4 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Банковская система представляет собой неотъемлемый элемент национальной экономики. Будучи связующим звеном рыночных отношений, она оказывает большое воздействие как на экономические процессы в стране, так и на жизнедеятельность общества в целом. Непременным условием устойчивого развития и нормального функционирования банковской системы является согласованная, объективно отражающая реальные процессы в экономике и обществе правовая база. В условиях рыночной экономики роль государства, устанавливающего правовые нормы экономической деятельности, включая финансовую, возрастает, усиливаются его регулирующие, надзорные и контрольные функции.
Современная двухуровневая банковская система отвечает требованиям рыночной экономики. Первый уровень представлен Центральным банком Российской Федерации как главным банком страны, государственным органом банковского регулирования и надзора за деятельностью коммерческих банков, оказывающих банковские услуги как самостоятельные юридические лица, представляющих второй уровень банковской системы.
Центральный банк Российской Федерации не отнесен законодательством ни к одной из ветвей государственной власти. Однако, будучи наделенным особым публично-правовым статусом, сочетающимся со статусом частноправовым, он является основным субъектом управления и правового регулирования финансовых отношений в банковской сфере, обладающим правом принимать правовые акты в целях выполнения своих функций.
Банковская сфера относится к числу наиболее регулируемых государством экономических отношений. На III Международном банковском форуме «Банки России - XXI век» было отмечено, что основные банковские законы уже написаны, теперь их нужно совершенствовать1. Безусловно, этот процесс не может проходить без активного участия Центрального банка Российской Федерации. Важным дополнением к нему является реализация Банком России
1 Банковское дело. 2005. № 10. С. 10.
5
своей нормотворческой функции. Правовые акты Банка России стали значительной составной частью системы правовых актов Российской Федерации.
Основы нормотворческой функции Банка России имеют законодательное закрепление. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты (в форме указаний, положений, инструкций), обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно.
Одним из основных принципов формирования и функционирования банковской системы Российской Федерации является принцип адекватного правового обеспечения. Значительная роль в реализации данного принципа принадлежит нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации.
Особое значение для практической деятельности всех банков и кредитных организаций представляют правовые акты Центрального банка Российской Федерации, которые издаются им в силу его компетенции и в рамках целей защиты и обеспечения устойчивости рубля, а также развития и регулирования банковской системы РФ. Законодательство содержит ряд принципиальных требований в отношении этих актов, получивших на практике далеко не однозначное применение и развитие. Все это обусловило настоятельную необходимость определения понятия правовых актов Центрального банка Российской Федерации, которые составляют достаточно обширный перечень подзаконных правовых актов, регулирующих общественные отношения в банковской сфере.
Качественная законотворческая деятельность органов законодательной власти и нормотворческая деятельность Центрального банка Российской
6
Федерации стали актуальной задачей в аспекте реализации государственного регулирования в денежно-кредитной сфере Российской Федерации.
Наделение Банка России нормотворческими полномочиями является необходимой предпосылкой эффективного осуществления им своих функций и оперативного реагирования на изменения в условиях рыночной экономики. Вместе с тем, требования стабильности экономики и усиления гарантий защиты прав общества, граждан и государства делают необходимым повышение роли законодательных норм прямого действия в сфере денежно-кредитного регулирования. Совершенствование взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами законодательной власти должно происходить по пути оптимального соотношения между федеральными законами и нормативными актами Банка России. Залогом стабильности экономического развития страны является сочетание законодательного регулирования денежно-кредитной сферы и контроля со стороны представительных органов власти с независимостью Банка России в процессе проведения денежно-кредитной политики и принятия банком оперативных решений, требуемых быстро изменяющимися условиями рыночной экономики.
Правовое регулирование в области денежно-кредитных отношений нормативными актами Банка России осуществляется на основе и во исполнение федерального закона. Поэтому нормативные акты Банка России не должны подменять закон. Основополагающее значение в правовом регулировании денежно-кредитных отношений должен иметь закон. Вместе с тем представляется важным исследование правовых актов Банка России с системных позиций, выявление их места в системе правовых актов, что будет предпринято в настоящем исследовании.
Необходимо уточнить финансово-правовой статус Центрального банка Российской Федерации, который устанавливается Конституцией РФ, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами. Однако в нем можно заметить
7
неопределенность, противоречия ряда норм Конституции РФ между собой и положениями Закона о Банке России. Принимая во внимание, что важной стороной правового положения Банка России является его финансово-правовая составляющая, представляется целесообразным рассмотреть правовое положение Банка России с позиций финансового права как органа, осуществляющего банковское регулирование, с учетом административно-правовых аспектов его управленческой деятельности в денежно-кредитной сфере. Особенностью правового статуса Банка России при осуществлении правотворческой деятельности является сочетание в одном лице и правоустанавливающих, и правоприменительных функций, хотя пределы его компетенции при издании правовых актов в части регулируемых отношений определены законодательством.
От принимаемых Банком России решений зачастую зависит судьба не только денежно-кредитной системы общества, но и экономики в целом, ее взаимодействие с мировой экономикой, расширяющееся в современных условиях глобализации. Большие полномочия, в том числе и правотворчество, предоставленные Банку России, - это юридическое основание для его ответственности перед государством за состояние денежно-кредитной системы.
Правовым актам Центрального банка Российской Федерации, которые являются одной из важнейших форм его деятельности, принадлежит важное место в правовой системе государства наряду с другими юридическими актами. Необходимость установления правовых норм непосредственно в процессе деятельности Банка России обусловлена тем, что законы содержат лишь общие нормы, которые не могут с должной полнотой регулировать все стороны общественной жизни, все отношения, возникающие в ходе реализации законов. Посредством правовых актов Банка России регулируются или непосредственно разрешаются наиболее важные вопросы текущей деятельности. Во многом это вызвано не только подвластностью банковской сферы, но и несовершенством российской законодательной базы и пробелами в законах, что «вынуждает» Банк России встать на путь нормотворческой активности. Отметим, что на
8
сегодняшний день практически все отношения по кредитованию, расчетам, бухгалтерскому учету в банках и даже вопросы ответственности в банковской системе в части, не предусмотренной законом, регулируются на уровне нормативных актов Центрального банка Российской Федерации.
В настоящее время правовая регламентация статуса нормативных правовых актов Центрального банка РФ нуждается в коренной переработке и приведению ее в соответствие с Конституцией РФ. Это необходимо для более четкого определения места его нормативных актов в правовой системе России, выработки оптимальных вариантов взаимосвязи актов Центрального банка Российской Федерации с иными правовыми актами Российской Федерации, конкретизации предметной сферы в издании нормативных актов Банка России.
Состояние и степень научной разработанности проблемы.
Проблемы правовых актов в финансовом праве в достаточной мере пока не изучены. Основы исследования составил богатый в содержательном смысле теоретический материал ученых, внесших существенный вклад в разработку проблем финансового права, в том числе касающейся банковской сферы: Е.М. Ашмариной, Н.М. Бородиной, А.Г. Братко, К.С. Вельского, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, ЯЛ. Гейвандова, С.А. Голубева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.Г. Гузнова, И.Г. Дашковой, СВ. Запольского, Л.Г. Ефимовой, Н.Ю. Ерпылевой, И.И. Игнатовской, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Д.А. Красикова, Ю.А. Крохиной, ЯМ. Макаровой, В.М. Мандрица, А.В. Маслова, О.М. Олейник, Е.А. Павлодского, П.С. Пацуркивского, Г.В. Петровой, Е.В. Покачаловой, М. Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, СВ. Рыбаковой, С.А. Саперова, Э.Д. Соколовой, В.М. Столяренко, Т.Г. Тимаковой, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой, Н.Д. Эриашвили и др.
Основополагающую базу настоящей работы составили выводы ученых-представителей общей теории права и государства: С.С Алексеева, М.И. Байтина, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, Ф.А. Григорьева, С.Ф. Кечекьяна, Р.З.
9
Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Д.Е. Петрова, И.Н. Сенякина и др.
В ходе работы над диссертацией изучались труды дореволюционных ученых, посвященных теории правового акта управления: И.Е. Андреевского, И.Н. Белявского, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Ы.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, М.К. Палибина, М.М. Сперанского.
В XX веке авторами работ, касающихся теории правовых актов управления, были Ю.С. Адушкин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Р.Ф. Васильев, С.Н. Жевакин, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, К. Лазаров, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Н. Николаев, И.В. Панова, Л.Л. Попов, В.Г. Розенфельд, Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Н.Ю. Хаманева. В последнее время свои работы в этой области публикуют Е.К. Глушко, И.Ф. Казьмин, А.Е. Козлов, М.В. Костенков, И.В. Котелевская, Б.М. Лазарев, Р.З. Лившиц, С.Н. Лопатина, С.Н. Махина, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, С.Д. Хазанов.
Полезными для настоящего исследования были выводы, сделанные учеными-процессуалистами: В.Г. Даевым, П.Ф. Елисейкиным, Л.Д. Кокоревым, М.С. Строговичем, В.М. Шерстюком, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечотом, Ю.К. Якимовичем и др. Кроме того, в настоящей работе использованы положения, выработанные исследователями процессуальных норм в тех отраслях права, которые традиционно считаются материальными. Среди них: И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, В.О. Лучин, В.Н. Протасов, В.Д. Сорокин.
Из зарубежных источников использованы работы германского ученого О. Майера, одного из первых, кто сделал удачную попытку создания общей теории административного акта, а также Е. Фостхоффа, У. Баттиса, Р. Хендлера, Б. Мюллера, Х-Д. Шпроля, X. Кнака, Р. Кенига, Х-Д. Хоппе, Д. Кобургера, П. Дерледера, К-О. Кнопса, Х-Г. Бамбергера, К. Юнкер и др.
10 Объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, возникающие в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации, и, соответственно, категория «правовые акты Центрального банка Российской Федерации». При этом акцент делается на статических (материальных) и динамических (процессуальных) характеристиках указанной категории, которые выражают присущие только ей качества, особенности и внутреннюю организацию, а, следовательно, общественные отношения, складывающиеся по поводу подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и отмены правовых актов Банка России как финансово-правовых актов.
Предмет настоящего исследования составляют теоретические и практические вопросы правотворчества Центрального банка Российской Федерации, разрешение которых позволило сформировать концепцию правовых актов Банка России, а также федеральные законы, правовые акты других органов государственной власти, а также правовые акты Банка России, принятые им по различным вопросам своей компетенции.
Целью исследования выступает разработка основных финансово-правовых теоретических вопросов правовых актов Центрального банка Российской Федерации, исследование проблем их практической реализации, выявление пробелов современного регулирования, выработка практических рекомендаций и предложений о повышении эффективности нормотворческой, правоприменительной, интерпретационной, договорной деятельности Банка России, а также разработка финансово-правовых аспектов современной теоретической концепции правового режима действия правовых актов Центрального банка Российской Федерации.
Для достижения поставленных целей диссертационного исследования представляется необходимым решение следующих основных задач:
11
1) на основе конституционных норм выявить особенности публично-правового статуса Банка России как органа государственной власти и его роль в финансовой деятельности государства;
2) раскрыть основные черты финансово-правового статуса Банка России применительно к его нормотворческой, правоприменительной, интерпретационной и договорной деятельности;
3) проанализировать функции Банка России и выявить особенности его правотворческой функции; определить пределы подзаконного регулирования вопросов банковской деятельности;
4) установить правовую категориально-понятийную природу, параметры определения и значения правовых актов Банка России в современной правовой системе; обосновать их классификацию;
5) обосновать признаки нормативных актов Центрального банка Российской Федерации как источников финансового права, рассмотреть их роль в финансовой деятельности государства;
6) проанализировать процессуальные особенности деятельности Банка России по изданию правовых актов;
7) проанализировать основные проблемы установления и осуществления функций Центрального банка Российской Федерации, в том числе нормотворческой функции;
8) выработать научные рекомендации по совершенствованию правотворческой функции Банка России и практики ее реализации.
Методологическая основа. Для правильного, объективного и полного разрешения изложенных выше задач автор использует комплекс современных методов познания, разработанных философской наукой и применяемых юридическими науками: всеобщий (материалистическая диалектика), общенаучные (анализ (структурный), синтез, системный и функциональный подходы), частно-научные (исторический подход, статистический, логический) и частноправовые (специально-юридический подход, формально-юридический и сравнительно-правовой) методы.
12
Анализируемая в диссертации проблематика правовых актов Банка России освещается с учетом достижений таких юридических наук, как финансовое право, теория государства и права, конституционное, административное, гражданское, международное право и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Центрального банка Российской Федерации). Для решения отдельных задач исследования потребовался также анализ важнейших международно-правовых документов в сфере банковской деятельности: Базельское соглашение по капиталу (Базель II), Международные стандарты финансовой отчетности.
Широкий спектр исследований проводился автором и в сфере правоприменительной деятельности Банка России и в судебной практике. Анализ правового статуса Центрального банка Российской Федерации и места его правовых актов предпринят с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна. Диссертация представляет собой первое в юридической науке России, включая финансово-правовую, монографическое исследование, специально посвященное правовым актам Центрального банка Российской Федерации в аспекте их роли в качестве источников финансового права. В настоящее время это единственное исследование, посвященное комплексному анализу особенностей правовых актов Центрального банка Российской Федерации, обусловленных его публично-правовым статусом в сфере денежно-кредитных отношений, а также рассмотрению материально-правового и процессуально-правового аспектов названных правовых актов.
На защиту выносятся следующие основные положения.
13
1. Обосновываются конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации как юридически концентрированные, обладающие высшей степенью нормативной обобщенности и носящие универсальный характер положения, которые определяют функцию Центрального банка Российской Федерации по обеспечению устойчивости и защиты национальной валюты и его независимость в осуществлении указанной функции от органов государственной власти.
2. Банк России определяется автором как орган государственной власти особого рода, не принадлежащий ни к одной из обозначенных в Конституции РФ ветвей власти, наделенный специальной компетенцией по осуществлению государственного управления, банковского регулирования и банковского надзора за функционированием денежно-кредитной системы. Обосновывается органичное сочетание в деятельности Банка России функций определения финансово-правовой политики в сфере денежно-кредитных отношений, нормотворческих полномочий по правовому регулированию в сфере денежно-кредитных отношений, осуществления контрольно-надзорных полномочий в банковской системе Российской Федерации, управления государственным имуществом и определенного оказания государственных услуг. Такое сочетание указанных функций проявляется в направленности их на реализацию конституционной функции и законодательно закрепленной цели деятельности Центрального банка Российской Федерации как уполномоченного государством органа по осуществлению финансовой деятельности - защиты и обеспечения устойчивости рубля.
Сделан вывод о том, что надзор и иные рычаги Банка России составляют единую систему мер по обеспечению стабильности национальной валюты, и поэтому выделение части из единого целого без ущерба для качества целостной категории невозможно. В диссертации приведены аргументы о нецелесообразности и в определенной степени антиконституционности выведения надзора из компетенции Банка России, предлагаемого некоторыми
14
авторами, учитывая положения о банковском надзоре в аспекте государственного финансового контроля, осуществляемом Банком России как публичным органом в финансовой сфере.
3. Правотворчество Центрального банка Российской Федерации представляет собой форму его деятельности, проявляющуюся в официальном выражении и закреплении правовых норм, которые составляют самостоятельную группу источников права, в большей степени являющихся источниками финансового права. Автор обосновывает необходимость усиления нормотворческих полномочий Центрального банка Российской Федерации и наделения его правом законодательной инициативы в целях эффективной их реализации.
4. Центральный банк Российской Федерации играет большую роль в финансовой деятельности государства. Им принимаются правовые акты в области банковского кредита, денежного обращения и расчетов, валютного регулирования и валютного контроля, обслуживания счетов бюджетов и внебюджетных фондов и по другим вопросам законодательно установленной компетенции в области финансовой деятельности как финансово-кредитным органом. Правовые акты Банка России являются финансово-правовыми актами.
5. Правовой акт Центрального банка Российской Федерации - это документарное в определенных формах волеизъявление Банка России по вопросам его законодательно определенной компетенции в области регулирования денежно-кредитных отношений. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации составляют важнейшую правовую форму реализации компетенции Банка России по достижению его целей и задач в финансовой сфере. Они являются элементом правовой формы государственного регулирования денежно-кредитных отношений, средством финансово-правовой политики в этой области, основной формой проявления правовой жизни в банковской системе Российской Федерации.
15
В зависимости от их природы (содержания) правовые акты-документы Банка России подразделяются на следующие виды: нормативные акты; правоприменительные акты; интерпретационные акты; договорные акты.
6. Функции правовых актов Центрального банка Российской Федерации выражают их сущность, характер воздействия на общественные отношения в денежно-кредитной сфере и направлены на достижение целей правовых актов Банка России как финансово-правовых актов.
Регулятивная функция правовых актов Банка России заключается в регулировании общественных отношений в денежно-кредитной сфере как с помощью правовых норм (применительно к нормативным актам Банка России), так и вспомогательных правил, которые позволяют применить норму права к конкретным правоотношениям (правоприменительные акты Банка России), понять правильный смысл правовой нормы (интерпретационные акты Банка России), сформулировать волю участников конкретных правоотношений в денежно-кредитной сфере (договорные акты Банка России).
Информационная функция правовых актов Банка России проявляется в том, что правовые акты Банка России информируют субъектов правоотношений о правилах поведения в области денежно-кредитных отношений, об их правах и обязанностях, запретах (применительно к нормативным актам Банка России), о применении нормы права к конкретным правоотношениям, например о выдаче и отзыве лицензии у кредитной организации (в отношении правоприменительных актов Банка России), о действительном смысле правовой нормы (применительно к интерпретационным актам Банка России), о воле автономных участников правоотношений (договорные акты Банка России).
Воспитательно-идеологическая функция заключается в том, что, воздействуя на участников правоотношений, правовые акты Банка России способствуют формированию правомерного поведения в области денежно-кредитных отношений, развивают конкуренцию в банковской среде и
16
расширяют виды банковских услуг, тем самым содействуют достижению социально-экономических целей развития общества.
Нормативным актам Банка России в сфере финансовой деятельности присущи следующие функции: регулятивная функция, охранительная функция, функция государственной ориентации участника общественной жизни в социальной действительности, функция государственной оценки разнообразных вариантов поведения субъектов права, целевая функция.
Правоприменительные акты Банка России в сфере финансовой деятельности наделяются следующими функциями: правообеспечительной, функцией индивидуального регулирования общественных отношений, функцией конкретизации норм в процессе применения права.
К специфическим функциям актов толкования в сфере финансовой деятельности относят косвенно-регулятивную и обеспечительную функции, которые характерны и для актов толкования права Банка России.
Договорные акты Банка России в сфере финансовой деятельности осуществляют правореализационную, структурно-организационную функции, функцию согласования интересов, государственно-обеспечительную, ориентационно-стимулирующую.
7. Разработку и осуществление Банком России Основных направлений единой государственной денежной политики предлагается рассматривать как доктринальную деятельность. Практика свидетельствует, что для выполнения конституционной функции по поддержанию стабильности национальной валюты Банку России необходимо право самостоятельного оперативного принятия решений и действий по использованию инструментов и методов денежно-кредитной политики. В связи с этим, принятие основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не должно проводиться в форме федерального закона. Длительная процедура законодательного процесса лишит Банк России оперативности и гибкости в воздействии на экономические процессы в области денежно-кредитных отношений и затруднит
17
реализацию конституционной функции Банка России по обеспечению устойчивости национальной валюты.
8. Нормативные акты Банка России входят в систему источников финансового права. Они занимают значительною нишу в правовом фундаменте всей финансовой и банковской системы.
По мнению автора, предложение о кодификации банковского законодательства является преждевременным в связи с еще недостаточной проработанностью научных подходов к определению предмета и метода банковского права, а также его места в системе российского права. Банковское право рассматривается в диссертации как подотрасль финансового права, а банковское законодательство как комплексная отрасль законодательства.
В диссертации предлагается систематизировать нормативные акты Банка России следующим образом: нормативные акты, регулирующие непосредственно организационную деятельность Банка России; нормативные акты, регулирующие отношения, в которых Банк России выступает как орган банковского регулирования и надзора за кредитными организациями; нормативные акты, регулирующие общественные отношения согласно одной из своих основных функций, закрепленной в Законе о Банке России, - во взаимодействии с Правительством РФ разработка и проведение единой государственной кредитно-денежной политики; нормативные акты, регулирующие «внутреннюю» деятельность кредитных организаций; нормативные акты, непосредственно регулирующие банковскую деятельность.
9. Предлагается классификация нормативных актов Центрального банка Российской Федерации на внутренние и внешние с законодательным закреплением особенностей их подготовки, принятия и вступления в силу.
Внутренние нормативные акты должны быть направлены на организацию деятельности в системе Банка России по реализации законодательно закрепленных функций, они должны иметь обязательный характер только для системы Банка России. Такие акты могут приниматься вне зависимости от
|
