Введение
Актуальность темы исследования
Переход России от унитарного к федеративному государству сопровождался изменением бюджетного устройства страны и вызвал необходимость разработки новых методов формирования бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Проведенные с начала 1990-х годов реформы бюджетной системы Российской Федерации позволили изменить механизм формирования региональных бюджетов, обеспечив органам государственной власти субъектов Российской Федерации некоторую степень самостоятельности. Однако важнейшие проблемы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, связанные с проведением самостоятельной налогово-бюджетной политики органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней, призвана была устранить реформа федеративных отношений и местного самоуправления.
В рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления осуществлено разграничение расходных полномочий и доходных источников между всеми уровнями власти, законодательно обеспечена самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в планировании доходов и расходов региональных бюджетов. Несмотря на проведенные изменения, функционирование механизма формирования региональных бюджетов не решило в полной мере проблемы эффективности формирования региональных бюджетов. Так, сложившийся подход к разграничению расходных полномочий и доходных источников между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации не обеспечил последних достаточными полномочиями и доходными источниками в целях самостоятельного формирования доходов и расходов бюджетов регионов. Вместе с тем, существующие методики планирования доходов и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации не обеспечивают органам государственной власти субъектов Российской Федерации точность прогноза показателей по доходам и расходам в процессе формирования бюджета, что отрицательно сказывается на исполнении территориальных бюджетов.
В настоящее время для Российской Федерации актуальной является задача разработки такого механизма формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, который бы обеспечивал органы государственной власти субъектов Российской Федерации законотворческой инициативой по вопросам формирования доходов и расходов своих бюджетов в целях обеспечения стабильного и эффективного формирования бюджетов соответствующих территорий.
При этом разработка практических рекомендаций по внесению изменений в существующий механизм формирования бюджетов субъектов Российской Федерации невозможна без анализа теоретических основ формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, исследования влияния разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также методик планирования показателей на эффективность процесса формирования региональных бюджетов.
Вопросы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации в отечественной экономической литературе освещены фрагментарно. Авторы в основном рассматривают проблемы, связанные с межбюджетными отношениями между федеральным и региональными уровнями, повышением уровня доходных источников региональных бюджетов, оптимизацией
бюджетных расходов. Вместе с тем комплексный теоретический и практический анализ особенностей и проблем формирования доходов и расходов региональных бюджетов в условиях развития федеративных отношений и местного самоуправления не проводился.
В процессе написания диссертационной работы использовались теоретические разработки ряда отечественных экономистов, таких как: Бабич A.M., Вахрин П.И., Емельянов A.M., Игудин А.Г., Лавров A.M., Павлова Л.П., Поляк Г.Б., Родионова В.М., Трунин И.В., Христенко В.Б. и др.
Определенную общеметодологическую ценность представляют также работы зарубежных исследователей данного вопроса, а именно: Масгрейва Р., Оатса В., Танзи В., Тибу С, Токвиля А.
Анализ основных положений исследований российских и зарубежных экономистов позволил систематизировать существующие позиции различных авторов по кругу изучаемых вопросов, сформулировать собственные выводы, а также теоретические и практические предложения.
Внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации по вопросам разграничения расходных и налоговых полномочий между всеми уровнями власти, а также планирования показателей бюджета в условиях развития федеративных отношений и местного самоуправления оказало положительное воздействие на формирование бюджетов субъектов Российской Федерации. В то же время, как показывает практика, в дальнейшей разработке нуждается механизм формирования региональных бюджетов. Не осуществлено эффективное разграничение расходных и налоговых полномочий между органами власти всех уровней. Расчет показателей региональных бюджетов на основе используемых в настоящее время на практике методик не ориентирован на эффективное планирование и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации.
Дополнительной разработки требует понятийный аппарат данного вопроса, в связи с отсутствием единых подходов к определению базовых понятий, в том числе «формирование бюджета».
Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность и практическая значимость этих вопросов обуславливают необходимость изучения особенностей механизма формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования
Цель диссертации состоит в разработке методологических подходов к повышению эффективности формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, основанных на оптимизации разграничения расходных полномочий и доходных источников и переходе на новые методики планирования доходов и расходов региональных бюджетов.
Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи:
- изучить теоретические подходы к формированию бюджетов субъектов Российской Федерации и на этой основе определить содержание понятия «формирование бюджетов», охарактеризовать механизм данного процесса;
- исследовать особенности формирования бюджетов субъектов федеративных государств;
- проанализировать правовые основы формирования региональных бюджетов в Российской Федерации, дать оценку их соответствия современным требованиям и обосновать предложения по их совершенствованию;
- разработать и обосновать предложения по разграничению расходных полномочий и доходных источников в Российской Федерации;
- разработать методики планирования показателей бюджетов субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются бюджеты субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступает механизм формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования
Методология исследования основана на принципах диалектической логики и системного подхода. В процессе исследования для достижения поставленной в диссертации цели применялись общенаучные методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход, структурный и сравнительный анализ, финансовый анализ, прогнозирование и моделирование финансовых отношений. Графическое описание материала представлено в виде таблиц и схем.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных экономистов в области государственных финансов. В работе использовались законодательные акты Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательные и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию бюджетного устройства и бюджетного процесса, материалы научных конференций, симпозиумов и семинаров, а также публикации в периодических изданиях.
Информационно-статистическую базу исследования составили данные годовой отчетности Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Кабардино-Балкарской Республики, финансовых органов субъектов Российской Федерации.
Исследование проведено в рамках пункта 2.3 специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК. Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:
1) определено содержание понятия «формирование бюджета» с учетом факторов, обусловливающих его специфику, при этом установлено, что формирование бюджета - это процесс, основанный на нормах действующего законодательства по поводу разграничения расходных полномочий и доходных источников между органами власти всех уровней и определения показателей бюджета по доходам и расходам на очередной финансовый год.
2) обоснованы предложения по разработке регионального бюджетного законодательства по вопросам регулирования процесса формирования бюджетов субъектов Российской Федерации на основе анализа нормативно-правовой базы формирования региональных бюджетов;
3) уточнены подходы к разграничению расходных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти на основе принципа «собственное полномочие - собственное нормативное правовое регулирование»;
4) предложено расширить налоговые полномочия региональных органов на основе принципа «собственный региональный налог - собственное нормативное правовое регулирование»;
5) обоснована необходимость расширения доходных источников органов государственной власти субъектов Российской Федерации за счет передачи с федерального уровня на региональный налога на доходы физических лиц;
6) предложены новые методы планирования доходов и расходов региональных бюджетов, основанные на использовании методик
расчета показателей доходов и расходов, ориентированных на
результат.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные и обоснованные предложения по совершенствованию механизма формирования доходов и расходов региональных бюджетов ориентированы на широкое практическое использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе формирования региональных бюджетов.
В рамках исследования выработаны практические рекомендации по:
- уточнению положений нормативно-правовых актов, регулирующих процесс формирования региональных бюджетов; в частности, предложены поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленные на уточнение состава собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации с целью повышения эффективности формирования региональных бюджетов;
разграничению расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при котором за каждым уровнем государственной власти закрепляются те функции, полномочия по которым можно возложить на соответствующий уровень власти;
разграничению доходных полномочий между органами государственной власти на основе предоставления субъектам Российской Федерации права по нормативно-правовому регулированию региональных налогов с одновременным расширением перечня региональных налогов;
передаче налога на доходы физических лиц с федерального уровня на региональный с изменением механизма его взимания с целью укрепления доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации;
оптимизации планирования доходов региональных бюджетов путем внедрения детерминистического метода определения прогнозных показателей по доходам;
оптимизации планирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации путем использования методов планирования расходов, ориентированных на результат. Апробация и внедрение результатов исследования
Результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научной конференции, посвященной 25-летнему юбилею Кабардино-Балкарской Сельскохозяйственной Академии - г. Нальчик, 2006 г.; международной научно-практической конференции «Финансовые проблемы Российской Федерации и пути их решения: теория и практика» -г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, 19-21 апреля 2005 г.; VIII Всероссийского форума молодых ученых и студентов «Конкурентоспособность территорий и предприятий во взаимозависимом мире» - г. Екатеринбург, Уральский государственный экономический университет, 2005 г., научно-практического семинара «Перспективы развития государственных и муниципальных финансов России» - г. Москва, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, 30 ноября 2004 г.
Материалы диссертации используются кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в преподавании учебных дисциплин: «Бюджетное устройство и бюджетный процесс», «Бюджетное планирование и прогнозирование».
Выводы и основные положения диссертации применяются в деятельности Министерства финансов Кабардино-Балкарской Республики. В частности, при планировании доходов и расходов республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики в 2005 и 2006 гг.
10
использовались предложенные в диссертации методики расчета бюджетных показателей.
Публикации
По теме диссертации опубликовано 3 работы общим объемом 1,5 п.л. (весь объем - авторский), в том числе 2 работы в журнале ВАК.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, содержит 10 таблиц, 7 диаграмм и 6 приложений.
11
Глава I Основы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации
1.1. Особенности формирования бюджетов субъектов в федеративных государствах
Изменение общественно-политического строя России в предельно сжатый исторический период не могло не сказаться на бюджетном устройстве страны и вызвало изменения в нем. В силу этих обстоятельств государственный бюджет Российской Федерации перестал быть единым централизованным фондом. Соответственно возникла необходимость в разработке новых методов формирования бюджетов - как федерального, так и региональных.
В отечественной экономической литературе работ, посвященных исследованию формирования региональных бюджетов, много. Однако следует заметить, что трактовка дефиниции «формирование бюджета» отсутствует как в словарях и учебниках, так и в монографиях и статьях. Понятие «формирование бюджета» также не определено ни в одном законодательном акте.
В Большом энциклопедическом словаре термин «формирование» трактуется как составление, создание, организация1. Можно предположить, что формирование бюджета, в соответствии с трактовкой термина «формирование» представляет собой составление бюджета, то есть определение его доходов и расходов. Так, в указанном Большом энциклопедическом словаре дается определение понятия «формирование доходов бюджета» и «формирование расходов бюджета». При этом указывается, что формирование доходов бюджета осуществляется в
1 Большой энциклопедический словарь / Поя ред Азрилияна АН -4-е издание - М . Институт новой экономики 2005.-С. 1161.
12
соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации2.
Согласно статье 39 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. Формирование же расходов бюджетов всех уровней Российской Федерации согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В учебнике «Финансы» под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной указывается, что источниками формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, являются как собственные доходы, так и отчисления от федеральных налогов и сборов. При этом подчеркивается, что расходы бюджетов всех уровней проявляются в использовании бюджетных средств3.
В учебнике «Финансы, налоги и кредит» отмечается, что доходы бюджетов формируются на основе законов (решений) законодательных (представительных) органов государственной власти и местного
2 Большой энциклопедический словарь / Под ред А Н Азрилияна -4-е издание. - М : Институт новой экономики, 2005.-С. 1161.
3 Финансы Учебник / Под ред А Г. Грязновой, Е В. Маркиной - М • Финансы и статистика, 2004. -С 352,355
13
самоуправления о бюджетах на соответствующий финансовый год, в соответствии с налоговым, валютным, таможенным и иным федеральным законодательством. Расходы в этой связи рассматриваются с точки зрения использования основного фонда денежных средств государства по отраслевому, целевому и территориальному назначению4.
В учебных пособиях Афанасьева М.5, Вахрина П.И6. указывается, что формирование доходов строится на основе норм бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется на основе единых методологических принципов, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.
Если обратиться к учебной литературе по государственным финансам 1990-х годов, то можно отметить следующие особенности трактовки понятия «формирование бюджета».
Государственный бюджет СССР 1990 года формируется по старой схеме с полным включением в него бюджетов союзных республик, как отмечается в учебном пособии «Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации». Далее указывается, что при формировании доходов республики стали шире использоваться единые нормативы отчислений от общесоюзных налогов и доходов, несколько изменилась процедура нормирования расходов на народное образование, культуру, здравоохранение7.
4 Финансы, налоги и кредит/Под ред AM Емельянова -М'РАГС, 2002 -С. 179.
5 Афанасьев М. Основы бюджетной системы - М ,2004. - С. 52.
6 Вахрин П И. Бюджетная система Российской Федерации - М , 2004 - С 105
7 Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации Учебное пособие / Под ред. М В. Романовского -М.1992 -С 17.
14
В учебнике «Финансы» под ред. В.М. Родионовой подчеркивается, что ведущая роль государственных доходов и государственных расходов в общем составе финансовых отношений связана с формированием и использованием финансовых ресурсов во всех подразделениях общественного производства8.
В учебном пособии «Государственные и муниципальные финансы» описывается процесс формирования федерального бюджета, который осуществляется в два этапа. На первом этапе формирования федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти осуществляется разработка плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики, на основании которых Минфин России осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета. На втором этапе формирования федерального бюджета производится распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования»9.
Поляк Г.Б., характеризуя формирование бюджета, подчеркивает, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации доходы региональных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих доходов. Главное назначение всех звеньев бюджетной системы - финансовое обеспечение выполнения функций, возложенных на органы власти. В зависимости от характера этих функций формируется система бюджетных расходов10.
Необходимо отметить, что в международной практике существуют свои трактовки понятия «формирование бюджетов». Если мы обратимся к
8 Финансы Учебник / Под ред В М. Родионовой - М , 1992 - С 222
9 Бабич А М , Павлова Л П Государственные и муниципальные финансы. М ¦ Финансы, 1999.- С. 179-180
15
англо-русскому словарю по экономике и финансам под ред. А.В. Аникина, то увидим, что термин «formulation» переводится как образование, формирование. Там же дается трактовка термина «budget formulation» как подготовка бюджета".
Исполнительная ветвь власти, непосредственной функцией которой является исполнение бюджета, также принимает участие в его формировании и оценке исполнения12. Само понятие «формирование бюджета» в зарубежной литературе раскрывается в описании взаимодействия между правительственными агентствами по оценке показателей бюджета предыдущего года для определения показателей бюджета на очередной финансовый год.
Таким образом, результаты исследования свидетельствуют о неоднозначной трактовке понятия «формирование бюджета»: одни исследователи трактуют формирование бюджета как фонда денежных средств (функциональный процесс); другие применяют данный термин к бюджету как плановому документу, отражающему количественные и качественные показатели доходов и расходов (организационный процесс).
Сторонники первой точки зрения основываются на том, что формирование бюджета представляет собой образование и расходование фонда денежных средств, предназначенного для финансового обеспечения задач и функций государства. В этой связи формирование бюджета интерпретируется как фактическое поступление денежных средств в фонд денежных средств. Однако, по нашему мнению, формирование бюджета как фонда денежных средств представляет собой процесс исполнения бюджета, то есть реальное движение денег.
10 Бюджетная система России Учебник/Под ред Г.Б Поляка -М ,1999. -С. 256
" Англо-русский словарь по экономике и финансам // под ред А В Аникина - СПб . «Экономическая
школа», 1993.-С 226
12 Public finance. Public choices and the Public Economy//John CAVinfrey. - Washington 1973. - p 144
16
Ученые, придерживающиеся другой точки зрения, основываются на том, что формирование бюджета представляет собой разработку методологической и нормативной базы для осуществления бюджетного планирования. Нельзя не согласиться с данной точкой зрения, так как по нашему мнению, формирование показателей бюджета по доходам и расходам на основе действующего законодательства является первичным по отношению к процессу формирования бюджета как фонда денежных средств. То есть прежде чем начать формировать бюджет по доходам и расходам, необходимо определить (запланировать) объемы предстоящих поступлений и бюджетных расходов.
Специалисты Министерства финансов Российской Федерации придерживаются мнения второй группы исследователей, считая, что формирование бюджетов представляет собой процесс по созданию правовой и организационной базы в целях определения будущих доходных поступлений и расходных потребностей.
Таким образом, формирование бюджетов, по нашему мнению, основывается на нормативно-правовом регулировании состава доходов и расходов бюджетов, принципов их разграничения между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, установлении предельного уровня дефицита бюджета, состава источников его финансирования и др.
Формирование бюджета - это процесс, основанный на нормах действующего законодательства по поводу разграничения расходных полномочий и доходных источников между органами власти всех уровней и определения показателей бюджета по доходам и расходам на очередной финансовый год.
Содержание понятия формирование бюджета многогранно и охватывает не только последовательность действий органов
17
|
