ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Гражданское общество - это совокупность межличностных отношений, интересов; социальных, экологических, культурных, информационных, религиозных, семейных, территориальных и иных структур, функционирующих в данном обществе вне государственного вмешательства и формирующих в активном взаимодействии с государством, развитые правовые отношения, "правила игры" различных субъектов социального и индивидуального действия1.
В структуре гражданского общества обычно выделяют следующие компоненты: признание и равная юридическая защита всех форм собственности; приоритет фундаментальных прав и свобод человека и гражданина; разделение властей; идеологическое и политическое многообразие, многопартийность; развитие всех форм самоуправления, в особенности территориального; автономия университетов и профессиональных сообществ; свобода вероисповедания,2 право на объединение, разветвленная структура некоммерческих организаций.
В современном мире особое место в структуре гражданского общества занимает система местного самоуправления.
Основным предназначением гражданского общества является создание условий, обеспечивающих наиболее полное удовлетворение разнообразных материальных, духовно-культурных и иных потребностей личности. В условиях развитого гражданского общества создаются реальные предпосылки для наиболее полной реализации возможностей и способностей граждан, подлинного народовластия, свободы выбора ориентации личности в социально-экономической, духовной и иных сферах жизни общества. Находясь между личностью и государством, выступая в качестве посредника, гражданское общество обеспечивает подчинение государства праву, контроль
1 См.: Российская юридическая энциклопедия.- М.,1999. С.214
5
общественных институтов за государственной властью, невмешательство государства' в сферу частной жизни личности, защищенность прав, свобод, законных интересов граждан и создаваемых ими общественных объединений.
Конец XX — начало XXI вв. ознаменовали новый период в истории России, связанный с активизацией негосударственных институтов, их функциональных связей во всех сферах общественных отношений.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что без гражданского общества не существует демократическое правовое, социальное, светское государство, не обеспечиваются и не защищаются на должном уровне права, свободы и законные интересы граждан. Гражданское общество предполагает достижение благополучия и процветания всего общества, повышение социально-экономического уровня жизни населения, духовно-культурного развития общества, подчинение государства праву. Становление гражданского общества в России происходит в условиях реформы государственной власти и всех сфер общественной жизни на основе Конституции РФ 1993 г. Оно направлено на сбалансированное сочетание, равноправное сотрудничество и координацию деятельности государственных органов власти и негосударственных структур: общественных объединений, ассоциаций, движений, союзов и т. п.
Местное самоуправление является таким институтом, который, с одной стороны, невозможен без общественной активности, без достаточного уровня гражданственности, а с другой стороны, входит в систему публичной власти, и в этом отношении, хотя и находится вне системы государственных органов, является однопорядковым и односистемным с государством явлением.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы формирования гражданского общества уходят своими корнями в глубь веков. Исторически идея гражданского общества зародилась еще в античном мире, вместе с формированием таких понятий как "гражданство" и "гражданин".
Там же
6
Понятие civitas (общество на латыни) образовалось именно от понятия civis (гражданин). Уже Аристотель уделял пристальное внимание понятию гражданства (например, в "Политике"). Переход от идеи гражданского общества к определенной философско-правовой концепции гражданского общества впервые получил отчетливое выражение в трудах Т. Гоббса "О гражданине" (1642 г.) и "Левиафан" (1651 г.). Позднее, в XVII—XIX вв., более подробная концепция гражданского общества нашла свое отражение в различных идеях о гражданском обществе, отраженных в трудах Т. Гоббса, Б. Спинозы, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж. Руссо, Г. Гегеля, И. Канта и других мыслителей того времени.
Ж.-Ж. Руссо в своем трактате "Об общественном договоре" впервые разделил отождествляемое Дж. Локком "the political or civil society" на "political society" и "civil society" - политическое и гражданское общество. Членом первого, по мысли Руссо, является подданный (citoyen), второе же формирует гражданина (bourqeois). Соответственно разделяются и права человека: droits du citoyen и droits de l'homme.
В истории Нового времени развитие идеи и концепции гражданского общества получило государственно-правовое воплощение в переходе от феодального абсолютизма к конституционно монархическим или республиканским политическим режимам (Англия, Швеция, Дания, Франция).
Вопросы развития гражданского общества, равной правосубъектности граждан и их объединений в обществе нашли отражение в классической идеалистической философии конца XVIII и начала XIX веков, прежде всего в классической немецкой философии, в работах видных представителей этого направления Иммануила Канта, Иогана Готлиба Фихте, Георга Вильгельма Фридриха Гегеля.
И. Кант, исходя из условий развития Германии конца XVIII века в своих работах, например, в «Критике способностей суждения», вносит новое в определение сущности гражданского общества, в вопрос его влияния на
7
правовое положение граждан и государства. По мнению И. Канта, определяющим признаком гражданского общества является показатель его «законосообразности», то есть развитости правового начала в отношениях между гражданским обществом, гражданами и государством.
В своих работах И.Г. Фихте наиболее полно рассмотрел вопросы взаимодействия общества, граждан и государства. И.Г. Фихте характеризует государство как «особый эмпирически обусловленный род общества» при котором: «осуществляется использование всех сил всех граждан в интересах общей цели; ибо общая цель есть именно цель всех без исключения, взятых как род». При этом И.Г. Фихте призывает к установлению равной субъектности каждой из групп граждан в управлении обществом.
Существенный элемент новизны в разработку теории гражданского общества внес Г.В. Гегель, опубликовав в работе «Философия права» раздел «Гражданское общество».
Г.В. Гегель впервые рассматривает гражданское общество как общественное явление наряду с государством, ни в какой мере не отождествляя его с последним.
Он обогащает знание о предпосылках возникновения и развития гражданского общества. Предпосылками гражданского общества, считает Г.В. Гегель, выступают семья и государство.
Определенный вклад в развитие идеи о формировании гражданского общества внесли классики марксизма — К. Маркс и Ф. Энгельс.
В работах К. Маркса и Ф. Энгельса по новому определена обусловливающая роль государства как предпосылки гражданского общества. К. Маркс писал: «Семья и гражданское общество действительные части государства, действительные духовные реальности воли, они способы существования государства. Семья и гражданское общество сами себя превращают в государство. Именно они являются движущей силой. Государство выступает предпосылкой гражданского общества, фактором его развития, оно вносит
8
политические начала в гражданское общество, но гражданское общество социально обусловливает политические начала публичной власти, делает их содержательными.
К. Маркс и Ф. Энгельс внесли новое знание и в определение признаков гражданского общества, прежде всего, в трактовку составляющих гражданское общество, основных взаимосвязей между ними. В состав субъектов гражданского общества наряду с отдельным гражданином, семьей, расширенной семьей, сословием, корпорацией, они включили классы, причем классы не только господствующие, но и угнетенные.
В российской истории зачатки формирования гражданского общества постоянно наталкивались на значительно более сильные проявления огосударствления всего и вся. Российское государство практически всегда раньше или позже поглощало и подчиняло себе любые общественные инициативы или структуры.
Вопрос о гражданском обществе мало занимал российскую юридическую литературу, в том числе ту, которая придерживалась концепции так называемой государственной школы (Б. Н. Чичерин, А. Д. Градовский, П. А. Сергеевич и др.). Энциклопедия Брокгауза-Ефрона уделяет гражданскому обществу несколько слов: это не что иное, как «употребляемое в особом смысле некоторыми юристами обозначение совокупности лиц, которые в данное время и на данной территории участвуют в образовании гражданского права. Член гражданского общества выступает или в качестве субъекта гражданских прав, или в качестве власти (законодательства и суда), которая по призыву субъектов защищает их права». В энциклопедии Гранат гражданское общество не упомянуто в принципе: оно поглощается понятием «гражданин» в статье, принадлежащей перу известного и в нашей советской истории профессора М. Рейснера. По его определению, гражданин есть лицо, пользующееся всеми гражданскими правами, установленными публичным правом свободного общества. Предпосылкой, создающей гражданина, следует
9
считать социальную жизнь: общее хозяйственное сотрудничество определенной массы лиц, основанное на началах свободы и равенства.3
Стоит подчеркнуть, что отношение к исследованию проблематики гражданского общества до сих пор в отечественном обществознании весьма противоречиво. Если философы и политологи уже давно включили разработку проблематики гражданского общества в повестку дня своих исследований, то правоведы, на мой взгляд, существенно в этом отстают, иногда даже утверждая что категория «гражданского общества» не правовая, надуманная и не заслуживает юридического анализа.
Между тем, реальность такова, что такие институты гражданского общества, как политические партии, профсоюзы, религиозные организации, независимые СМИ, корпоративные объединения предпринимателей, территориальные коллективы и местное самоуправление в настоящее время в нашей стране являются мощными и влиятельными силами, воздействующими на большинство общественных процессов и позицию миллионов россиян. При этом все они действуют в определенном правовом поле, нередко противоречивом и неполном, которое нуждается в анализе и корректировке, а следовательно крайне актуальным является изучение этих проблем именно правоведами.
Роль местного самоуправления в становлении гражданского общества в юридической и исторической литературе освещалась в трудах известных русских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазаревского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других.
Работы названных ученых не утратили своей актуальности и в настоящее время. В некоторых из них изложена отечественная модель местного само-
3 См.: Черниловский 3. М. Гражданское общество: опыт исследования // Гос-во и право. 1992, №6. С. 149.
10
управления, уходящая своими корнями в далекое историческое прошлое славянских общин.
На протяжении длительного советского периода в истории нашего государства проблемам формирования гражданского общества также не уделялось должного внимания в силу известных объективных причин и условий, связанных с особенностями общественного и государственного устройства.
В этот период привлекают внимание работы, в той или иной мере связанные с основами и компетенцией местных Советов.
К ним можно отнести труды И.А. Азовкина, А.А. Аскерова, А.В. Андреевой, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, Е.И. Кореневской, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, СВ. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других.
В начале 90-х гг. интерес отечественных ученых к проблемам становления и развития гражданского общества в условиях России возрос, что нашло свое отражение в трудах С. А. Авакьяна, А.С.Автономова, М. Б. Баглая, В. В. Бойцовой, В. В. Витюка, К. С. Гаджиева, В. В. Галкина, В. Д. Зорькина, В. А. Ломовского, В. В. Колбановского, А. П. Кочеткова, Ю. А. Красина, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Л. Л. Попова, О. Г. Румянцева, Н. И. Мазутова, Г. П. Мальцева, Г. Н. Манова, Н. А. Михалевой, В. С. Нерсесянца, 3. М. Черниловского и других авторов.
В этот период появляются работы по вопросам местного самоуправления А.С.Автономова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, С.В.Королева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Н.М. Коршунова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.Е.Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других.
Вопросы, связанные в той или иной степени с основами местного самоуправления и его взаимосвязи с гражданским обществом, содержатся в
и
работах О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства», В.А. Баранчикова «Право местного самоуправления», Н.С.Тимофеева «Коммунальное право ФРГ», В.И. Фадеева «Муниципальное право России», О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право», В.И. Васильева «Местное самоуправление», О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право», И.И.Овчинникова «Местное самоуправление в системе народовластия», Н.Л. Пешина «Муниципальная финансовая система», В.В. Таболина «Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах (1998). А.С.Автономова «У истоков гражданского общества и местного самоуправления4
Финансовая основа местного самоуправления освещена в диссертации Н.Л. Пешина «Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации» (1998); в учебном пособии А.С.Автономова «Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» ( 2002 ). Теоретические положения рассмотрены И.И. Овчинниковым в докторской диссертации «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» (2000).
Некоторые вопросы, связанные со становлением и состоянием основ местного самоуправления как института гражданского общества, рассмотрены в статьях и разделах монографий и учебников С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева,
4 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства.-.М.,1971; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф Компетенция местных Советов. -М.,1982; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. -М.,1982; Фадеев В.И. Муниципальное право России - М.,1994; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. -М.,1997; Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах - М.,1998; Таболин В.В Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах -М.,1998; Автономов А.С. «У истоков гражданского общества и местного самоуправления. - М.,1998; Баранчиков В.А. Право местного самоуправления.- М.,1999; Васильев В.И. .Местное самоуправление. -М.,1999; Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Муниципальное право.- М.,2000;Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия.-М.1999; Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система -М.,2000 и др.
12
В.А. Баранчикова, Т.М. Бялкиной, В.В.Еремяна, Е.И. Колюшина, В.Я. Любовного, И.И. Овчинникова, Г.Б. Поляка, К.Ф. Шеремета и других ученых.
Сравнительно-правовые исследования развития местного
самоуправления проводились В.В.Еремяном и А.И.Черкасовым.5
Проблематика взаимодействия гражданского общества и местного самуоправления как уровня публичной власти привлекает внимание к вопросам отчуждения власти вообще. Проблема отчуждения в новейшей их постановке посвящена обстоятельная монография В.Е.Гулиева и А.В.Колесникова.6
Особо стоит вопрос об анализе правовой основы местного
самоуправления и системности его правового регулирования7.
Однако комплексного диссертационного или монографического исследования местного самоуправления как института гражданского общества в условиях России в современный период, в частности в отечественной юридической литературе, не проводилось.
Между тем, уже более десяти лет назад в нашей стране начался процесс преобразования местного государственного управления в местное самоуправление. С такой непростой задачей может справиться только тщательно подготовленная, логически взаимоувязанная, отражающая все важнейшие аспекты и учитывающая все особенности объекта правового регулирования система нормативных правовых актов.
Однако создать столь качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О
5 См: Еремян В.В. Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской Америке. -М.,1999 ; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. -М. 1998
6 Гулиев В.Е., Колесников А.В. Отчужденное государство. -М.,1998
7См.: Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // "Журнал российского права", 2002 г., N 4,
13
необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года N 1370 8 В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Остановимся на некоторых причинах, которые, на наш взгляд, лежат в основе сложившейся ситуации.
Прежде всего, обратим внимание на отсутствие у законодателя четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе ее развития. Конституция РФ определяет местное самоуправление как форму народовластия, составляющую одну из основ конституционного строя. В силу данных конституционных положений необходимо говорить о местном самоуправлении как элементе государственного устройства, самостоятельном уровне осуществления публичной власти в государстве, поскольку и государственная власть, и муниципальная власть есть разновидности единой публичной власти, имеющей своим источником народ. Норма, закрепленная ст. 12 Конституции РФ, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства.
СЗРФ. 1999.N42.Ct.5011.
14
Данная концепция природы власти местного самоуправления присуща большинству современных цивилизованных стран, в которых оно признается неотъемлемым свойством демократического государства и важнейшим институтом гражданского общества, через который народ участвует в управлении его делами. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года не определяют достаточно четко и однозначно роль и место местного самоуправления в системе государственного устройства, а также основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Отсюда проистекают противоречия законодательства, регулирующего отдельные аспекты местного самоуправления.
Не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления. Закрепление местного самоуправления в РФ в качестве особого уровня публичной власти неизбежно предполагает определение ее целей, задач, функций, компетенции. Иными словами, законодательно должно быть определено, какие именно вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются его органы. Для формирования законодательства о местном самоуправлении этот вопрос является важнейшим, поскольку, не определив компетенцию местного самоуправления, невозможно ответить на другие насущные вопросы: какой вариант организационной структуры местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании наиболее оптимален, чтобы эффективно справиться с установленными для него полномочиями; какой объем материальных и финансовых ресурсов необходим для их реализации; в чем может и должна состоять поддержка местного самоуправления со стороны государства и т.п.
Однако действующее законодательство о местном самоуправлении не позволяет получить четкий ответ ни на один из указанных вопросов. Печально
15
известная и практически всеми критикуемая ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющая в 30-ти пунктах вопросы местного значения, не определяет, как необходимо понимать эту формулировку, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие вопросы относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств. Скорейшее изменение данной ситуации тем более необходимо, поскольку сейчас органы местного самоуправления отвечают практически за все, не имея при этом фактически ничего. Справиться с возложенным на них объемом полномочий в отсутствие хотя бы минимально необходимого финансового обеспечения органы местного самоуправления не в состоянии. Поэтому появился и некоторыми (особенно представителями органов власти субъектов РФ) активно обсуждается тезис, что местное самоуправление в нашей стране не состоялось, действует неэффективно, а следовательно, необходимо пересмотреть организацию местной власти и в целях улучшения управляемости государством включить местные органы в единую управленческую вертикаль. Налицо явное нежелание разобраться, что в данной ситуации причина, а что - следствие. Затягивание решения проблемы компетенции местного самоуправления представляет собой реальную угрозу самому его существованию.
На важность учета соотношения публично-властных и общественных начал при регулировании местного самоуправления обращает внимание А.С.Автономов.
9 См.: Автономов А.С. Местное самоуправление и общественная активность ( правовой аспект)// Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Материалы научно-практической конференции. М.,1996
16
Многие трудности связаны с нечеткостью определения системы местного самоуправления и ее элементов как предпосылки системности законодательства о местном самоуправлении. Местное самоуправление, являясь частью системы государственного устройства, в свою очередь, также представляет собой определенную систему взаимодействующих элементов, нуждающихся в адекватном отображении в комплексе нормативных правовых актов. Поэтому необходимо рассмотреть вопрос о том, что представляет собой система местного самоуправления. Единого подхода к ее определению пока не сложилось. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни10. Аналогичное определение дает и Е.С. Шугрина: "Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных традиций, вопросы местного значения11. Фактически система местного самоуправления в данном случае понимается как система организационных форм его осуществления, что не одно и то же.
Н.В. Постовой, не давая формального определения системы местного самоуправления, перечисляет элементы этой системы, относя к ним все те же формы прямого волеизъявления населения и органы местного самоуправления. По его мнению, организация и функционирование каждого из элементов системы регулируется в общих чертах федеральными законами, в частности,
10 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. -М., 2000. С.133.
17
"О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". По каждому из элементов системы местного самоуправления субъекты Российской Федерации приняли специальные нормативные правовые акты, в том числе о муниципальной собственности. Нормы муниципального права выстраиваются в определенную систему, согласуясь с элементами системы местного самоуправления12.Тем самым фактически автор признает, что элементами системы местного самоуправления являются не только организационные формы его осуществления, но и, например, местные финансы, муниципальная собственность.
Несколько иной подход к определению системы местного самоуправления наблюдается у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова. На их взгляд, это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций13.То есть под системой местного самоуправления авторы понимают совокупность его субъектов, что также вряд ли можно считать адекватным ее понятием.
Разумеется, систему такого сложного, комплексного социального института, как местное самоуправление, можно определять, руководствуясь различными критериями. Однако, когда речь идет о местном самоуправлении как объекте правового регулирования, следует говорить о совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности местных территориальных коллективов по самостоятельному и ответственному решению закрепленных за ними вопросов местного значения, устанавливаемых и регулируемых нормами права. Причем в настоящее время имеется достаточно оснований утверждать, что данные нормы объединяются в рамках
11 Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999. С.82.
12 См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М., 1998. С. 10.
13 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 2000. С.48
|
