ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Рыночные реформы, проводимые в России, подвергли существенной трансформации и механизм государственного управления внешнеэкономической деятельностью. Не оставаясь в стороне от происходящих процессов, государство в лице уполномоченных органов выступает в качестве активного субъекта в контрольных правоотношениях. Такое участие становится стабилизирующим фактором экономики в случае выбора оптимальной модели механизма государственного контроля при осуществлении функции нормотворчества и повышении эффективности правоприменительной практики.
Таможенный контроль является разновидностью государственного контроля. Исключительными полномочиями на его проведение обладают таможенные органы Российской Федерации. Значимость таможенного контроля для правоохранительной деятельности государства в целом очевидна: он является важнейшим средством выявления нарушений таможенных правил, налоговых правонарушений, преступных деяний экономического характера. Сотрудниками таможенных органов пресекаются попытки проникновения на территорию РФ наркотических средств, оружия и других предметов, запрещенных к свободному перемещению через
! *# таможенную границу России.
Многообразие форм таможенного контроля позволяет подвергнуть
1 тщательной проверке не только ввозимые-вывозимые товары и транс-
портные средства, но и деятельность субъектов внешнеэкономической деятельности. К сожалению, отдельные аспекты механизма осуществления различных направлений таможенного контроля не имеют должной регламентации, удовлетворяющей требованию защиты прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов. Пробелы в законодатель-
^ стве, коллизии норм права создают предпосылки, снижающие достовер-
vV 4
ность таможенного контроля. Показателем же его надежности является
I вероятность обнаружения неправомерных действий участников внешне-
экономической деятельности.
Процесс совершенствования нормотворческой и правоприменительной практики таможенных органов в данной области должен быть направлен на повышение объективности и оперативности исследуемого института. В современных условиях процесс таможенного контроля требует унификации в соответствии с международно-правовыми нормами, отраженными в конвенциях, разработанных Всемирной таможенной организацией. Участники внешней торговли в ходе таможенного контроля нередко стал-киваются с трудно разрешимыми проблемами, возникающими из-за не-обоснованного возведения административных барьеров на торговых путях. В современных условиях крайне важно установить правовой баланс применения мер государственного регулирования внешнеэкономической деятельности при соблюдении прав и интересов всех ее субъектов. В настоящей диссертации предпринята попытка восполнить пробел, образовавшийся в юридической науке, путем внесения предложений по совершенствованию законодательных основ и правоприменительной практики по данной проблематике.
Состояние научной разработанности темы. Проблемы правового
Ф регулирования, анализируемые в диссертации, рассматриваются на основе
работ отечественных и зарубежных авторов, которые исследовали разнообразные стороны данного вопроса. Однако комплексное исследование
!
правовых основ таможенного контроля на монографическом уровне проводится впервые.
Вопросы теоретико-правового характера рассматриваются с учетом мнений таких ученых-правоведов, как В.К. Бабаев, М.В. Баглай, A.M. Васильев, К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Б.Н. То-
.v порнин, К.В. Шундиков и других. ^ ' • ,
m s
При написании диссертации использовались исследования следующих ученых в области административного и таможенного права: Ю.С. Адушкина, О.Ю. Бакаевой, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Т. Брэбана, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гравиной, А.Н. Козырина, Б.М. Лазарева, В.А. Максимцева, В.М. Манохина, А.Б. Новикова, А.Ф. Ноздрачева, СП. Сайко, Н.Г. Салищевой, К.К. Сандровского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина и других.
Ряд важных положений, касающихся налогово-правовых аспектов таможенного контроля, были представлены в работах таких авторов, как О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Т.А. Гусева, Р.И. Розенблюм, Н.И. Хими-
чева и других. w
Проблеме привлечения к уголовной ответственности в таможенной
сфере уделено внимание в исследованиях ученых-специалистов: Н.С. Гильмутдиновой, Т.А. Дикановой, Г.А. Дугина, В.Н. Кудрявцева, В.Д. Ларичева, В.Е. Осипова, А.О. Савлук, И.В. Тимошенко и других.
Особый интерес по данной проблематике вызывают труды экономистов, посвященных проблемам таможенного контроля: М.В. Ванина, Г.Г. Визгаловой, ВТ. Драганова, Г.А. Карташова, К.А. Корнякова, А.С. Круг-лова, Л.А. Лозбенко В.В. Покровской и других.
Труды перечисленных и других авторов позволили осмыслить и 'Ф раскрыть специфику исследуемой темы.
Объектом исследования является общественные отношения, возникающие в процессе осуществления таможенного контроля в сфере внешнеторговой деятельности.
Предметом исследования выступает законодательство, регламентирующее общественные отношения, возникающие в процессе осуществления таможенного контроля в сфере внешнеторговой деятельности.
Основной целью настоящей работы является комплексное исследо-(л вание такой юридической категории, как таможенный контроль в услови-
6
ях внешнеэкономической деятельности, учитывая его место и роль в об-ласти таможенного дела, отражение современного состояния проблем по данному вопросу, а также разработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач исследования:
— уяснение правовой природы таможенного контроля как института таможенного права, выявление его основных черт и принципов осуществления;
— исследование правового статуса субъектов таможенного кон- троля, раскрытие места и роли таможенных органов в данной системе, изучение форм и методов осуществления таможенного контроля;
— характеристика объекта таможенного контроля, выделение его категорий;
— выяснение значения таможенного контроля для правоохранительной деятельности таможенных органов, характеристика технических средств таможенного контроля и основ их применения;
— исследование особенностей проведения документального и фактического контроля, проверки системы учета и отчетности и иных форм;
— сравнительный анализ проверки финансово-хозяйственной деятельности и налоговой проверки как форм таможенного контроля;
— выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования таможенного контроля.
Методологической базой исследования являются общенаучные методы изучения: диалектический, системно-структурный, сравнительно-
# 7
правовой, исторический, нормативно-логический, экономический, философский и другие.
Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов с целью придания соответствующей аргументации необходимой доказательственной силы.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении международных таможенных конвенций, Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных актов, подзаконных актов, актов правосудия, правовых актов методического характера, а также публикаций в периодической печати. Использованы материалы научно-практических конференций, статистических и информационно-аналитических данных.
Эмпирическую базу исследования составил анализ 122 судебных дел о нарушениях таможенного законодательства (26 уголовных дел, 61 дела об административных правонарушениях, 35 арбитражных дел о взыскании недоимки по таможенным платежам); анкетирование 156 сотрудников таможни, 118 декларантов; анализ практической деятельности Сочинской таможни и Краснодарского таможенного управления, контент-анализ прессы.
Научная новизна диссертации заключается в том, что настоящая '• работа является одним из первых комплексных исследований правового
регулирования таможенного контроля в сфере внешнеторговой деятельности, основанном на анализе современного законодательства и практики его применения, проведенном на границе норм различной правоотрасле-вой принадлежности, а также на стыке экономики и права. В работе формулируются предложения, направленные на дальнейшее совершенствование системы таможенного контроля.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся сле-^ дующие положения:
# 8
1. Характеристика таможенного контроля, основанная на следующих его признаках. Во-первых, таможенный контроль представляет собой вид государственного контроля. Он осуществляется от имени государства, в интересах государства и его граждан. Во-вторых, правовой основой тамо-женного контроля является система источников таможенного права, представляющая собой общеобязательные правила поведения, установленные государством исключительно на федеральном уровне. Организация таможенного контроля строится также в соответствии с международно-правовыми нормами. В-третьих, таможенный контроль производится фе-i деральными органами исполнительной власти, при этом исключительны-
ми полномочиями на его осуществление обладают таможенные органы РФ. Конкретный объем их компетенции определяется нормами действующего законодательства. В-четвертых, таможенный контроль охватывает сферу внешнеэкономической деятельности. Он непосредственно связан либо с имуществом, перемещаемым через таможенную границу РФ, либо с деятельностью лиц, занимающихся таким перемещением. В-пятых, содержание таможенного контроля составляет система административных мер, в определенных рамках ограничивающая свободу лица. При этом порядок применения данных мер регламентирован нормами права в соответствии с принципом «все, что не разрешено законом - запрещено».
* 2. Самостоятельный подход к классификации таможенного контроля во внешнеторговой деятельности, основанный на таких критериях, как: вид транспортных средств, перемещающих товар через таможенную границу; подконтрольные субъекты; объекты; степень охвата; государственная принадлежность контролирующих субъектов.
В зависимости от вида транспортных средств, перемещающих товар через таможенную границу, можно различить таможенный контроль на водном, воздушном, железнодорожном и автомобильном транспорте.
9
По подконтрольным субъектам таможенный контроль осуществляется в отношении физических лиц, деятельности юридических лиц, а также работы звеньев таможенной инфраструктуры (таможенных брокеров, таможенных перевозчиков и др.).
По объектам таможенный контроль производится относительно товаров, транспортных средств, валюты и валютных ценностей (в последнем случае он называется таможенно-банковский валютный контроль).
По степени охвата таможенный контроль бывает выборочным и сплошным.
По времени действия таможенный контроль классифицируется на предварительный, текущий и последующий.
По числу субъектов, участвующих в ходе осуществления таможенного контроля, различают односторонний, двусторонний и совместный таможенный контроль.
3. Обоснование выделения категорий объектов таможенного контроля во внешнеторговой деятельности: товары и транспортные средства, переме-щаемые через таможенную границу; документы, содержащие сведения о них; деятельность подконтрольных субъектов; соблюдение установленных ограничений на пользование и распоряжение товарами; уплата таможенных платежей.
4. Вывод о том, что правоотношения, возникающие в сфере таможенного контроля во внешнеторговой деятельности, характеризуются как индивидуализированные, имущественные, публично-правовые, императивные, охраняемые от нарушений принудительной силой государства. В качестве субъектов таможенного контроля выступают: таможенные органы и их должностные лица; лица, перемещающие товары через границу и субъекты, оказывающие им договорные услуги (таможенный брокер, таможенный перевозчик); лица, оказывающие содействие в проведении таможен- ного контроля (переводчики, понятые, медицинские работники и пр.).
ю Предлагается следующая трактовка формы таможенного контроля — это
способ конкретного выражения и организации контрольных действий таможенных органов, направленных на обеспечение соблюдения законодательства РФ о таможенном деле.
5. Вывод о том, что проверка документов и сведений является одной из основных форм таможенного контроля во внешнеторговой деятельности. При этом необходимо усовершенствовать нормативно-правовую базу проведения проверки в соответствии с международно-правовыми нормами, а именно: определить перечень документов, представляемых в таможенный орган с целью их проверки; закрепить порядок представления в таможенные органы сведений, необходимых для таможенного контроля; сократить срок проверки документов до трех рабочих дней с момента принятия таможенной декларации по основной массе товаров и до одного рабочего дня - в отношении скоропортящихся товаров, живых животных и пр.
6. Вывод о том, что контролируемая поставка является одной из форм таможенного контроля во внешнеторговой деятельности - иной формой таможенного контроля из числа прямо не указанных в ст. 180 ТК РФ. В настоящее время она используется лишь в отношении товаров, запрещенных к свободному перемещению через таможенную границу (например, наркотические вещества). По мнению диссертанта, данную форму целесооб-разно использовать и в случае перемещения иных товаров, когда предполагается нарушение норм текущего законодательства, влекущее и административную ответственность.
Теоретическая значимость работы определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем и предлагаемых решений. Предложения и выводы могут быть использованы при разработке научных проблем административного права, таможенного права, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов таможенных органов.
11
Практическая значимость результатов исследования. Содержащиеся в работе положения практическое применение в деятельности таможенных органов и субъектов внешнеторговых отношений. Материалы диссертации могут быть использованы в учебно-методических целях при изучении, как общего учебного курса таможенного права, так и спецкурсов «Правовые основы таможенного контроля», «Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности».
Сформулированные в диссертации предложения по внесению изменений в содержание ряда нормативно-правовых актов могут оказаться полезными при совершенствовании таможенного законодательства, что приобретает особую актуальность в связи с рассмотрением Государственной Думой Федерального Собрания проекта нового Таможенного кодекса РФ, который, по прогнозам специалистов, должен вступить в силу с 1 января 2004 г.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические предложения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
- проведение практических занятий по таможенному праву в Московской гуманитарно-социальной академии;
- в опубликовании трех научных статей;
- участие в научно-практических конференциях: «Проблемы совершенствования таможенного дела в Российской Федерации» (18-19 марта 1999 г., Российская таможенная академия ГТК РФ); «Роль и место таможенной службы России в развитии экономики и обеспечении экономической безопасности страны в условиях глобализации внешней торговли» (19 октября 2001 г., Российская таможенная академия ГТК РФ);
- в практической деятельности Сочинской таможни.
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
т
13
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ВО ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Таможенный контроль во взаимосвязи с внешнеторговой деятельностью
В каждом государстве мира должны соблюдаться основополагающие правила, положения, нормы, на основе которых строится деятельность его граждан. Такое соблюдение является обязанностью субъектов права - физических и юридических лиц. Государство же призвано обеспечивать со-блюдение норм права, реализуя, в частности, свои контрольные функции.
В современных условиях разгосударствления в сфере экономики ведомственный контроль стал ограничен определенными рамками, поэтому значение государственного контроля извне существенно возрастает. Контроль всегда является деятельностью, содержанием которой выступает проверка соответствия состояния подконтрольного объекта положениям, регламентированным нормативно-правовыми актами. Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль выступает в качестве важного этапа управленческого цикла, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями приня-<# тых решений и нормативных предписаний, а в случае выявления их нару-
шений принимаются необходимые меры по устранению подобных отклонений1. От организации контрольно-надзорной деятельности «во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране»2.
В юридической науке понятие контроля не является общепризнанным. Гораздо чаще говорится о системе контроля, его видах, органах кон-
1 Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М, 1996. С. 46
2 Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процесса- ми. - В кн. Административно-правовое регулирование экономических отношений. М, 2001.С. 41.
14
троля. В.Е. Чиркин полагает, что государственный контроль есть «совокупная, кумулятивная деятельность, осуществляемая с помощью различных методов при выполнении единой специфической функции по государственному управлению»3. Д.Н. Бахрах подчеркивает, что в системах социального управления контроль - «важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений»4. Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что оно имеет государственно-властный характер, то есть представляет собой «властеотношение». Это означает, что каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных пе-ред контролем . Например, властные полномочия контролирующих органов выражаются в том, что в пределах отведенной им компетенции они вправе по собственному усмотрению проверять работу подконтрольных органов, независимо от их желания определять вопросы, по которым необходима проверка, выбирать и применять в пределах своей компетенции меры к устранению выявленных недостатков, привлекать к ответственности виновных лиц .
Разделяем позицию ученых о том, что контроль как метод правоохранительной деятельности, включает в себя три элемента:
- проверку фактического выполнения закона или иного общеобязательного предписания;
- проверка путей и средств такого выполнения;
3 Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002. С.250.
4 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С.608.
5 См.: Селивон Н.Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов. Киев, 1980. С.81.
6 См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М, 1981. С. 183.
* IS
- принятие мер в процессе контроля для оценки, направления положения, устранения недостатков и т.д.7
Содержание контроля состоит из наблюдения за деятельностью подконтрольных субъектов, получении всесторонней и объективной информации о выполнении ими предписаний, анализа таких данных, выявления и предупреждения неправомерных деяний.
Контроль в той или иной мере осуществляют практически все государственные органы и их должностные лица. Для некоторых из них осуществление контрольных (надзорных) функций является основным видом деятельности (например, Счетная палата). Существуют также и специали-
зированные органы контроля. Сферой их деятельности признается кон-
w
кретная область общественной жизни. К их числу относятся и таможенные органы.
Перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации невозможно без осуществления уполномоченными органами таможенного контроля, который, являясь частью системы государственного контроля, производен от проводимой государством внешнеэкономической политики. Таможенный контроль выступает одним их основных институтов таможенного права как комплексной отрасли законодательства РФ8. Согласно ст.1 Таможенного кодекса (ТК) РФ Ф он наряду с таможенной политикой, порядком и условиями перемещения
товаров и транспортных средств через таможенную границу, взимания таможенных платежей, таможенного оформления и другими средствами
7 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учеб. пособие. Саратов, 2000. С. 180.
8 Вопрос о месте таможенного права в системе российского права остается дискуссионным (См., напр.: БахрахД.Н., Кивалов СВ. Таможенное право России. Екатеринбург, 1995. С.6-9; Российское таможенное право: Учебник для вузов. / Отв. ред. Б.Н. Габри-чидзе. М., 1997. С. 52-63; Козырин А.Н. Таможенное право России. Общая часть: Учеб. Пособие. М., 1995. С.6-10). Автор придерживается мнения о существовании таможенного права как комплексной отрасли законодательства.
» .6
проведения таможенной политики в жизнь, входит в структуру таможенного дела.
На практике таможенный контроль тесно связан с таможенным оформлением товаров и транспортных средств. Таможенное оформление представляет собой действия должностных лиц таможенных органов, направленные на обеспечение соблюдения действующего законодательства и установленного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Подача необходимых документов в таможенный орган обязательно влечет их проверку, а также досмотр товаров и транспортных средств. Без таможенного контроля процесс таможенного ^ оформления был бы бессмысленным.
Процесс основного таможенного оформления включает в себя пять этапов:
а) прием, регистрация и учет таможенных деклараций;
б) контроль за правильностью определения кода товара в соответствии с ТН ВЭД России9 и страны происхождения, а также за соблюдением законодательства Российской Федерации, устанавливающего запреты и ограничения;
в) валютный контроль и контроль таможенной стоимости;
г) контроль таможенных платежей; ™ д) таможенный досмотр и выпуск .
9 ТН ВЭД России - Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности представляет собой систему наименований, описаний и кодов товаров. Она разработана на основе Международной конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (подписана в Брюсселе 14 июня 1983 г.; вступила в силу 1 января 1988 г.) //Таможенные ведомости. 1996. № 8. На основе ТН ВЭД составляется таможенный тариф — свод ставок таможенных пошлин.
10 Данный механизм основного таможенного оформления установлен п.6 приказа ГТК РФ от 16 мая 2001 г. № 442 «Об утверждении типовых правил таможенного оформления и таможенного контроля» // Таможенный вестник. 2001. № 12. В настоящее время данный акт признан утратившим силу (Минюстом РФ отказано в его регистрации), од-
'& нако его положения продолжают применяться таможенными в практической деятель-
ности. См.: приказ ГТК РФ от 31 июля 2001 г. № 748 «О порядке проведения этапов
(4> 17
Таким образом, институты таможенного оформления и таможенно-
I го контроля тесно переплетены и не существуют друг без друга. Фактиче-
ски таможенный контроль осуществляется в процессе таможенного оформления товаров и транспортных средств. Названные пять этапов основного таможенного оформления указывают, что лишь начальная стадия основана на представлении документов в таможенный орган, на декларировании. Это и есть непосредственное таможенное оформление. Все последующие стадии - стадии контроля. При этом второй, третий и четвертый этапы составляют содержание документального контроля, а последний этап является проверкой фактического состояния сведениям, заявленным в документах. Итак, таможенный контроль, осуществляемый в процессе основного таможенного оформления можно подразделить на документальный и фактический.
Каждая операция, относящаяся к таможенному делу, реализуется должностными лицами таможенных органов в процессе осуществления основного таможенного оформления. Более того, она завершается лишь «принятием соответствующего решения, позволяющего разрешить либо запретить перемещение через таможенную границу товара или транспортного средства»11. Иными словами, если субъект внешнеэкономической деятельности не пройдет какой-либо из пяти этапов, можно считать, что
ЪГ выпуск товаров (их растаможивание12, таможенная «очистка») не произве-
ден. Тесная взаимосвязь двух основных институтов таможенного права наглядно свидетельствует, что таможенный контроль осуществляется упол-
основного таможенного оформления товаров и транспортных средств» // Таможенные ведомости. 2001. № 10.
1' Корняков К.А. Концептуальные основы управления развитием технологий таможенного контроля товаров и транспортных средств. Автореф. дис... канд. экон. наук. Люберцы, 2001. С. 13.
12 Термин «растаможивание» (фр. dedouanement доел, растаможивание), соответствующий русскому официальному термину «таможенное оформление и контроль», употреб- ляется как в научной литературе, таки и в официальных документах. |
