном самоуправлении отдельных субъектов РФ и уставов городов;
- раскрыть систему и организацию городского самоуправления и компетенцию органов городского самоуправления;
- предпринять попытку проследить тенденции будущего развития городского самоуправления.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность общенаучных и специальных методов анализа нормативно - правовых актов и практических материалов. При исследовании городского самоуправления в Российской Федерации и анализе его правового регулирования использовались такие методы познания, как анализ, логический метод, синтез., следование от абстрактного к конкретному. В диссертационной работе использовались исторический, сравнительно -правовой и технико - юридический методы научного исследования, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем. Среди общенаучных методов особо хотелось бы выделить использующийся в диссертационной работе диалектический метод, предполагающий исследование вопросов правового регулирования городского самоуправления в развитии, на основе конкретно - исторических условий и во взаимосвязи с другими явлениями.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды
10
упомянутых выше отечественных ученых - государствоведов, специалистов в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, истории России. Диссертационные положения подкрепляются ссылками на законодательство Российской Федерации и судебную практику Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, в частности Федеральный Закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » 1995 г. и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » от 6 октября 2003 г., Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации о местном и городском самоуправлении, постановления Конституционного Суда субъектов Российской Федерации, практика деятельности, в том числе и нормативная, органов городского самоуправления.
Важное значение для исследования проблем, затронутых в настоящей работе, имело изучение Городовых положений Российской империи и практики их применения в XIX — начале XX веков. В ходе подготовки диссертации проанализированы нормативные правовые акты высших органов государственной власти СССР, РСФСР, местных Советов и современных органов городского самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором устанавливается, что в настоящее время развитие теории и практики городского самоуправления приобретает новые черты, существенно отличающие его от дореволюционных органов городского общественного управления и городских Советов советского периода. Тем не менее положительный опыт предшествующих периодов следует учитывать как в местном самоуправлении в целом, так и в организации городского самоуправления.
2. Автором делается вывод, что, несмотря на положение Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти в РФ, городское самоуправление различными формами и методами связано с
11
государством. Статья 12 Конституции Российской Федерации определяет гарантию самостоятельности местного (городского) самоуправления в пределах своих полномочий. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. учитывает реалии, суть которых в живучести традиций централизованного государства, недостаточном уровне политической культуры значительной части общества, тяготении его к сильной власти центральных органов, якобы единственно способных справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. Государственная власть в лице законодателя централизует на федеральном уровне правовое регулирование вопросов местного (городского) самоуправления. Единая законодательная основа гарантирует решение многих вопросов организации местного (в т.ч. городского) самоуправления, его компетенционного статуса и территориального устройства. Городские дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики, на основе сочетания городских и общегосударственных интересов. По мнению диссертанта, нельзя точно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного сообщества, но и государства.
3. Автором концептуально доказывается, что при определении системы городского самоуправления и ее составных частей в муниципальном праве сегодня нет однозначного мнения. Тем не менее, понятие системы местного (городского) самоуправления для муниципального образования очень важно, так как включает в себя совокупность организационно-правовых форм самоуправления в данном муниципальном образовании, посредством которых население и осуществляет самоуправление. Поскольку в законодательстве Российской Федерации нет нормы, определяющей систему органов городского самоуправления, то каждый город определяет ее самостоятельно. Одно из главных направлений новаций, предлагаемых Федеральным Законом от 6 октября 2003 г. - подчеркивание значения связи органов местного (в т.ч. городского) самоуправления и системы органов государственной власти. Речь в данном случае идет не о поглощении
12
городских муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающими наладить их взаимодействие и взаимную ответственность. Поэтому в уставах городов рекомендуется закрепить, с одной стороны, широкие возможности населения и образуемого им органа городского самоуправления, и, с другой, признание и последовательную реализацию принципа единства, профессионализма и персональной ответственности при решении вопросов городского самоуправления вопросов.
4. Говоря о роли органов городского самоуправления, диссертантом делается вывод о том, что во многом благодаря им вся система городского самоуправления движется и развивается. Анализ, проведенный в диссертации, подтверждает, что практически любой импульс, связанный с участием в самоуправлении населения или органов территориального общественного самоуправления, опосредован реализацией соответствующих полномочий органов городского самоуправления. Отсюда следует, что именно органам городского самоуправления принадлежит решающая роль в выборе направлений развития системы городского самоуправления. Новый Федеральный Закон 2003 г. принципиально меняет структуру органов местного самоуправления. Он исходит из обязательности разделения власти на местном уровне на законодательную и исполнительную. В силу этого устанавливается, что в структуре органов городского самоуправления обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации.
5. В диссертации обращено внимание на то, что в законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что в жизни, реальной практике не существует "местного самоуправления" вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д. Не случайно, что в уставах некоторых городов вместо термина «городское самоуправление» используется — «местное самоуправление города». Городское самоуправление является составной частью местного самоуправления, обладает специфическими чертами и собственной нормативной базой. Городское самоуправление должно быть вписано в структуру организации власти, действовать в интересах и государства, и населения. С другой стороны, оно должно быть некоторым противовесом вертикали государственного механизма.
13
6. Диссертантом делается вывод о том, что развитие федерального и формирование регионального законодательства о местном самоуправлении обусловило становление городского самоуправления, регулируемого на своем уровне уставами и другими правовыми актами органов городского самоуправления. Автор отмечает, что Федеральный Закон 2003 г. разрешил проблему правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения, эти положения имеют особую актуальность. Особым видом муниципальных образований являются теперь наукограды, которые после вступления в силу Федерального Закона 2003 г. (с 1 января 2009 г.) приобретут статус городских округов. Еще одна важная особенность Федерального Закона 2003 г., которая выделяется автором, — достаточно подробно прописанные нормы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований и глав местных администраций, перед государством.
Практическая значимость заключается в попытке рассмотреть одну из важных тем науки конституционного и муниципального права с учетом реформирования местного самоуправления, которое еще только предстоит Российской Федерации. Результаты могут быть использованы для исследования и решения задач городского самоуправления, для развития сравнительного правоведения. Выводы, сделанные диссертантом, могут быть полезны при законопроектной работе субъектов Российской Федерации, правотворческой деятельности новых муниципальных образований, в улучшении практики применения соответствующих нормативных актов.
Структура диссертации. Последовательность расположения структурных частей диссертационной работы предопределяется стремлением логически связать вопросы теории и практики местного самоуправления (в первую очередь городского самоуправления), более глубоко проанализировать уставы городов и другие нормативные акты городского самоуправления. Структура диссертации определена в соответствии с целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, разделенных на восемь параграфов, заключения и списка литературы, использованной при написании диссертационной работы.
14
ГЛАВА 1. ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
§1. Городское самоуправление - составная часть местного
самоуправления
Городское самоуправление, несмотря на многовековую практику существования, понятие сложное, подверженное изменениям. Поэтому в науках, занимающихся публичными отраслями права, до сих пор нет полного единства в определении этого института. Представляется верным суждение о том, что понятие городского самоуправления входит в понятие местного самоуправления. В частности, как отмечал один из крупнейших специалистов в области местного самоуправления Л.А. Велихов, "городское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, обнимающего как городские, так и сельские общины, а равно более обширные административные единицы (край, область, округ, губернию, уезд, графство и т.п.) вместе с городами. Таким образом, принципиального различия между городскими и не городскими самоуправлениями не существует"1.
Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин; под местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по решению вопросов локального значения. Так, по мнению профессора В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением2. Один из крупнейших знатоков русского земства А.И.Васильчиков характеризовал самоуправление как систему, возлагающую на местных обывателей все тяготы управления, с соответствующими
1 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства / В 2 частях. - СПб - М, 1928. В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона понятию самоуправления посвящалась отдельная многостраничная статья В. Водовозова. Он писал: «Термин «самоуправление» на континенте Европы довольно нового происхождения ( в Германии с 1850-х, в России с 1860-х гг.) и представляет собой перевод с англ. «selfgoverment»; как указывает само словообразование, он обозначает управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами (непосредственно или посредством избранных ими органов), без вмешательства посторонней власти». См.: Водовозов В. Самоуправление // Энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брокгауз и И. А. Ефрон. - СПб., 1900. Т. 56. С. 239.
2 Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. М., 1917. С. 6.
15
правами1. Такого же понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли. Например, П. Ашлей определял самоуправление как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью и принадлежат им по общему праву» .
Анализируя все вышеприведенные определения, можно сделать вывод, что несмотря на отличия, они основывались на двух постулатах: 1) местное самоуправление есть самостоятельная коллективистская деятельность общины; 2) сферой ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела». Основной вывод российских государствоведов состоял в том, что местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность местного населения, стремящегося удовлетворить свои нужды и интересы.
В России активное обсуждение понятия «самоуправление» началось в середине XIX столетия и было связано с реформированием государственного устройства. В 1870 году князь А.И. Васильчиков писал, что слово «самоуправление» переведено с английского «selfgoverment» и что «вместе с переводом пришло не только к нам в Россию, но и в Германию и во всю Европу, и само понятие с теми же самыми оттенками, как оно существует в Англии»3.
В XIX веке сформировалось несколько научных теорий местного самоуправления, по разному трактующего существо данного института, особенности его взаимоотношения с государством.
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Государство возникает в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Сторонники теории свободной общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически
1 Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1-2.
2 Ашлей П. Местное и центральное управление. СПб., 1910. С. 3.
3 Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1-2.
16
возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом эта теория опирается на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, ее сторонники обращались к истории средневековых общин -вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства. Они утверждали, что в догосударственный период община является независимой самостоятельной единицей в решении всех задач.
Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления: избираемость органов местного самоуправления членами общины; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, перепорученные ей государством. Таким образом под местным самоуправлением понимается собственное управление делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; самими членами этих общин; органы местного самоуправления являются органами общин, а не государства; государственные органы не в праве вмешиваться в собственную компетенцию общины, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Б.Н. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что «Вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»1.
Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. В свою очередь их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. С появлением государства, создателями которого являются общины, они жертвуют частью своей свободы. С возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины1.
Можно согласиться с мнением, что идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для данной теории, была достаточно уязвима. Трудно обосновывать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных
1 Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С. 117.
17
самоуправляющихся единиц (областей, регионов), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей.
Особую популярность в России (в 60-70-е гг. XIX века) обрели две теории местного самоуправления - общественная и государственная.
Общественная теория местного самоуправления (или общественно-хозяйственная теория местного самоуправления) имеет много общего с теорией свободной общины. Она также провозглашает принцип признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако ее сторонники, обосновывая основной признак местного самоуправления, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общин, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления2.
Самоуправление, согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства. Профессор Н.М. Коркунов в своем двухтомнике «Русское государственное право», который содержит специальную главу о городском самоуправлении, писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы. Государственная теория самоуправления, напротив, в самоуправлении видит возложение на местное общество осуществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям»1.
Сторонник общественной теории местного самоуправления А.И. Васильчиков писал: «Та система и окажется лучшей, которая соблюла одновременно интерес государственный в пользу общественную, не пожертвовала нравственной и умственной самостоятельностью народа для величия страны, местными нуждами доля общих польз и
1 Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7.
2 Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2000. С. 49.

Получить работу