Введение
Актуальность темы исследования. Последние годы явились для Российской Федерации временем серьезных преобразований, которые обусловили изменение роли и значения многих областей деятельности, составляющих фундаментальные основы жизни общества. Проводимая в стране правовая реформа, провозгласила курс на формирование гражданского общества и окончательное построение правового государства, процесс развития которого неразрывно связан с укреплением демократических принципов, установлением приоритета права в общественном сознании. Происходящие в Российской Федерации перемены не могли не затронуть своим воздействием основные государственные институты, в том числе и прокуратуру.
Актуальность темы исследования определяется тем обстоятельством, что современное положение и дальнейшая законодательная судьба системы органов прокуратуры Российской Федерации являются объектом постоянных дискуссий.
Отмеченные обстоятельства актуализируют комплексное познание, а также изучение нормативных источников правового регулирования организации и деятельности прокурорский системы РФ, установление, анализ противоречий, выявление пробелов действующего законодательства о прокуратуре РФ, осуществление научного поиска путей их разрешения.
Необходимость осмысления обозначенной проблемы, определение способов разрешения вопросов, связанных с правовым регулированием организации и деятельности изучаемого правоохранительного элемента государства, обусловили выбор темы данной работы.
Цели и задачи исследования. В качестве главных целей диссертационного исследования выступают:
4
анализ правовых критериев, обусловливающих наличие в отечественной системе права комплексной отрасли права - прокурорского (прокурорско-надзорного);
исследование конституционно-правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации;
аналитическое осмысление действующего Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», системно-гносеологическое познание процессуального законодательства Российской Федерации, международных правовых актов в части регулирования ими деятельности прокуратуры Российской Федерации;
обоснование необходимости изменения российского законодательства о прокуратуре, внесение общих предложений по его совершенствованию.
Исходя из этих целей, в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
провести системный анализ нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, установить их связь с отечественной системой права;
изучить особенности прокурорских правоотношений;
исследовать конституционные нормы, регулирующие основы организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации;
выявить и проанализировать пробелы Основного закона РФ в части регулирования конституционно - правового статуса органов прокуратуры РФ;
определить место прокуратуры в системе органов государственной власти;
провести исследование Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;
проанализировать различные мнения относительно путей реформирования законодательной базы, регулирующей организацию и деятельность органов прокуратуры Российской Федерации;
разработать научно - обоснованные предложения по совершенствованию нормативно- правовой базы, регулирующей организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации, в целях усиления эффективности работы данного государственного органа.
Объект исследования - взаимосвязи, пробелы и коллизии материального и процессуального законодательства, регулирующего организацию и порядок деятельности органов прокуратуры РФ, как феномен правовой действительности.
Предмет исследования- нормы международного права, Конституции РФ, федеральных конституционных законов РФ, федеральных законов РФ. Методологическая база диссертационного исследования. В качестве основного, при написании диссертации использован общий диалектический метод познания, с помощью которого было исследовано российское законодательство о прокуратуре. Кроме того, в работе использовались и частные методы: исторический, позволивший проанализировать этапы развития данного законодательства, метод сравнительного правоведения, послуживший базой для сопоставления законодательства о прокуратуре РФ с аналогичным законодательством зарубежных стран, метод системного анализа, применяемый для общей характеристики нормативных источников правового регулирования организации и деятельности прокуратуры России, статистический, логический и иные.
Сочетание общенаучного и частнонаучных методов познания позволило всесторонне исследовать и изучить нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры РФ и, внести конкретные предложения по их совершенствованию.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Комплексный характер исследования обусловил обращение к различным областям знаний: теории права, философии, истории, а также к различным отраслям права. Разносторонний анализ деятельности прокуратуры, включающий ретроспективное осмысление современной проблематики, явились
предпосылкой для изучения ряда трудов таких ученых как: Алексеев С.С, Березовская С.Г., Бобылев Л.И., Васильев A.M., Звирбуль В.К., Иоффе О.С., Керимов Д.А., Кожевников О.А., Козлов А.Ф., Корельский В.М., Леушин В.И., Ломовский В.Д., Маршунов М.Н., Мелкумов В.Г., Николаева Л.А., Рохлин В.И., Семенов В.М., Скворцов К.Ф., Скуратов Ю.И., Сорокин В.Д., Тадевосян В.Н., Халфина P.O., Шинд В.И., Явич Л.С. и других.
Анализ концептуальных вопросов функционирования современной российской прокуратуры, выявил необходимость обратиться к работам: Бессарабова В.Г., Бойкова А.Д., Власова А.А., Клочкова В.В., Рябцева В.П., Шалумова М.С., Ястребова В.Б. и т.д.
Нормативную базу исследования составили: нормы международного права, положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации.
Основное внимание уделялось нормам, закрепленным в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Нормативным фундаментом работы явились также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Генерального прокурора Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем обстоятельством, что комплексно тема: «Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации» была изучена и проанализирована впервые. Все научные работы, посвященные обозначенной проблеме, написанные ранее, относятся к дореформенному периоду, когда прокуратура была носителем более широкой компетенции. 3() Данная диссертация является новым комплексным исследованием законодательства о прокуратуре РФ, вместе с тем, новизной отличаются и конкретные предложения по
30
См. Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. - СПб.: 1991.
совершенствованию правового фундамента, определяющего организацию и деятельность органов прокуратуры РФ.
Определенной научной новизной также отличается попытка провести аналитическое сопоставление общетеоретических вопросов, в частности, лежащих в плоскости теории права и прокурорского надзора, с исследованием системы законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры РФ и, формулированием конкретных законодательных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового фундамента прокурорской системы через изучение и разрешение именно общеправовых вопросов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Сформулирован вывод о разделении единого прокурорского правоотношения, сложного по своей структуре, на две взаимосвязанных его составляющих части, каждая из которых предопределяет существование другой: А. прокурорско-охранительное правоотношение -возникает в связи с осуществлением деятельности прокурора, не связанной с реализацией надзорных полномочий; Б. собственно надзорное -формирующееся в процессе осуществления надзорной деятельности.
Предложенное деление весьма условно, поскольку обозначенное правоотношение обладает качеством единства и неразрывной связи, одна его часть всегда предопределяет и предопределяет существование другой, единство и целостность их также обусловлены общей областью их применения - сферой реализации полномочий прокуроров, а также единой целью их формирования, производной от общей цели деятельности органов прокуратуры РФ вообще.
2. Исследование «базовых» отраслей отечественной системы права, анализ предмета и метода правового регулирования в качестве основных классификационных критериев отраслевой дифференциации системы права, изучение многочисленных научных позиций, отмеченных в научной литературе в разное время, позволили сделать вывод о целесообразности
8
изучения прокурорского права в качестве комплексной отрасли отечественной системы права.
3. Конституция Российской Федерации, в части регламентирования организации и деятельности органов российской прокуратуры, остро нуждается в реформировании. В работе проведен анализ конституционно -правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации, сформулировано определение конституционно- правового положения органов прокуратуры Российской Федерации, которое выведено через исследование общего правового статуса органов прокуратуры, определяемого как правовое положение органов прокуратуры РФ, наделенных совокупностью прав и обязанностей, необходимых для реализации, возложенных на них функций, реализуемых в конкретных направлениях деятельности, обусловленное необходимостью достижения поставленной (Законом) цели, посредством решения ряда задач, отражающее роль органов прокуратуры в структуре государственного механизма.
Широкий подход к определению категории «правовой статус» позволил вскрыть и проанализировать, составляющие его элементы. В работе сделан вывод о том, что исследование конституционно-правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации должно осуществляться с учетом социально - политических особенностей функционирования прокуратуры Российской федерации, специфики национальной правовой культуры. Кроме того, необходимо принимать во внимание отсутствие единых мировых (европейских) стандартов в построении прокурорской системы.
4. Изучение широкого диапазона научных позиций относительно места прокуратуры в системе органов государственной власти позволило в рамках данного диссертационного исследования прийти к выводу о необходимости в современных условиях рассматривать прокуратуру как один из важнейших элементов системы «сдержек и противовесов», обеспечивающего своей деятельностью не только необходимый баланс ветвей государственной власти, но и их взаимодействие. Анализ
существующих точек зрения дал возможность вывести положение о том, что прокуратура РФ осуществляет самостоятельную форму государственной деятельности и не является отдельной ветвью власти и, в то же время выполняет в государственном механизме особую роль, обусловленную историческими традициями и опытом, уровнем функционирования правовых институтов и выполнения ими своих правоохранительных задач, потребностям развития общества в целом.
5. Исследование конституционных норм, регулирующих организацию и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, позволили сформулировать вывод о необходимости включения в Конституцию Российской Федерации самостоятельной главы, непосредственно посвященной прокурорской системе как одному из важнейших правоохранительных органов (системы органов) государства.
6. На сегодняшний день очевиден факт несовершенства (наличие пробелов и коллизий) Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обусловивший острую необходимость его реформирования, при этом диссертантом подчеркивается постепенный характер преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности прокуратуры. Формулируется вывод, что результатом намеченного процесса совершенствования должна стать разработка и принятие нового Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».
7. Процесс реформирования законодательства Российской Федерации о прокуратуре выявил необходимость изучения проблемы правового регулирования «общего» надзора. На основании аналитического осмысления истории развития прокуратуры в России сделан вывод о целесообразности подхода к ней как к многофункциональному правовому институту, чья деятельность должна связываться со всей системой государственной власти, обеспечением единого правового пространства страны, поэтому эффективное реформирование отечественной прокуратуры возможно лишь при условии априорного отношения к ней как
10
к многофункциональному органу правоохранительной системы. Соответственно, в работе выводится заключение о важности сохранения «смешанного» (многофункционального) типа прокуратуры Российской Федерации.
8. Процесс системного гносеологического анализа процессуального законодательства Российской Федерации позволил провести исследование данной группы нормативных источников на предмет наличия пробелов и противоречий как внутри самого процессуального законодательства, так и между ним и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Диссертантом при изучении процессуального законодательства РФ взято за основу положение о том, что с 1992 года прокуратура РФ не осуществляет надзора за исполнением законов судами. Диссертантом обосновывается важность четкого определения характера взаимоотношений прокуратуры и суда, объясняется важность точного установления и закрепления в процессуальном законодательстве (элементов) правового статуса прокурора, участвующего в уголовном, гражданском и арбитражном процессах. В рамках данной работы обосновывается вывод о том, что правовой статус прокурора, участвующего при рассмотрении дел судами, является составляющим элементом общего правового положения прокуратуры РФ, целесообразным представляется закрепить правовое положение прокурора, участвующего при рассмотрении дел судами в отдельных статьях УПК, ГПК, АПК РФ, поскольку его правовой статус не только не исчерпывается правами и обязанностями, участвующих в деле лиц, а шире их. Вместе с тем подчеркивается, что закрепление особого правового положения прокурора в процессе обусловлено необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
9. Исследование процессуального законодательства в качестве правовой основы организации и деятельности прокуратуры РФ послужило теоретической базой для формулирования вывода о необходимости
11
усиления некоторых полномочии прокурора, участвующего при рассмотрении дел в суде, посредством расширения круга лиц, в защиту нрав, свобод и интересов которых он может (обязан) обращаться в суд, предоставления ему возможности обращаться с заявлением в суд о признании граждан недееспособными, законодательно закрепить цель участия прокурора в судебном процессе (В ГПК РФ); расширения перечня «общественно-важных споров», по которым прокурор вправе обращаться в суд с иском (заявлением) или вступать в дело, инициированное другими лицами, в частности, по делам, затрагивающим экономические интересы государства, касающиеся споров по сделкам о приватизации государственного и муниципального имущества; предоставления прокурору права обращаться в суд иском в целях защиты публичных интересов, когда правонарушение затрагивает публичные интересы и выходит за пределы компетенции отдельного контролирующего органа либо, когда данный органа уклоняется от возложенной на нег обязанности по обращению в суд; обосновывается необходимость переименования «апелляционной и кассационной жалобы» в соответствующее представление (в ЛПК РФ); предлагается устранить дефинитивные пробелы действующего процессуального законодательства Российской Федерации.
10. Анализ международных договоров, регулирующих деятельность прокуратуры РФ, позволили обозначить предложение о необходимости рассматривать международное сотрудничество прокуратуры РФ в качестве одного из приоритетных направлений ее деятельности, с последующим усилением его значения.
Обосновывается предложение о законодательном (в договорах о правовой помощи, заключаемых с участием Российской Федерации) закреплении категории «правовая помощь» (поскольку ее оказание является одной из важнейших форм международного сотрудничества органов прокуратуры РФ), определяя ее как взаимодействие правоохранительных органов государств, с целью отправления правосудия и решению других правовых вопросов в рамках национальных правовых
12
систем, защиты законных интересов граждан и юридических лиц, осуществляемое в соответствии с нормами международного и внутригосударственного права или в порядке, и на условиях взаимности. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке выводов по совершенствованию законодательной базы, регулирующей организацию и деятельность органов прокуратуры РФ.
Научные положения данной работы могут быть использовано в учебных целях. Кроме того, проведенное исследование, возможно, послужит отправной точкой для дальнейшего углубленного изучения указанной темы.
Диссертационная работа позволила сформулировать ряд рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование законодательства о прокуратуре Российской Федерации в целом.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской Государственной Юридической Академии. Выводы, сделанные автором, явились рабочим материалом и были использованы при проведении практических занятий в Уральской Государственной Юридической Академии.
Положения диссертации нашли отражение в опубликованных статьях, список которых прилагается.
Структура диссертации определена целями и задачами, соответствует логике построения научного исследования, состоит из введения, четырех глав с параграфами, заключения, приложения и библиографии.
13
Глава 1 Системно - гносеологический анализ правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры
Российской Федерации
§ 1 Основные содержательные характеристики прокурорских (ирокурорско-надзорных, прокурорско-надзорно-охрашпельиых)
правоотношений
Правовые основы организации и деятельности органов российской прокуратуры образуют фундамент деятельности данного государственного института, прочное положение которого является важнейшим условием для самого существования прокуратуры, так и действенности решения возложенных на нее задач.31
Судебно-правовая реформа, нацеленная на повышение эффективности деятельности всей правоохранительной системы России, позволила выявить пробелы и противоречия законодательной базы российской прокуратуры, восполнение и устранение которых имеет принципиальный характер. В этой связи представляется, что отмеченное несовершенство нормативных источников правового регулирования организации и деятельности исследуемого государственного органа (системы органов) в определенной степени вызвано существующей проблемой недостаточно четко определенного положения прокурорских правоотношений, формирующихся в сфере реализации полномочий, возложенных на прокурора действующим Федеральным законом, в отечественной системе
31 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», действующий в редакции от 17.11.95. Л1> 168 - ФЗ.// Российская газета. - 1995. - 25 ноября в ст. 3 закрепляет правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры РФ, относя к таковым: Конституцию РФ, Федеральный закон «О прокуратуре РФ», другие Федератьные законы, международные договоры.
14
права. Поэтому представляется, что деятельность органов прокуратуры должна быть основана на адекватном правовом регулировании, складывающихся в данной сфере общественных отношений.32
Под влиянием различных доктринальных концепций в отечественной правовой науке в последние годы происходит переосмысление известных правовых категорий. В период научных исканий актуализируются и обретают современное звучание прежние, забытые или невостребованные достижения правовой мысли.
Одним из острых, спорных и неоднозначно воспринимаемых вопросов, является проблема определения места прокурорских (нрокурорско-надзорных, прокурорско-надзорно-охранительных)33 правоотношений в отечественной системе права, с позиции признания группы правовых норм, регулирующих существующую группу общественных отношений, самостоятельной отраслью права. Представляется, что преодоление указанной правовой трудности на теоретическом уровне станет одним из необходимых шагов на пути формирования целостного правового регулирования прокурорской (прокурорско-надзорной, прокурорско-надзорно-охранительной) деятельности, иными словами, совершенствование законодательства о прокуратуре РФ невозможно без
з: Под «неадекватным правовым регулированием» следует понимать недостаточное, пробельное и противоречивое законодательство, регламентирующее организацию и порядок деятельности органов российской прокуратуры.
>ч Среди ученых и исследователей, занимающихся проблемой изучения правоотношений в сфере прокурорской деятельности нет единого мнения по поводу их терминолопшеского определения, данная полемика основывается на неоднозначном восприятии функционального назначения прокуратуры РФ; обозначая указанные правоотношения — нрокурорско-надзорными, ряд ученых подчеркивали, что в какой бы сфере деятельности прокуратура не осуществляла свои полномочия, они всегда будут носить характер надзорных (См., например, В.М. Перфильев. Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве. Монография. - Св-к.: 1983. - 138 с, В.И. Рохлин. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебное пособие. / Под редакцией В.И. Рохлина. - 2000.: СПб. - 323с); другие утверждали, что функция надзора основная, поэтому необходимо указывать на нее, обозначая данные правоотношения как надзорно-прокурорские или прокурорско-надзорные (См., например, М.Н. Млршунов. Проку рорско-шшорнос право. - СПб.: 1991.- 128с), третьи предлагали обозначать указанную группу правоотношении как прокурорские, аргументируя это тем, что надзорная функция прокуратуры это основная, но не единственная ее функция, поскольку общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления надзорных полномочий не исчерпывают предмета правового регулирования, а остаются одной из его частей. (См., например, Г.П. Хпмичева. Прокурорский надзор: Учебное пособие. / Под редакцией Г.П. Химичсвой. - М.: 2001. 382с.) Анализируемые общественные отношешш, при изучении которых были приняты за основу обозначенные научные позиции являются предметом исследования отдельного параграфа данной работы.
15
окончательного разрешения ряда проблем, лежащих в плоскости теории права в целом, и в теории прокурорского надзора, в частности.
Современное состояние развития правовых доктрин не позволяет судить однозначно о существовании в системе права отрасли прокурорского (прокурорско-надзорного) права, обладающей статусом
«фундаментальной»34. Широкое дискуссионное поле еще раз подчеркивает важность детального осмысления обозначенной проблемы 35.
Системный анализ нормативных источников правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры РФ требует тщательного изучения, прежде всего, некоторых правовых категорий, который возможно представить в виде следующей схемы, определяющей поступательный процесс познания на «микроуровне»: 1. «право (проблема правопонимания)» —> 2. «система права» —> 3. «отрасль права» —> классификационные критерии отраслевой дифференциации: а. «предмет» и б. «метод» правового регулирования общественных отношений, а также вызывает необходимость аналитического изучения данных правовых дефиниций.
Стоит подчеркнуть, что «макроуровень» исследования предполагает проведение исследования, согласно несколько иной схеме: 1. «социальная система» —> «правовая система» —» «система права» —» «отрасль права» —* «подотрасль» —> «институт» —¦> «субинститут» —> «норма права» —* «гипотеза, диспозиция, санкция». Однако для
признания наличия комплексного характера прокурорского (прокурорско-надзорного) права как отрасли, как представляется, достаточно проведение анализа на «микроуровне».
Аналитическое осмысление, которое будет проведено, позволит определить место прокурорских (прокурорско-надзорных, прокурорско-надзорно-охраиительных) правоотношений в системе права, что, в свою
31 «Фундаментальной» отраслью права здесь и далее признаются тс элементы целостной системы права.
«авторитет» и самостоятельность которых, не служит предметом острых споров, например грааданскос право, уголовное, административное. 3 Различные теоретические концепции i главы диссертационного исследования.
право, уголовное, административное.
3 Различные теоретические концепции представлены и проанализированы во втором пармрафе данной
16
очередь, окажет позитивное воздействие на состояние нормативно-правового фундамента прокуратуры РФ вообще, усилит его.
1. Предложенная схема, определяя последовательность исследования, требует его осуществления, начиная с азов понимания того, какая содержательная база заключена в дефиниции «право».
Проблема правопонимания является одной из центральных в современной российской юриспруденции в силу ряда причин. Во-первых, российские юристы-теоретики постепенно отходят от «единственно-верного» марксистско-ленинского понимания права, формируются новые школы правопонимания. Во - вторых, от понимания права, в конечном счете, зависит и выделение отдельных ценностей права, вопросы правогенеза, правоприменения, правотолкования и т.п.
В этой связи важно присоединиться к мнению О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородского, согласно которому: «...общее определение права ориентирует на главные и решающие признаки, характерные для права вообще и отличающие право от других, смежных неправовых общественных явлений»/6 Довольно широкий спектр трактовок изучаемого термина, в своей совокупности является выражением единой сущности права.
С точки зрения глобального подхода к правопониманшо, право есть сложная и целостная система, оно, как и государство, является продуктом общественного развития, юридически оформляется в государственно-организованном обществе как основной нормативный регулятор общественных отношений. Достижения философской мысли трактуют «право» как общеобязательный принцип формального равенства. л
В связи с этим важно подчеркнуть, что анализируемая правовая категория выступает в роли структурированного системного явления,
у> О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский. Вопросы теории права. - М.: 1961. - С. 61.
"'' Эгу идею активно разрабатывал, в частности, В. А. Четвсрнин. Демократическое конституционное
государство: введение в теорию. - М.: 1993. - С. 13; B.C. Нсрсесянц. Право и закон. - М.: 1983. - С. 351 -
380. |
