Введение Актуальность темы диссертационного исследования.
Одной из наиболее значимых функций государства является обеспечение управляемости и подконтрольности государственных финансовых ресурсов, создания условий для использования их в качестве важнейшего управляющего фактора развития страны. Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управлениями ими. Чтобы принимать правильные, экономически взвешенные решения, законодательной и исполнительной власти нужны точные данные о финансовых возможностях государства. А это реально лишь тогда, когда бюджетные средства в государстве сосредоточены в одном месте. Кроме того, государство должно жестко контролировать процесс исполнения бюджета и оперативно оценивать его результаты.
Основным инструментом, обеспечивающим экономическую безопасность государства на уровне технологий исполнения бюджета, выступает Федеральное казначейство.
Актуальность темы бесспорна, поскольку бюджетный процесс, а тем более такая его стадия как исполнение бюджета, всегда имел и будет иметь чрезвычайную значимость для государства в целом и каждого гражданина в частности. Благосостояние страны зависит от правильной и рациональной схемы организации сбора доходов и осуществления расходов. На обеих стадиях важная роль отводится казначейской системе, создание и функционирование которой обуславливается:
• необходимостью обеспечения управляемости и подконтрольности финансовых ресурсов страны;
• централизацией бюджетных средств у одного федерального органа исполнительной власти;
• необходимостью наличия оперативной информации о состоянии государственных финансов для принятия управленческих решений.
Граждане, уважая государство, платят налоги, а, следовательно, имеют право на социальное и пенсионное обеспечение; все мы нуждаемся и сталкиваемся с услугами государственных и муниципальных органов, их учреждений, рассчитывая на высокий уровень обслуживания. Нет такой сферы, отрасли, благополучие которой не зависело бы от государственного финансирования, поэтому каждый гражданин РФ заинтересован в законности, эффективности и прозрачности аккумуляции и расходования бюджетных средств, что и призвана обеспечить казначейская система исполнения бюджета.
Значимость темы исследования подтверждается выделением в системе бюджетного права отдельной группы норм, регулирующих отношения казначейского исполнения бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, которая содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ряде других федеральных законов, в том числе федеральных законах о бюджете на текущий финансовый год, а также множестве подзаконных нормативных актов.
Формирование казначейской системы исполнения бюджета находится в стадии становления. Это подтверждается продолжающейся в стране бюджетной реформой, в частности реформой бюджетного процесса, в связи с чем уже принят Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»1, согласно которому на две трети обновлен Бюджетный кодекс Российской Федерации, Указанная реформа непосредственно затронет деятельность Федерального казначейства, поскольку этот орган исполнительной власти выполняет одну из основных
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 30.04.2007. № 18. Ст. 2117.
ролей в исполнении бюджетов. Изменения касаются, прежде всего, процесса бюджетирования на основе результатов, перехода на среднесрочное планирование, новаций в осуществлении бюджетных расходов, бюджетного статуса государственных и муниципальных учреждений и др. Подобные новации потребуют изменения статуса, форм и методов деятельности органов Федерального казначейства.
Анализ правового обеспечения деятельности Федерального казначейства необходим также для решения вопросов казначейского обслуживания региональных и местных бюджетов, поскольку имеются разногласия между органами власти федерального, регионального и местного уровней. В отличие от позиции федеральных органов власти некоторые государственные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления считают, что они вправе без участия территориальных органов Федерального казначейства исполнять свои бюджеты.
Интерес автора к этой теме объясняется воссозданием института казначейства, его малоизученностью, проблемностью, развитием и использованием в современных условиях.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В науке финансового права в последние годы появился ряд работ, посвященных бюджетному процессу и в частности такой его стадии как исполнение бюджета. В числе ученых, внесших вклад в изучение финансово-правовых механизмов деятельности с участием органов казначейства, следует назвать Н.М. Артемова, Е.М. Ашмарину, О.В. Болтинову, Н.И. Быкову, ЛХ Воронову, О.В. Врублевскую, О.Н. Горбунову, Е.Ю. Грачеву, Т.В. Игнатову, Д.В. Казакова, М.В. Карасеву, В.И. Каретина, Н.М. Касаткину, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохину, Г.З. Крылова, С.Н. Кузьмину, Е.Ю Лемешко, А.Н. Пилипенко, СВ. Подобряева, СП. Сазонова, Б.Н. Теребиленко, Н.И. Химичеву, Н.А. Шевелеву и других ученых.
Как объект регулирования нормами административного права статус и функции Федерального казначейства с позиции его роли в управленческой
деятельности государства анализируются в трудах А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и других ученых.
Ряд работ по экономической теории также содержит анализ казначейской системы исполнения бюджета, освещение роли и функций органов казначейства. В их числе можно выделить работы И.Г. Акперова, Л.А. Бережной, С.А. Васина, Н.Б. Грошевой, Т.В. Игнатовой, Т.Г. Нестеренко, СЕ. Прокофьева, В.М. Родионовой и других ученых.
Несмотря на то, что тема правового регулирования деятельности Федерального казначейства на стадии исполнения бюджета исследовалась в научных работах по финансовому праву, следует заметить, что за рамками изучения оставались теоретические аспекты казначейского контроля. Его анализ осуществлялся применительно к системе финансового контроля без определения сущности казначейского контроля как вида бюджетного контроля.
Потребности проводимой на современном этапе реформы бюджетного процесса обуславливают необходимость дальнейших исследований финансово-правового регулирования казначейской системы исполнения бюджета. Поскольку продолжаются случаи нецелевого использования бюджетных средств, необходимо выявить причины правового характера, способствующие совершению названных правонарушений, и сформулировать предложения по их преодолению.
Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения.
Цели и задачи исследования. Целями данного диссертационного исследования являются:
1) теоретическое исследование:
а) казначейской системы исполнения бюджетов как стадии бюджетного процесса,
б) правового регулирования деятельности Федерального казначейства;
2) выявление проблем:
а) финансово-правового регулирования исполнения бюджета,
б) контроля за правомерностью расходования бюджетных средств,
в) применения санкций за нарушение бюджетного законодательства; 3) выработка предложений по:
а) дальнейшему совершенствованию стадии исполнения бюджета,
б) устранению пробелов в законодательстве.
Поставленные цели диссертационного исследования определили ряд задач, имеющих научно-практическое значение:
> исследовать исполнение бюджета как стадию бюджетного процесса;
> проанализировать исторические аспекты финансово-правового регулирования отношений с участием казначейства, складывающихся в бюджетной сфере;
> проанализировать международный опыт исполнения бюджета, а также организацию казначейств в зарубежных странах;
> исследовать причины воссоздания Казначейства России;
> проанализировать и выявить отличия казначейской и банковской систем исполнения бюджета, определить преимущества казначейского исполнения бюджета;
> исследовать понятие и сущность казначейской системы исполнения бюджетов;
У определить полномочия Федерального казначейства Российской Федерации как органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета;
> провести исследование особенностей казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов;
^ определить сущность и понятие казначейского контроля, его цели, объект, формы, способы, установить отличие казначейского контроля от финансового и бюджетного;
> исследовать порядок реализации полномочий Федерального казначейства по осуществлению казначейского контроля;
> раскрыть недостатки законодательства, регламентирующего применение ответственности за нарушение бюджетного законодательства и определить пути его совершенствования;
У сформулировать, исходя из выявленных проблем казначейской системы исполнения бюджетов, предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые нормативные правовые акты Российской Федерации.
Объеютш научного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе кассового обслуживания исполнения бюджета Федеральным казначейством и осуществления им контрольных полномочий за соблюдением законодательства РФ субъектами бюджетного процесса на указанной стадии.
Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в ходе исполнения бюджета органами Федерального казначейства, а также правоприменительная практика.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем в одном из первых исследуются теоретические основы, а также правовое обеспечение функционирования органов Федерального казначейства РФ, выявляются проблемы согласованности норм бюджетного права, регулирующих стадию исполнения бюджета и привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также формулируются предложения по устранению названных коллизий.
Научная новизна работы также состоит в исследовании теоретических основ казначейского контроля, рассмотрение которого оставалось за рамками научных трудов, посвященных финансовому и бюджетному контролю.
В диссертационном исследовании содержатся рекомендации и теоретические выводы, которые могут быть использованы при совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе формально-догматический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, статистический методы, а также методы анализа и синтеза.
Использование различных методов в совокупности позволяет провести объективный анализ финансово-правового регулирования казначейской системы исполнения бюджета, а также его элементов, их взаимосвязи, взаимозависимости и целостности.
Особое внимание в работе уделено изучению новых концепций в области финансового права, оказавших влияние на развитие учения о казначейской системе исполнения бюджета.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы казначейской системы исполнения бюджета: Е.Н. Ардабацкого, С.А. Васина, СИ. Гусева, Н.И. Даниленко, Н.Г. Ивановой, А.Ф. Ищенко, В.Г. Калуш, И.Н. Клюковой, Т.Д. Маковник, А.И. Романенкова, Н.В. Сиколенко, П.П. Сушкевича, А.И. Фисенко и других.
В проведенном исследовании автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов: СВ. Бахрушина, В.А. Лебедева, Педро Мартинеса, Педро П. Паренте, СМ. Соловьева, Терезы Тер-Минасян, А.Н. Филиппова.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской
Федерации, акты Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Кроме этого в основу работы положены постановления Конституционного суда Российской Федерации.
В результате проведенного исследования основ финансово-правового регулирования казначейской системы исполнения бюджета автором разработаны следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
1. Казначейский контроль - это деятельность уполномоченных органов государственной власти в бюджетной сфере по осуществлению контроля за эффективным управлением доходами и расходами бюджета, государственными внебюджетными фондами в процессе исполнении бюджетов, повышением оперативности в финансировании государственных программ, поступлением и экономным расходованием государственных и муниципальных средств, законным, рациональным использованием государственной и муниципальной собственности.
2. Для казначейского контроля, как направления финансового контроля, характерны свои задачи, субъекты, объекты, функции, формы и методы контроля.
К числу задач относятся: организация, осуществление и контроль за исполнением федерального, регионального и муниципального бюджетов; управление доходами и расходами этих бюджетов на счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы; финансовое исполнение государственных внебюджетных фондов; контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств.
Субъектами выступают органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению государственного, регионального и муниципального казначейского контроля.
Объектами контроля являются средства федерального, регионального и муниципального бюджетов и внебюджетных фондов, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности,
ю
государственная, муниципальная собственность, система финансового учета и отчетности, бюджетное законодательство.
Казначейский контроль обусловлен спецификой возложенных на него функций, заключающихся: в контроле за проведением государственной бюджетной политики, эффективным управлением доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета; в усиление контроля за поступлением, экономным использованием государственных средств, законным и рациональным использованием государственной и муниципальной собственности.
К формам казначейского контроля относятся предварительный и текущий, а методом выступает проверка.
Достижение своих задач казначейский контроль обеспечивает только ему присущими специфическими способами исследования. Он пользуется учетной информацией, инструментарием бухгалтерского учета и приемами экономического анализа.
3. Федеральное казначейство является единственным органом государственного финансовою контроля в России, для которого приоритетным направлением деятельности служит превентивная функция контроля в бюджетной сфере. Профилактика - это перспективное направление контрольной деятельности, связанное с предупреждением возможных нарушений, определением мер по устранению условий, способствующих совершению нарушений, а в случае обнаружения неправомерного поведения - приведение в действие определенных законодательством мер принуждения.
4. В целях повышения эффективности государственного финансового контроля необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые предусматривали бы привлечение Казначейства России к осуществлению предварительного контроля на стадии планирования бюджета. При подготовке бюджета отправной точкой является прошлогодний бюджет, а не последние или расчетные данные казначейской
и
системы. Однако, именно Федеральное казначейство располагает такой необходимой для планирования бюджета информацией, как динамика поступлений в доход государства различных платежей и их расходование.
5. Использование Федеральным казначейством информации о рыночных ценах, их динамике, методах формирования в конкретных условиях могло бы стать еще одним шагом к повышению эффективности использования государственных финансовых ресурсов. Знание работниками Казначейства России рыночной конъюнктуры, средних цен и наличие соответствующих полномочий по приостановлению операций, заведомо наносящих ущерб бюджету, могло бы способствовать снижению фактов ненадлежащего использования бюджетных средств и в целом повысить эффективность расходования средств государства.
6. Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые должны коснуться:
¦ установления понятия бюджетных средств в целях устранения противоречия в квалификации штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов;
¦ закрепления дифференцированной величины штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов, исходя из установленного минимального размера оплаты труда в целях единообразного применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
¦ введения процессуальных норм, регламентирующих порядок привлечения к бюджетной ответственности, что позволит устранить конкуренцию норм бюджетного и административного законодательства.
7. Необходимо внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности, дополнить статью 23.7, определив орган исполнительной власти субъекта РФ, полномочный рассматривать дела об административных правонарушениях,
12
предусмотренных статьями 15.14 - 15.16, для появления реальной возможности привлечения к ответственности за ненадлежащее использование средств бюджетов других уровней, помимо федерального.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике работы органов Федерального казначейства. Результаты диссертационного исследования позволяют дополнить содержание положений теории бюджетного права и могут быть применены в научной работе при проведении дальнейших исследований казначейской системы исполнения бюджета.
Отраженный в работе теоретический материал, аналитические разработки могут представлять интерес для научных исследований по проблемам бюджетного права, преподавания учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических и экономических вузов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена кафедрой Финансового права и бухгалтерского учета Московской Государственной Юридической Академии. Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в трех научных публикациях автора, а также были использованы в учебном процессе при проведении занятий по финансовому праву Российской Федерации, а также по правовым основам бухгалтерского учета в МГЮА.
13
Глава 1. Общетеоретические основы казначейской системы исполнения бюджета
§1. Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса
Исполнение бюджета - одна из основных стадий бюджетного процесса, которая включает сбор и аккумуляцию доходов и финансирование всех запланированных расходов. Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ2 (далее - БК РФ). Принципиально новым стало положение Бюджетного кодекса об установлении в Российской Федерации казначейской системы исполнения бюджетов (статья 215). На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, а также управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. В соответствии со статьей 215.1 Бюджетного кодекса РФ, исполнение федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Федеральный закон от 26.04.2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.
14
законодательных актов Российской Федерации»3 (далее - ФЗ № 63-ФЗ) уточняет, что исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.
Федеральное казначейство обладает полномочием по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, которое, согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, представляет собой проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Однако, согласно Федеральному закону № 63-ФЗ кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства будет осуществляться начиная с 01.01.2010 года.
Полномочию по кассовому обслуживанию соответствует установленное статьей 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное полномочие Казначейства России самостоятельно устанавливать порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Для этих целей Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Федерации, а в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций, в кредитных организациях. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам.
Исполнение федерального бюджета в соответствии со статьей 243 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства. Статья 254 конкретизирует,
' Собрание законодательства Российской Федерации. 30.04.2007. № 18. Ст. 2117.
15
что исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых для каждого получателя средств федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства.
Таким образом, общее правило таково, что все получатели средств федерального бюджета обязаны использовать выделяемые им бюджетные средства только через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства.
Исключение из данного правила установлено в «Инструкции о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета», утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 31.12.2002 года № 142н4 (с изменениями от 27.08.2004, далее - Инструкция 142н). Инструкцией предусмотрено открытие счетов «иных получателей бюджетных средств», которым предоставляется возможность использовать бюджетные средства через счет, открытый в учреждении Банка России или кредитной организации. Разрешение на открытие такого счета утверждается непосредственно министром финансов Российской Федерации, и представляется в соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя бюджетных средств. В последующем владелец счета иного получателя бюджетных средств в банке предоставляет в орган Федерального казначейства отчетность для формирования общего отчета о кассовом расходе средств федерального бюджета.
Письмом Министерства финансов Российской Федерации от 18 марта 2003 года № 03-01-01/12-785 разъясняется, что для тех операций, которые могут осуществляться, минуя систему балансовых счетов федерального
Российская газета. 15.02.2003. № 30.
ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. Октябрь 2003, № 29.
16
казначейства, введено понятие «иного получателя средств федерального бюджета». Это, прежде всего, операции, осуществляемые федеральными учреждениями за пределами Российской Федерации. Данная возможность предусмотрена статьей 216 БК РФ. Под это же понятие, в соответствии с разъяснением Минфина России, подпадают бюджетные учреждения, расположенные на территориях, где отсутствуют органы федерального казначейства, а также воинские части, которым министром финансов выдано специальное разрешение.
Учитывая особый статус иного получателя средств, к числу обязательных для представления в орган Федерального казначейства документов при открытии счета главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств входит перечень иных получателей бюджетных средств.
В соответствии с частью 5 статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ, вступившей в силу с 1 января 2006 года, по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта и наличия в собственности субъекта РФ необходимого имущества.
Следует отметить, что с 01.01.2008 года данная возможность будет предоставлена лишь тем субъектам, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
Содержание частей 4 и 5 статьи 215.1 входит в противоречие с
17
|
