Введение
Актуальность темы исследования. В свете построения правового государства в нашей стране, вопрос о соблюдении права человека на благоприятную окружающую среду и исполнении природоохранного законодательства приобретает особую значимость. Построение правового государства немыслимо без признания ценности человека как личности, его права на свободное развитие и проявление своих способностей, без соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Конституция Российской Федерации, принятая по результатам всенародного референдума 12 декабря 1993 года, в ст.2 провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. А реализация этой гуманистической концепции, признающей человека, его права и свободы высшей ценностью, возможна только при соблюдении одного из основных прав человека - на благоприятную окружающую среду.
Такая позиция прослеживается во многих международно-правовых актах. Так, в Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм, 16 июня 1972 года), была подчеркнута связь между правами человека и окружающей средой. В Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года) указывалось, что государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления чистоты, целостности экосистем Земли (принцип 7). И в соответствии с принципом 11 этой Декларации государства должны принимать законодательные акты в области охраны окружающей среды.
4 Что касается России, ст. 42 Конституции Российской Федерации закрепляет
право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это положение развито в различных актах экологического законодательства, основным из которых является Федеральный Закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды».
Однако, провозглашение прав и свобод человека высшей ценностью и утверждение, в частности, права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду еще не означает их реального осуществления на практике - необходим действенный механизм, способствующий эффективной реализации этого права. Преодоление негативных явлений, возникающих в ходе коренных преобразований в ** экономике и государственном управлении России (несовершенство законодательства,
рост правонарушений и т.п.) возможно только при условии обеспечения законности и правопорядка. И прокуратура, как единая федеральная централизованная система органов, независимая от местной власти и обладающая широкими полномочиями, максимально приспособлена для решения этой задачи.
В связи с этим, возрастает потребность в научном исследовании взаимосвязи состояния законности в сфере экологии и прокурорского надзора в данной области, руководствуясь опытом действующих природоохранных, территориальных и других прокуратур.
Кроме этого, актуальность темы обусловлена реальным состоянием законности в экологической сфере и экологической ситуацией в стране. Она не только остается напряженной, но и продолжает ухудшаться. В «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» в 1996 г. отмечалось, что возросшая мощь
5 экономики страны стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла
реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества1.
1/7 территории нашей страны, где сосредоточена основная часть населения и производства, находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Качество окружающей природной среды по своим последствиям является фактором, способным дестабилизировать государственную безопасность Российской Федерации.2 Удельные показатели вредных воздействий на окружающую среду в расчете на душу населения в России относятся к самым высоким в мире. Почти половина населения вынуждена пользоваться водой, не соответствующей нормативным требованиям.
Неудовлетворительным остается экологическое состояние значительной части используемых в сельском хозяйстве земель. Огромный вред продолжает наносить *•* браконьерство. Острыми остаются проблемы переработки бытовых и промьппленных
отходов, уничтожения химического оружия3. Как показывает практика, существенную роль в решении экологических проблем играет деятельность прокуратуры (особенно природоохранной), по осуществлению надзора за исполнением природоохранного законодательства. Ее задачи и компетенция значительно отличаются от задач и компетенции органов экологического контроля и других органов, обеспечивающих законность в природоохранной сфере.
Для успешного осуществления практической деятельности по реализации
механизма воздействия органов прокуратуры на правопорядок в экологической сфере
*" необходимо проведение систематической и глубокой научной проработки всей
совокупности вопросов, от решения которых зависит улучшение состояния законности
1 Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию// Российская газета, 1996, 9 апреля.
2 См.: Экологическая безопасность России, № 1, 2, - М, 1995.
3 См.: Государственные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации за 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 годы.
6
в данной сфере, а также объективный анализ правопорядка и режима осуществления надзорной деятельности в этой области.
Состояние разработки темы. В научной юридической литературе тем или иным сторонам прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства уделялось определенное внимание и ранее.
Большой вклад в развитие данного направления внесли такие авторы, как Бринчук М.М., Винокуров Ю.Е., Голиченков А.К., Дубовик О.Л., Ерофеев Б.В., Ермаков Д.В., Жевлаков Э.Н., Кудрявцева ЕС, Колбасов О.С, Осипов Г.И., Петров В.В., Рябцев В.П., Серов Г.П., Сильное М.А., Скоромников КС, Сухарев А.Я., Соловьев А.Б. и другие.
Однако, при изучении публикаций по данному вопросу можно заметить, что основное внимание этой проблеме было уделено в 1994-1997гг., т.к. именно на этот период приходится наибольшее количество монографических изданий и научных статей.1
Но актуальность прокурорского надзора за законностью в сфере экологии, как действенного средства ее обеспечения, остается и по сей день. Этим, а также важностью научного поиска путей повышения его эффективности, обусловлено стремление автора провести специальное исследование по данной теме. При этом использованы научные труды, как в области прокурорского надзора, так и в области экологического права, а также, по мере необходимости и других отраслей юридической науки.
1 См.:Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды - М, 1996, Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник. - М, 1996, Широков Е., Жевлаков Э. Н. Экологическая ситуация и прокурорский надзор.// Законность. - 1994. № 4 и др.
7 На основе теоретического обобщения и анализа научного материала, при
использовании фактических данных и иной информации, предпринята попытка рассмотреть проблему, применяя комплексный подход к ее решению, сформулировать и обосновать новые перспективные направления, формы и методы прокурорского надзора за исполнением законодательства в области охраны окружающей природной среды. При этом основное внимание уделяется не столько анализу отдельных аспектов деятельности органов прокуратуры, сколько выявлению закономерностей функционирования ее как механизма, обеспечивающего поддержание надлежащего правопорядка в сфере экологии, и тем самым защиты и реализации прав и свобод человека на благоприятную окружающую среду.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка на основе комплексного научного анализа деятельности прокуратур по надзору за исполнением природоохранительного законодательства (особенно природоохранных), системы теоретических положений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности надзора органов прокуратуры в сфере экологии, и устранение нарушений природоохранного законодательства и экологических прав граждан.
Для достижения этой цели в процессе исследования поставлены следующие задачи:
• определение понятий «объект» и «предмет» прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства;
• обоснование повышенной актуальности экологической функции прокуратуры, анализ ее содержания и структуры;
8
• анализ законодательства, регулирующего данную область и степени его
эффективности;
• изучение деятельности органов прокуратуры (особенно природоохранных) по надзору за исполнением природоохранного законодательства и определение их места, роли и значения в обеспечении законности в сфере экологии и соблюдения экологических прав граждан;
• исследование вопросов организации прокурорских проверок исполнения экологического законодательства;
• изучение форм прокурорского реагирования на нарушения природоохранного законодательства;
• разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию деятельности прокуратуры по надзору за исполнением данного законодательства.
Объектом исследования является деятельность прокурора по осуществлению надзора за исполнением природоохранного законодательства, совокупность нормативных актов, составляющих нормативно-правовую основу прокурорской практики в данной сфере деятельности.
Предмет исследования составили правовые и организационные механизмы, проблемы теории и практики надзорной деятельности прокуратуры в сфере природоохранного законодательства, и защиты экологических прав граждан.
Методологической основой исследования являются теоретические положения юридической науки, общенаучный диалектический метод познания,
междисциплинарный, региональный и системный подходы. Применялись также статистический, сравнительно-правовой, системно-структурный, формальнологический и другие методы исследования.
9 Теоретическая, нормативная и эмпирическая основа исследования.
Диссертационное исследование базируется на выводах общей теории права и трудах в области:
• прокурорского надзора и судоустройства: Алексеева А.И., Баскова В.И., Берензона АД., Бойкова А.Д., Винокурова Ю.Е., Ермакова В.Д., Звирбуля В.К., Капуки П.М., Карлина А.Б., Кобзарева Ф.М., Кожевникова О.А., Козлова А.Ф., Коробейникова Б.В., Рябцева В.П., Селиванова К. Ф., Семенова В.М., Скворцова К.Ф., Сухарева А.Я., Халиулина А.Г., Ястребова В.Б. и др.;
• экологического права: Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Голиченкова А.К., Данилова-Данильяна В.И., Екрофеева Б.В., Жевлакова Э.Н., Колбасова О.С, Казанцева Н.Д., Моисеева Н.Н., Осипова Г.И., Петрова В.В., Реймерса Н.Ф., Шестерюк А.С., Яблокова А.В. и др;
Были изучены относящиеся к теме работы по философии, теории государства и права, конституционному, уголовному праву, уголовному процессу и другим наукам.
В процессе исследования автор основывается на нормах международного права, положениях Конституции Российской Федерации, законов, указов Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, правовых актах иных федеральных органов исполнительной власти, законодательстве субъектов Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, на разъяснениях норм действующего законодательства в постановлениях пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В ходе исследования проанализированы фактические данные специализированных государственных органов в области экологии, материалы НИИ
10 проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре
Российской Федерации, данные о состоянии охраны окружающей среды за период 1995-2002 годы; изучена практика деятельности Свердловской межрайонной природоохранной прокуратуры за 1999-2002 годы, материалы Татарской и Нижнетагильской межрайонной природоохранных прокуратур; использованы фактические данные о работе природоохранных и территориальных прокуратур различных субъектов Российской Федерации по вопросам соблюдения природоохранного законодательства; изучена судебная и арбитражная практика по данной категории дел.
Научная новизна диссертации определяется исследованием проблем надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением природоохранного законодательства, основанном на комплексном подходе и обусловленном качественно новым состоянием экономики и экологии государства, сформировавшимся под влиянием социально-экономических условий его развития и возникшими,, в связи с этим, качественно новыми научными задачами, стоящими перед государством, и органами прокуратуры в частности. Исследование представляет собой систему теоретических взглядов на ситуацию, сложившуюся в рассматриваемой области в данное время. Новизной отличаются также предложения по совершенствованию законодательства и практики надзорной деятельности прокуратуры.
Практическая значимость исследования определяется тем, что оно направлено на решение актуальных вопросов, возникающих при осуществлении надзорной деятельности за исполнением экологического законодательства природоохранными, территориальными и другими прокуратурами.
11
Полученные данные позволяют уже сегодня более эффективно, с использованием научных достижений, осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды. Они могут послужить
т
основой для дальнейшего развития научных исследований различных аспектов прокурорского надзора за исполнением как экологического, так и природоресурсного законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке учебных пособий по надзору за исполнением экологического законодательства для практических работников, некоторые аспекты диссертации могут быть учтены при составлении учебных программ и учебников по прокурорскому надзору для подготовки специалистов юридических специальностей.
* Предложенная методика проведения проверок, как научно обоснованная, может
использоваться непосредственно в качестве методических рекомендаций, при осуществлении надзора соблюдением природоохранного законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования отражены в авторских публикациях. Результаты исследования использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Прокурорский надзор в Российской Федерации» в Уральской Государственной Юридической Академии в 1999-2002 гг., докладывались на научно-практических конференциях «Проблема нового гуманизма в мировом и российском контекстах» ^ (Екатеринбург, 2001 г.), «Глобализация: реальность, противоречия, перспективы»,
(Екатеринбург, 2002).
12 Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается повышенная актуальность осуществления прокуратурой
экологической функции, касающейся обеспечения прав и свобод человека и •т
гражданина, и законодательства в сфере экологии, определяется ее содержание и
структура. Для реализации экологической функции прокуратура имеет в распоряжении эффективные правовые средства, частью из которых не обладают соответствующие природоохранные органы.
2. Определяется предмет прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства.
3. Определяется понятие природоохранного законодательства, за соблюдением которого осуществляет надзор прокуратура.
# 4. Проводится научно обоснованная систематизация и определяются
методические основы проведения надзорных проверок соблюдения природоохранного законодательства (как одной из основных форм осуществления прокурорского надзора в сфере экологии), предлагается научно обоснованная методика проведения таких проверок в органах государственного экологического контроля, которая может быть использована при осуществлении прокурорского надзора в сфере экологии.
5. Анализируются и выделяются факторы, препятствующие исполнению природоохранного законодательства, соблюдению экологических прав и свобод граждан, и предлагаются меры по их нейтрализации.
'*' 6. Прокуратура, как никакой другой орган, способна обеспечить эффективную
реализацию экологических прав граждан. В связи с этим, при осуществлении дальнейшего реформирования органов прокуратуры, необходимо повысить ее статус и укрепить надзорную функцию в сфере соблюдения законов и прав граждан, в том
13 числе и в области экологии. Для разрешения проблемы правового статуса
прокуратуры вносится предложение поместить в Конституцию отдельную главу, посвященную прокуратуре, в которой следует закрепить назначение прокуратуры, ее основные функции, а также то, что деятельность прокуратуры регулируется Федеральным Конституционным Законом.
7. Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, следует усилить надзор за реализацией своих обязанностей по осуществлению экологического контроля природоохранными контролирующими органами, а также за законностью правовых актов, издаваемых органами власти, управления и контроля. Целесообразно усилить надзор и в отношении других органов государственного контроля. С этой целью п.2 ст.21 Закона о прокуратуре необходимо дополнить ч. 3 следующего содержания: «надзор за органами государственного контроля, и за законностью правовых актов издаваемых органами власти и управления осуществляется систематически, независимо от поступления информации о нарушении законов».
8. Особенно эффективно надзор за соблюдением природоохранного законодательства осуществляют природоохранные прокуратуры, и наиболее результативно работают природоохранные прокуратуры межрегионального типа. В связи с этим необходимо развивать сеть природоохранных прокуратур и стремиться организовывать именно межрегиональные.
9. Закон о прокуратуре следует дополнить разделом «Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур», с соответствующими главами, посвященными каждой из специализированных прокуратур -природоохранной, транспортной и др. Включение данного раздела будет
14 способствовать решению проблемы разграничения компетенции между
территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере.
Глава, посвященная деятельности природоохранной прокуратуры, должна включать в себя следующие положения:
«§ 1. Система органов природоохранной прокуратуры.
1. Систему органов природоохранной прокуратуры составляют: Управление по надзору за исполнением природоохранного законодательства Генеральной прокуратуры, межрегиональные природоохранные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации (прокуратуры субъектов Российской Федерации в тех регионах, где не действуют межрегиональные природоохранные прокуратуры), межрайонные природоохранные прокуратуры, приравненные к прокуратурам районов.
2. Конкретный перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, на территории которых распространяются полномочия соответствующей межрегиональной прокуратуры, приравненной к прокуратуре субъекта Российской Федерации, определяется прокурором соответствующей межрегиональной прокуратуры по согласованию с прокурорами субъектов Российской Федерации.
§ 2. Предмет прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства.
1. Предметом надзора является правовое поведение федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, контролирующих органов, их должностных лиц, коммерческих и
15 некоммерческих организаций, предприятий, связанное с природоохранным
законодательством и экологическими правами граждан.
2. В отношении предприятий, чья деятельность оказывает неблагоприятное воздействие на окружающую среду, надзор осуществляется систематически, независимо от поступления информации о нарушении закона. Перечень таких предприятий устанавливается прокурором соответствующей межрегиональной природоохранной прокуратуры, приравненной к прокуратуре субъекта Российской Федерации (или прокуратурой соответствующего субъекта Российской Федерации), по согласованию с региональными комитетами Министерства природных ресурсов.
3. При осуществлении надзора природоохранные прокуратуры не подменяют органы государственного экологического контроля и иные государственные органы.
§ 3. Компетенция прокуроров межрегиональных природоохранных прокуратур.
1. Природоохранные прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, определенными настоящим законом.
2.Прокуроры межрегиональных природоохранных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъекта Российской Федерации:
осуществляют надзор за правовым поведением представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов контроля, предприятий, организаций и учреждений в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан;
осуществляют уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, совершенных в органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, расположенных на поднадзорной им территории;
16
руководят деятельностью подчиненных им межрайонных прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками; в необходимых случаях могут осуществлять надзор за субъектами, входящими в сферу надзора подчиненных прокуратур.
§ 4. Компетенция прокуроров межрайонных природоохранных прокуратур.
1. Прокуроры межрайонных природоохранных прокуратур, приравненных к районным осуществляют:
надзор за правовым поведением органов местного самоуправления в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан, а также за предприятиями, организациями и учреждениями, перечень которых устанавливается прокурорами соответствующих межрегиональных прокуратур (прокурорами субъектов Российской Федерации);
уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, совершенных на предприятиях, в учреждениях, организациях, перечень которых определяется прокурорами соответствующих межрегиональных прокуратур (прокурорами субъектов Российской Федерации)».
10. С целью решения проблемы разграничения компетенции прокуратуры и органов государственного экологического контроля с экологической сфере целесообразно обозначить роль прокуратуры в обеспечении экологических прав граждан и охраны окружающей среды. Для этого необходимы следующие изменения в законодательство:
А. Включить прокуратуру в перечень органов, осуществляющих охрану окружающей среды, установленный ч.П ст. 1 Федерального Закона «Об охране окружающей среды».
17 Б. Дополнить Федеральный Закон «Об охране окружающей среды» главой
XI.I. «Прокурорский надзор в сфере охраны окружающей среды» следующего содержания:
«ст. 69.1. Цели прокурорского надзора в области охраны окружающей среды.
1. Прокурорский надзор в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности в сфере охраны окружающей среды, защиты экологических прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в области экологии, предупреждения нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.
2. При осуществлении надзора в области охраны окружающей среды органы прокуратуры не подменяют органы государственного экологического контроля и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций, не могут приостанавливать хозяйственную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды.
Ст. 69.2. Предмет прокурорского надзора в области охраны окружающей среды
1. Предметом надзора является правовое поведение федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, контролирующих органов, их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий в сфере законодательства в области охраны окружающей среды и прав граждан на благоприятную окружающую среду. |
