ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Длительное время в Советском союзе конкуренция в экономических отношениях отсутствовала полностью. В результате возникли супермонополии в лице отдельных предприятий и целых отраслевых комплексов, которые в дальнейшем стали препятствием для развития экономики. Переход России от плановой экономики к рыночной, формирование рынка с многочисленным кругом равноправных, конкурирующих хозяйствующих субъектов, отсутствие специальных антимонопольных правил вызвали объективную необходимость в формировании антимонопольного законодательства в Российской Федерации, направленного на создание условий для развития конкуренции, а также включающего комплекс мер по предупреждению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов. При этом осуществление государственного контроля за надлежащим исполнением антимонопольных правил имеет первостепенное значение, так как ежегодно хозяйствующими субъектами совершаются тысячи нарушений антимонопольного законодательства. Так, в 2001 г. антимонопольным органом выявлено 8540 нарушений1. В связи с этим, особую актуальность приобретает исследование института административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, который возник сравнительно недавно.
Впервые административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства была установлена Законом РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»2. В дальнейшем в результате принятия
Отчет из сборника отчетных данных о работе антимонопольных органов по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства за 2001 г. 2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РФ. 18.04.1991. № 16. Ст. 499.
иных правовых актов, устанавливающих административную
ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, сфера его действия расширилась. К концу 90-х годов законодательство об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил представляло собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих как материальные, так и процессуальные отношения, но не являлось упорядоченной системой законодательства. В связи с этим многие вопросы административной ответственности в указанных актах решались по-разному (так, например, в правовых актах, за одинаковые составы правонарушений антимонопольных правил предусматривались разные меры административного наказания; в одних случаях юридические лица являлись субъектами административной ответственности, в других, например, в КоАПе РСФСР — нет, и т.д.), либо оставались неурегулированными (например, некоторые вопросы, касающиеся общих правил и порядка привлечения к административной ответственности; вопросы вины юридического лица; установления гарантий для лиц, привлекаемых к административной ответственности и т.д.). Таким образом, отсутствие единообразия в установлении и применении административной
ответственности за нарушение антимонопольного законодательства вызвало необходимость кодификации указанного законодательства.
Вместе с тем, принятие нового КоАП РФ от 30.12.2001 г., с одной стороны, завершило многолетний процесс систематизации всего действующего законодательства об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил, а, с другой стороны, поставило перед наукой административного права новые задачи, направленные на устранение правовых пробелов и противоречий.
Все вышеизложенное определяет актуальность настоящего
исследования, и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы.
В современной юридической науке и литературе, а также в правоприменительной практике наблюдается явная недооценка роли и значения административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Научные исследования вопросов административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства практически не проводились, поэтому количество специальных работ по данной проблематике незначительно.
Отдельные аспекты изучения данной темы проводились в рамках исследования общетеоретических вопросов административной ответственности такими учеными — административистами как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Л. Л. Попов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю.Якимов и другими. Однако необходимо отметить, что административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства учеными не рассматривалась в качестве самостоятельного объекта исследования, поэтому исследования проводились без учета специфики административной ответственности за данный вид правонарушения.
В работах ученых в области предпринимательского права, С.Э. Жилинского, И.В.Ершовой, Н.И. Клейн, Мартемьянова, О.М. Олейник и т.д. в основном исследуются общетеоретические вопросы антимонопольного регулирования и контроля без акцентирования внимания на проблемах административной ответственности за нарушение антимонопольных правил. В работах, специально посвященных исследованию вопросов антимонопольного законодательства, проводимых такими учеными, как Г.Е. Авилов, Р.Г. Агаев, А.Н. Варламова, В.И. Еременко, O.A. Жидков, С.А. Паращук, К-Ю. Тотьев и других, вопросы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства
затрагиваются косвенно, преимущественно в узкоспециализированном аспекте, при изучении таких вопросов, как правовое регулирование конкуренции, недобросовестной конкуренции, исследовании проблем ограничения монополистической деятельности на товарных рынках, регулирования и контроля за деятельностью естественных монополий и т.д., что не позволяет составить комплексное представление и выявить проблемы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
В работах, посвященных вопросам установления юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства рассматриваются преимущественно меры уголовной ответственности (см. К.Ю. Тотьев, Яни П.). Существенным их недостатком является отсутствие установления связи между правонарушениями, в том числе разработка вопросов разграничения сходных уголовных преступлений и административных правонарушений, совершаемых в указанной сфере.
Таким образом, несмотря на междисциплинарный характер выбранной темы, комплексное исследование вопросов административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства не проводилось. В связи с этим многие вопросы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства оставались малоизученными либо отсутствовал единый подход к их решению.
В диссертации предпринята попытка восполнить эти пробелы с позиций комплексного исследования вопросов административно-правового регулирования антимонопольной деятельности, регулирования естественных монополий и административной ответственности за нарушение
антимонопольного законодательства, которое несомненно имеет научный и практический интерес.
Предмет и объект исследования.
7
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с установлением и применением административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Предметом исследования являются материально-правовые и
процессуально-правовые проблемы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. В связи с этим, рассмотрены генезис, структура и система законодательства, устанавливающего административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства. Определено место и особенности административной ответственности, выступающей как средство правовой охраны антимонопольного законодательства. Выявлены особенности основания административной ответственности - административного правонарушения антимонопольного законодательства. Проведен анализ видов административных правонарушений антимонопольного
законодательства, выявлены проблемы их квалификации.
Определен статус антимонопольных органов, выступающих в качестве субъектов административной юрисдикции. Исследованы организационно-правовые основы, и особенности производства по делам об административных правонарушениях антимонопольного законодательства.
Цель и задачи исследования.
Основная цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного, системного исследования теоретических и практических основ административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства как целостного, особенного правового института; выработке концептуальных положений, выводов, предложений и рекомендаций в целях дальнейшего совершенствования законодательства и практики его применения в исследуемой области.
Задачи диссертационного исследования
В соответствии с поставленной целью в ходе исследования решались следующие задачи:
1. Исследование административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства как важного способа государственной защиты рыночных отношений, направленного на развитие конкуренции и ограничение, пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции как разновидности юридической ответственности. Определение места административной ответственности в системе мер административного принуждения.
2.Сравнительно-правовой анализ законодательства об
административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
3. Определение понятия правонарушения антимонопольного законодательства и раскрытие особенностей и содержания элементов юридического состава правонарушений, влекущих административную ответственность.
4.Классификация и анализ видов административных правонарушений антимонопольного законодательства.
5. Анализ мер, назначаемых за совершение правонарушения антимонопольного законодательства и определение их эффективности.
6. Определение правового статуса субъектов административной юрисдикции по делам о нарушениях антимонопольного законодательства.
7. Выявление особенностей стадий производства по делам об административных правонарушениях антимонопольного законодательства.
8.Изучение правоприменительной деятельности антимонопольных органов по привлечению лиц к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
9. Формулирование рекомендаций по совершенствованию антимонопольного законодательства и практики его применения.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
9
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания и научного исследования: диалектический, исторический, структурно-системный, сравнительно-правовой,
статистический, формально-логический и другие методы, широко применяемые в юридической науке и использованные в диссертационном исследовании.
Теоретическая основа работы представляет собой исследование обширного числа монографий и научных работ, публикаций по исследуемым вопросам административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
Ввиду специфики исследуемой темы изучалась историческая и экономическая литература.
Диссертационное исследование также основано на анализе действующего федерального антимонопольного законодательства, зарубежного антимонопольного законодательства, законодательства по исследуемой теме государств-участников СНГ, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных актов, принимаемых антимонопольным органом.
В работе по вопросам административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства использовалась опубликованная и неопубликованная судебная и арбитражная практика, а также эмпирические данные, отражающие практику Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (его территориальных управлений) по применению тех или иных норм, связанных с защитой антимонопольных правил.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой проведен административно-правовой анализ комплекса общих и специальных материально-правовых и процессуально-правовых проблем административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства на основании
10
фундаментальных положений теории государства и права, административного, гражданского, предпринимательского, уголовного права, действующего антимонопольного законодательства, а также правоприменительной практики субъектов административной юрисдикции.
Особое внимание в диссертационной работе уделено проблемам кодификации рассматриваемого законодательства, определению
особенностей административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, анализу понятия административного правонарушения антимонопольного законодательства, юридическому составу административного правонарушения антимонопольного законодательства, особенностям видов правонарушений антимонопольного законодательства, а также специфике производства по делам об административных правонарушениях антимонопольного законодательства, так как до настоящего времени такого исследования в административно-правовой науке не проводилось.
Осмысление дискуссионных теоретических положений, правовая оценка сложившейся правоприменительной деятельности антимонопольных органов по привлечению лиц к административной ответственности позволили сформулировать самостоятельные выводы, предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование института административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, которые являются новыми либо содержат элемент новизны.
Соответственно, по итогам проведенного научного исследования к наиболее существенным выводам и результатам исследования, выносимым на защиту можно отнести следующие:
1.Определена система законодательства, устанавливающая административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, отмечен комплексный её характер, а также подведены
11
положительные и негативные результаты проведенной кодификации в связи с принятием нового КоАП РФ.
2. Понятие административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства рассматривается в системе мер административного принуждения и одновременно как разновидность юридической ответственности. В диссертации проанализированы ее особенности и сформулировано понятие. Под административной ответственностью за нарушение антимонопольного законодательства следует понимать применение федеральным антимонопольным органом, федеральной энергетической комиссией (территориальными управлениями) к юридическим лицам; должностным лицам органов исполнительной власти, местного самоуправления, хозяйствующим субъектам; гражданам, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей, административных наказаний, предусмотренных законодательством, устанавливающим административную ответственность за нарушение антимонопольных правил.
3. Выявлены признаки административного правонарушения антимонопольного законодательства как самостоятельного вида правонарушений, в том числе обосновано выделение в качестве его признака общественной опасности. Исходя из этого, сформулировано понятие административного правонарушения антимонопольного законодательства, под которым признается выраженное в виновном невыполнении законных требований антимонопольного органа, противоправное деяние (действие либо бездействие), за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
5. Выделены особенности юридического состава административного правонарушения: объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны.
12
При выделении в качестве субъекта административной ответственности за нарушение антимонопольных правил должностных лиц, отмечено несовершенство понятия должностного лица, сформулированного в ст. 2.4 КоАП РФ. Проведено его соотношение с понятием представителя власти, руководителя хозяйствующего субъекта. Обоснована нецелесообразность распространения административной ответственности за нарушение антимонопольных правил в отношении должностных лиц органов законодательной власти. В результате проведенного теоретического и практического исследования определено, что должностным лицом как субъектом административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства является работник органа исполнительной власти, обладающий государственно-властными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной подчиненности; работник органа местного самоуправления, обладающее организационно-распорядительными полномочиями, ограниченными пределами данного муниципального образования, нарушающие требования, предъявляемые антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях, что приводит (может привести) к ограничению конкуренции. Руководители и иные работники хозяйствующих субъектов, нарушившие антимонопольные правила, всего лишь приравниваются к должностным лицам по санкциям и таковыми не являются.
Определяется, что означает ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства и отмечается необходимость закрепления правовых критериев разграничения в каких случаях к административной ответственности привлекается должностное лицо, в каких - юридическое лицо, а в каких возможно одновременное привлечение и физического и юридического лица.
Подчеркивается дискуссионность понятия вины юридического лица и несовершенство понятия, сформулированного в ст. 2.1 КоАП РФ. Так как исполнение обязанностей, возлагаемых в целом на юридическое лицо, всегда
13
предполагает наличие одного или нескольких ответственных за исполнение лиц, применение мер административной ответственности к юридическому лицу должно определяться виновными действиями конкретных должностных лиц.
6. Проведен анализ и дана классификация видов административных правонарушений антимонопольных правил. Отмечена необходимость корректировки всех составов административных правонарушений антимонопольных правил, включенных в КоАП РФ.
7. Проанализирована эффективность установленных КоАП РФ мер административной ответственности, применяемых за нарушение антимонопольного законодательства. Подчеркнуто несовершенство пределов штрафных санкций в отношении юридических лиц и предложено снижение его нижнего предела.
8. Выделены особенности и определено понятие производства по делам об административных правонарушениях антимонопольных правил, под которым следует понимать совокупность процессуальных норм, регламентирующих порядок (правила) расследования, рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях антимонопольного законодательства, осуществляемое во внесудебном порядке специально уполномоченным органом (соответствующими должностными лицами).
9. На основе подробного анализа законодательства дается характеристика системы органов, осуществляющих административную юрисдикцию по привлечению лиц к административной ответственности.
10.Выявляются специфика и особенности содержания каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях антимонопольных правил: возбуждения дела, проведения административного расследования, рассмотрения дела, обжалования либо опротестования, исполнения постановления по делу. Отмечается целесообразность внесения некоторых изменений в КоАП РФ в определение производства по делам об административных правонарушениях с учетом специфики антимонопольного
14
законодательства, например, установление большего срока для рассмотрения дел, обжалования решений антимонопольного органа, органа регулирования естественных монополий и т.д.).
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что представленная диссертация является самостоятельным комплексным монографическим исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы - административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
Проведенное исследование позволило сформулировать основные составные части концепции административной ответственности за нарушение антимонопольных правил.
Выводы и результаты диссертационного исследования представляют значительный интерес для развития и понимания института административной ответственности в целом и за отдельные виды правонарушений, в частности.
Результаты исследования могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках общих проблем административной ответственности, а также административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в процессе совершенствования законодательства и правоприменительной практики в этой области.
Основные положения и выводы могут найти применение и в учебном процессе.
Апробация результатов исследования: диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской Государственной Юридической Академии.
Основные выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором двух научных статьях.
Положения диссертации были изложены в докладах на межвузовских конференциях, проводимых кафедрой административного права МГЮА в
15
2000г. по вопросам административной ответственности, и в 2001 г. по теме: «Государство и предпринимательская деятельность», в секции, посвященной исследованию вопросов административной ответственности. Также автор участвовал в конференциях - «круглых столах», проводимых ИГЛ РАН: 5-е «Лазаревские чтения», посвященные проблемам административно-правового регулирования в сфере экономики, и 6-е «Лазаревские чтения», посвященные вопросам изучения состояния и перспектив развития науки административного права. По результатам конференций опубликованы тезисы.
Кроме этого, основные положения диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административная ответственность» в МГЮА.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и библиографии.
16
§ 1. Законодательство, устанавливающее административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства.
Длительное время в Советском союзе конкуренция в экономических
отношениях отсутствовала полностью. С 1917 г. был взят курс на
«принудительное синдицирование (т.е. принудительное объединение в
союзы) промышленников, торговцев и хозяев вообще», национализацию
синдикатов и «принудительное объединение населения в потребительские
общества или поощрение такого объединения и контроль за ним»3. В
результате, на протяжении более шести десятилетий, начиная с середины 20-
х годов, в СССР создавалась система, направленная на обобществление
производства. В последующем это привело к возникновению
супермонополий как в лице отдельных предприятий, так и целых отраслевых
комплексов. При этом формирование монополий происходило не в силу
эффективной хозяйственной стратегии, умелого использования
технологических инноваций, анализа динамики рыночного спроса и
предложения и других экономических факторов, а вследствие тотального
огосударствления экономики с административно-командной системой
управления. В связи с этим, если первоначально концентрация и
специализация производства способствовали росту эффективности
производства и сбыта, то к концу восьмидесятых годов ХХ-го века
всевластие монополий привело к чрезвычайно сложному экономическому
положению страны4. Монополии стали тормозом для дальнейшего развития
экономики. Это, в свою очередь, вызвало зарождение и развитие новых
экономических отношений, направленных на формирование рынка,
многочисленного круга равноправных хозяйствующих субъектов.
3 См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т.34. С. 161; Т. 36. С. 295.
4 См. например: Аникина Е.Б. К разработке советского антимонопольного законодательства //Советское государство и право. 1990. № ю. С. 32.
17
Вместе с тем, отсутствие опыта функционирования производителей в новых рыночных условиях побудило их желание в борьбе за экономическую власть утвердиться на рынке любыми способами, в том числе используя прежние тенденции к монополизации. При этом отсутствовало нормативное регулирование новых экономических отношений, направленных на формирование рынка и конкуренции между его участниками. Сказалась и неспособность государства управлять экономическими процессами с помощью прежних «командных» методов. Все это потребовало необходимости государственного вмешательства в регулирование рыночных отношений. Таким образом, три обстоятельства: необходимость борьбы с ранее существовавшей тотальной монополизацией производства, развитие новых рыночных отношений, активное формирование конкурентного сектора экономики и отсутствие специальных антимонопольных правил послужили основой для формирования в Российской Федерации антимонопольного законодательства.
Первоначально государство пошло по пути создания организационных условий для развития конкуренции. Были изменены действующие структуры организации производства и управления, образованы кооперативы, малые предприятия, вневедомственные концерны, объединяющие комплекс предприятий; провозглашена свобода выбора поставщика, производителя; введено рыночное ценообразование и т.д. 1987 г. можно считать отправным в формировании правовых основ антимонопольного законодательства. Закон о государственном предприятии (объединении), принятый 30.06.1987 г., впервые определил, что следует понимать под монопольными тенденциями, а также предоставил право устанавливать в определенных случаях договорные цены на изготовляемую продукцию (услуги)5. Закон «О кооперации в СССР» от 26.05.1988 г. № 8998-
5 Варламова А. Законодательству о конкуренции РФ десять лет //Хозяйство и право. 1997. № 11. С. 23. |
