3 Введение
Анализ развития современной цивилизации свидетельствует о том, что обеспечение достойной жизни граждан и построение демократического государства невозможны без формирования эффективной системы местного самоуправления. Местное самоуправление в России в настоящее время связано с совершенствованием системы органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, координации их деятельности и усиления ответственности, а также повышения ответственности должностных лиц при осуществлении своих полномочий.
Правовая основа в рамках реализации базовых федеральных законов об организации государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления на федеральном уровне практически сформирована. Реформирование местного самоуправления теперь должно происходить на уровне регионального законодательства и нормотворчества муниципальных образований. Однако необходимо учитывать, что эффективное развитие местного самоуправления возможно только при совместной деятельности органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также включения в данный процесс населения при необходимости обеспечения единства публичной власти в государстве и самостоятельности местного самоуправления.
Создание правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в современных условиях находится на стадии активного становления и совершенствования. Существующие нормы во многом носят поисковый характер. Они вызывают множество замечаний ученых, занимающихся проблемами конституционного и муниципального права, так как не всегда служат гарантией самостоятельности муниципальной власти, противоречивы и недостаточно конкретизированы для того, чтобы эффективного регулировать отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления.
4
Анализ правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в научной литературе касался главным образом вопросов организации публичной власти. Различные аспекты взаимодействия рассматривались в отраслевых научных исследованиях. Возникла комплексная, системная задача изучения правовой основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в контексте муниципальной реформы на уровне Российской Федерации, в рамках группы субъектов, входящих в состав Приволжского федерального округа - между органами государственной и муниципальной власти, а также в рамках муниципального образования.
Кроме того, к настоящему времени накоплен определенный эмпирический опыт взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции и проблемы нуждаются в анализе, обобщении и разрешении. Углубленный анализ данной практики будет способствовать выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в этой сфере общественных отношений.
Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью научных разработок комплексного характера, связанных с теоретическим осмыслением ряда проблем: общих начал взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на этапе их современного реформирования; формированием современной модели местного самоуправления в системе правовых отношений Российского государства; методов и путей реорганизации местного самоуправления в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, в процессе совершенствования и систематизации нормативно-правовой базы; правовых и практико-преобразующих механизмов действия региональной власти, направленных на эффективное функционирование органов
5
местного самоуправления. Многие из перечисленных проблем носят дискуссионный характер.
Всестороннее, системное, критически-аналитическое исследование правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления позволит решить несколько задач: во-первых, сделать определенные для науки теоретические заключения; во-вторых, сформулировать практические выводы и рекомендации; в-третьих, придать обсуждению проблемы более конструктивный характер, что будет способствовать повышению результативности исследования.
Все изложенное предопределяет выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Степень разработанности темы исследования. Исследованию тематики соотношения и правового оформления государственной и муниципальной власти посвящены научные и публицистические работы дореволюционного периода, авторами которых являются ученые, политические деятели, литераторы: В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.В. Васильчиков, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, Б.Д. Греков, А.В. Ельчанинов, Н.М. Коркунов, А.И. Никитский, Н.И. Лазаревский, И.А. Покровский, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и другие.
Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды ученых, раскрывающих в комплексе современные тенденции развития местного самоуправления и институтов муниципальной публичной власти в нашей стране: А.В. Автономова, С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, А.А. Берга, Е.Г. Битовой, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, А.А. Безуглова, А.Г. Воронина, В.И. Васильева, В.В. Володина, Л.П. Волковой, Т.А. Вершило, И.В. Выдрина, А.Г. Гладышева, В.А. Гневко, А.И. Демидова, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, Л.А. Жуковой, А.А. Захарова, Н.В. Зинченко, В.Т. Кабышева, Г.Н. Комковой, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешникова, А.В. Колесникова, М.А. Кулушевой, П.Е. Круть, С.А. Кислицина,
6
А.Е. Когута, А.Н. Кокотова, Г.А. Кочетковой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.В. Лабудина, А.В. Лагуткина, А.С. Ландо, Л.Е. Лаптевой, М.Ю. Мартынова, Е.В. Мирошниченко, ММ. Мокеева, A.IL Морозова, Е.А. Незнамовой, И.И. Овчинникова, В.И. Патрушева, В.В. Попова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, М.Б. Разгильдиевой, А.И. Радченко, Л.А. Ревенко, В.А. Сологуба, Я.Ю. Старцева, A.M. Старостина, В.В. Таболина, А.Т. Тертышного, Е.М. Трусовой, СЮ. Фабричного, В.И. Фадеева, СЕ. Чаянова, Л.Л. Хоперской, В.И. Хрипуна, К.Ф.Шеремета, А.Н. Широкова, В.В. Шипова, М.М. Шумилова, Е.С Шугриной, О.Н. Юниной, СН. Юрковой, В.Л. Ясюнас и другие авторы.
Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в той или иной степени затрагиваются в диссертационных работах А.Н. Кубаркова «Конституционно-правовое регулирование предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000), Ю.В. Капитанец «Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» (Саратов, 2002), О.А. Сомовой «Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Саратов, 2003), Н.В. Кочетковой «Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» (Саратов, 2005) и другие.
Однако за пределами научных исследований остались проблемы реализации законодательных положений о распределении властных полномочий между государством и местным самоуправлением в контексте проводимой в современной России муниципальной реформы, трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и
7
органы местного самоуправления на практике при реализации современного законодательства.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования — теоретическое обоснование и анализ правового института взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления, а также разработка предложений по совершенствованию правового регулирования такого взаимодействия в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ.
Цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
- исследовать соотношение государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти;
- рассмотреть роль государственных органов в развитии местного самоуправления и взаимоотношения между ними;
- определить сущностные черты категорий «полномочия» и «компетенция» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовой базе субъектов Федерации;
- раскрыть регулирующие и обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления;
- проанализировать проблемы реорганизации местного самоуправления в ряде регионов Приволжского федерального округа в процессе комплексного совершенствования нормативно-правовой базы;
- исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления;
8
- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и практики взаимодействия . между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, и органами местного самоуправления.
Объектом исследования выступают муниципальные правоотношения, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления в ходе реализации основных направлений муниципальной реформы.
Предметом исследования служит совокупность правовых норм, регулирующих правовой институт взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления как инструмент решения вопросов государственного и местного значения в период проведения муниципальной реформы.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Анализ нормативно-правовых актов и правоприменительной практики также осуществлялся с помощью специальных методов: логического, системно-структурного, структурно-функционального, сравнительно-правового, конкретно-социологического, лингвистического и других. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход.
Теоретическую основу исследования составляют научные положения и выводы, получившие отражение в работах отечественных и зарубежных авторов, материалах научно-практических конференций, затрагивающих различные аспекты исследуемой проблемы, а также правовые позиции, выраженные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
9
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Европейская хартия о местном самоуправлении, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995, 2003 годов, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, муниципальные правовые акты, материалы практики органов местного самоуправления. Судебная практика в работе представлена соответствующими постановлениями Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, в котором анализируются теоретические, правовые и организационные вопросы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления,
В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в период реализации положений базового Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На основе изучения регионального законодательства, уставов муниципальных образований и правоприменительной практики в ходе исследования формулируются практические выводы и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В сложившейся ситуации отсутствует определенность в толковании соотношения государственного и муниципального управления в практике
10
Конституционного Суда России. Представляется, что в целях разрешения сложившихся обстоятельств целесообразно Конституционному Суду России дать официальное толкование положений статьи 12 российской Конституции, в котором следует указать, что смысл конституционной нормы о самостоятельности органов местного самоуправления не означает их отделения от системы государственной власти, а свидетельствует только о том, что у местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные полномочия, очерченные Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным законом о местном самоуправлении.
2. Исследовав различные точки зрения на современную модель местного самоуправления в системе общественных и правовых отношений Российского общества, а также нормы действующего законодательства, автор считает целесообразным следующее теоретико-правовое определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации - это целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, представляющая собой способ негосударственного осуществления народом местной власти, предоставленной и гарантированной Конституцией РФ, реализуемой на основе принципов самостоятельности и децентрализации, в формах непосредственного управления или через органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с законами Российской Федерации и ее субъектов, уставами муниципальных образований».
3. В условиях неблагополучного состояния многих муниципальных образований, отсутствия единых механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой помощи органам местного самоуправления, неразвитости муниципальной инфраструктуры, великого множества нерешенных социальных проблем поднимать вопрос об абсолютном отделении местного самоуправления от государства означает
и
дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета.
4. Анализ судебной практики по делам, связанным с защитой прав местного самоуправления, диктует необходимость четкой правовой регламентации статуса муниципального образования и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судебной защиты. В этих целях можно предложить следующие меры по совершенствованию действующего федерального законодательства.
Во-первых, необходимо внести дополнения в Закон РФ «О государственной пошлине» в части освобождения органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судебных органах Российской Федерации.
Во-вторых, в ходе анализа гражданского и арбитражного процессуальных кодексов выявляется необходимость более конкретного разграничения подведомственности и подсудности дел между этими судебными органами. Целесообразно к подведомственности судов общей юрисдикции отнести дела по спорам, связанным с определенными аспектами правоприменительной практики:
- формированием органов местного самоуправления и принятием уставов муниципальных образований;
- определением полномочий органов местного самоуправления;
- определением статуса выборных представительных органов местного самоуправления и иных должностных лиц;
- определением территории муниципального образования;
- вопросами приведения актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствие с актами большей юридической силы.
12
К подведомственности арбитражных судов, по мнению автора, следует отнести следующее:
- дела о взыскании расходов, понесенных органами местного самоуправления, в результате выполнения законов субъектов РФ о наделении государственными полномочиями органов местной власти;
- споры, вытекающие из использования муниципальной собственности и исполнения бюджетных обязательств.
В-третьих, необходимо внести дополнение в Федеральный закон от 6 октября 2003 года о предоставлении права участия в судебном процессе в качестве сторон не только органам местного самоуправления, указанным в уставе муниципального образования, но и другим заинтересованным муниципальным органам и представителям населения муниципального образования.
5. Недостатком действующего законодательства является то, что исполнительные органы местного самоуправления лишены права на законодательную инициативу в представительном органе субъекта Федерации. Это ограничивает возможности осуществления полномочий, возложенных на исполнительные органы местного самоуправления, поскольку затрудняет процесс формирования законодательства для обеспечения нужд местного сообщества в силу отсутствия четкой регламентации в действующем законодательстве, определяющем сроки и порядок рассмотрения и согласования законопроектов, выносимых исполнительными органами местного самоуправления в представительные органы.
Необходимо также внести в федеральные законы дополнение о праве главы исполнительной власти органа местного самоуправления на внесение законодательной инициативы в законодательные органы субъекта Федерации.
6. По причине значительной нагрузки муниципальных юристов и дефицита квалифицированных кадров в муниципальном образовании
13
органы местного самоуправления не имеют возможности проанализировать и сопоставить нормы всех законодательных актов, выявить все вопросы, требующие правового регулирования. В связи с этим считаем целесообразным, особенно в переходный период, развивать плодотворное взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по выстраиванию стройной и непротиворечивой системы муниципальных правовых актов - это одно из обеспечивающих направлений совместной деятельности государственного и муниципального управления.
Исходя из практики и потребностей развития местного самоуправления, автором предлагается модель правовой системы конкретного муниципального образования.
7. Многообразие муниципальных образований, сложность возникающих задач, развитие рыночных отношений детерминируют необходимость включения в практику договорных отношений и соглашений как между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, так и между муниципальными органами. Имеет смысл разработать типовые договоры для решения определенных совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора. Назрела потребность расширять договорную практику в сфере муниципальных правоотношений и внедрять договоры административно-правового характера,
8. В интересах совершенствования законодательства по взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления представляется целесообразным в основных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года установить легальное понятие «отдельные государственные полномочия». В настоящем Законе должны быть обозначены границы отдельных полномочий и порядок их
14
определения, а также определены государственные полномочия, не подлежащие передаче органам местного самоуправления.
В части финансового обеспечения передаваемых муниципальным органам государственных полномочий (п. 5 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года) необходимо существенное законодательное уточнение. Для этого в ст. 19 следует указать: «При наделении отдельными государственными полномочиями, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, финансирование таких полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, в зависимости от того, какой орган государственной власти принял такое решение (такой закон)».
Требует оптимизации и законодательное регулирование вопросов по финансированию переданных муниципальным органам отдельных государственных полномочий (ст. 19). Предлагается следующий вариант регулирования: «Финансовые обязательства государства по субвентированию полномочий, переданных органам местного самоуправления специальным федеральным законом или законом субъекта РФ, должны учитываться при разработке и принятии бюджета на соответствующий финансовый год; изменения в законе о наделении полномочиями, предполагающие увеличение или уменьшение бюджетного финансирования, должны быть представлены в законодательный орган до начала разработки проекта бюджета на соответствующий финансовый год; исключение из закона о бюджете на соответствующий финансовый год расходов по финансовому обеспечению полномочий, переданных органам муниципальной власти, допускается только при внесении соответствующих изменений в федеральный закон или в закон субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями».
9. На региональном уровне назрела объективная необходимость разработки и принятия закона «О деятельности координационных и
15
консультационных органов муниципальных образований», который регламентировал бы порядок образования и деятельность соответствующих структур. Автором разработан проект закона «О Совете муниципальных образований Саратовской области», который мог бы войти в него самостоятельным разделом.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера.
Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований по данной проблематике, совершенствования правового взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации; при разработке законов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований; в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, а также смежных дисциплин «Государственное и муниципальное управление» и «Местное самоуправление».
Отдельные выводы и предложения могут быть полезны депутатам и должностным лицам органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальным служащим в их практической деятельности.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям:
- при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина;
- при подготовке автором научных публикаций;
- в выступлениях автора на всероссийских, межвузовских, региональных научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Российская модель местного
16
самоуправления; технологии эффективной реализации» (Москва, май 2006 г.); Межрегиональной научно- практической конференции «Реформы государственной службы, местного самоуправления и выполнение мероприятий по их реализацию) (Саратов, апрель 2005 г.) и др.;
- при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина, Саратовской государственной академии права, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в ПАГС.
Структура диссертации. Настоящее исследование включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список.
17
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.
1.1. Современные теоретические концепции соотношения государственной и муниципальной власти в России
Проблемы взаимоотношения и взаимодействия являются одними из наиболее сложных в отраслях конституционного и муниципального права1. Вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления можно признать наиболее значимым в контексте совершенствования политических и правовых основ построения современного российского государства и наиболее оптимального решения задач жизнеобеспечения населения. От эффективности его решения во многом зависит не только итог проведения муниципальной реформы, динамика становления демократии в России, но и прочность конституционного строя, а, следовательно, и эволюция российской государственности.
Значение местного самоуправления в России трудно переоценить, поскольку оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государством. Местное самоуправление - это тот уровень власти, который формирует у человека отношение к власти в целом. От того, насколько успешно решаются вопросы повседневной жизнедеятельности зависит благополучие каждого человека. Жизнь подтвердила правоту того, что дорога к экономическому и политическому возрождению России лежит через развитие малых городов и поселений,
1 См. например: Сомова О.А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 4; Широков А.Н., Юркова С.Н. Взаимодействие с органами государственной власти. М., 2005. С.44.
|
