3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Вопросы обеспечения безопасности такой огромной страны, как Россия, субъекты которой существенно отличаются друг от друга по своим экономическим, социальным, этническим, географическим характеристикам, относились к числу важнейших для государственно-правового развития страны во все периоды ее истории. Эти вопросы актуальны и сегодня. На протяжении исторического развития Российского государства идет постоянный поиск модели согласования локальных (региональных) и общих (национальных) интересов, что выражается в конечном счете в формировании соответствующей системы общегосударственных политических институтов, призванных обеспечить обороноспособность, безопасность и управляемость страны.
Для того же, чтобы попытаться более содержательно ответить на вопрос о применимости исторического опыта в современной России, следует подробнее рассмотреть основные этапы становления и развития системы регионального управления в широком историческом контексте. Это, по крайней мере, поможет глубже понять, какая историческая информация может оказаться полезной для современного процесса государственного развития и каких ошибок не следует повторять.
Любые исторические параллели условны. Рассматривая схожие на первый взгляд государственные институты, существовавшие в различ- ные исторические периоды можно найти в них общие черты, но по своему наполнению они не могут быть одинаковыми. Можно использовать исторический опыт, прежние названия институтов, но повторить прежний государственный опыт нельзя. Данное положение приводит к значимости подробного анализа исторических аспектов всего комплекса вопросов совершенствования сложной многоуровневой системы госу-
дарственного и регионального управления в России с допетровских и петровских времен до своего современного состояния.
Потребности обеспечения социальной, политической, экономической безопасности России, сокращение сепаратистских тенденций побуждают к поиску оптимальной модели регионального управления в стране и рассмотрению противоречий и проблем, с которыми приходит- ся сталкиваться в ходе реформирования России. Недостаточная теорети-ческая разработанность проблем воздействия центральной власти на управленческие процессы в регионах страны, необходимость осмысления и определения функциональной роли и значения представителей центральной власти в регионах страны для обеспечения национальной безопасности обусловливают значимость настоящего исследования.
Потребность анализа современного состояния системы регионального управления в контексте национальной безопасности, значимость
Ж
изучения исторических аспектов данного вопроса, разрешения имеющихся пробелов в правовом регулировании статуса и полномочий представителей государственной власти в регионах страны обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность
Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на значительное количество монографической и публицистической литературы, посвященной рассмотрению различных аспектов истории и правовых традиций государственного управления в России, вопросы приме- нения этих традиций в современных условиях, их воздействие на становление системы полномочных представителей центральной власти в регионах страны не получили своего должного научного анализа. Нуждаются в изучении и вопросы формирования выдержанной с правовой точки зрения модели взаимодействия федеральных властей, представителей федеральной власти в регионах России и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. При этом особое внимание уделяется вопросам соответствия подобной модели государственно-правовым традициям России в сфере регионального управления, реальным потребностям общественного и государственного прогресса, определения перспектив и общей направленности развития Российской государственности.
Автор обращается к трудам отечественных специалистов по исто-рии Российского государства и права: И.Андреевского, Н.А. Бердяева, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Гессена, Ю.В.Готье, А.Д. Градов-ского, Л.Н. Гумилева, В.Ф.Дерюжинскогоо, И.А. Ильина, Б.А. Кистя-ковского, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, A.M. Ладыженского, Д.И. Мейера, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, B.C. Соловьева, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и
Труды современных авторов были использованы при изучении различных аспектов территориально-управленческих преобразований, что позволило сделать ряд выводов о генезисе, мотивации, принципах и следствиях проводимых реформ. В целом, при подготовке диссертационного исследования автор опирался на достижения советской и российской науки по различным вопросам истории, теории государственного управления и общей теории национальной безопасности, правовых отраслевых юридических дисциплин. В диссертации были использованы идеи, концепции и материалы, содержащиеся в трудах отечественных
Андреевский И. Русское государственное право. Т.1.- СПб.: Изд-во Вольфа, 1866; Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. Реприн. УМСА-РКЕ88, 1955. -М: Наука, 1990; Гессен В.М. Исключительное положение. - СПб.. 1908; Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины П. - Т.1. - М., 1913; Т.2. М.-Л., 1941; Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Соб.соч. в 9-ти томах. - Т.1. - СПб., 1899; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право / Пособие для студентов. Изд-е 2-е. — СПб: Сенатская типография, 1908; Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. в 9-ти томах. - М, 1988; Котляревский С.А. Правовое государство и внешняя политика. 2-е изд. - М.: Международные отношения, 1993 и др.
специалистов, прежде всего: Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, И.Л. Бачило, A.M. Величко, Д.И. Волобуева,А.И, Гурова, А.Я. Гусева, И.А. Исаева, Н.Я.Куприца, А.А. Левандовского, Е.А. Лукашевой, М.Н. Марченко, А.Н.Медушевского, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, В.Н. Синюкова, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорника, В.А. Туманова, И.А. Умновой, О.И. Чистякова и
др.1.
Объектом исследования является система регионального управления при существующей структуре административно-территориального деления Российского государства.
Предмет исследования составили вопросы правового обеспечения системы государственного управления субъектами Федерации в чрезвычайных ситуациях.
Рабочая гипотеза. Основное предназначение мер по обеспечению национальной безопасности в субъектах Федерации состоит в обеспечении государственного единства Российской Федерации. Развитие правовой базы этих процессов в чрезвычайных ситуациях заключается в де-
1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. -М., 2000; Авакьян С.А. Государственная целостность // Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. - М., 2001; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1997; Бачило И.Л., Сергиенко Л.А. Компетенция органов исполнительной власти в условиях чрезвычайных ситуаций //Обеспечение безопасности населения и территорий. - М, 1994; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / И.Л. Бачило, А.А. Гриш-ковец, И.С. Мелюхин и др. / Отв. Ред. И.Л. Бачило; Ин-т государства и права РАН. -М.: Юристъ, 1998; Исаев И.А. История государства и права России. - М., 1995; Ку-приц Н.Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России. -М.: Юрид. лит., 1971; Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII - XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. - М., 1990; Левандов-ский А.А. Генерал-губернаторства в России. Исторический очерк. Материалы семинара НИИСС МГУ на тему институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления; Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения / Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: Норма, 1996; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). - М., 1996; Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. - М.: Изд-во МГУ, 1966 и др.
тальной регламентации таких правовых режимов, как режим чрезвычайного положения и режим прямого президентского правления. Особую роль при этом призван играть институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Расширение их прав, сфер ответственности, совершенствование правовой основы их деятельности позволит резко повысить уровень управляемости субъек- тами Федерации и уровень национальной безопасности.
В соответствии с рабочей гипотезой, научная задача, решаемая в диссертационном исследовании, состоит в разработке комплекса мер, направленных на совершенствование правовой базы управления субъектами Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях.
Научная задача определяет цель исследования. Диссертационное исследование ставит в качестве основной цели выработку правовых мер ч по совершенствованию системы государственного управления субъек-
тами Российской Федерации в условиях чрезвычайной обстановки в интересах национальной безопасности.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения комплекса исследовательских задач:
- изучить исторический опыт становления и развития системы регионального управления России в интересах внутренней стабильности и правопорядка;
- изучить особенности осуществления регионального управления в Российской Федерации и существующие механизмы организационно- правового взаимодействия центральных и региональных властей страны;
- проанализировать правовую базу государственного управления субъектами Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций;
- выработать рекомендации по развитию системы регионального управления в России, конкретизации правового статуса и функций пол-
8
номочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и территориальных органов спецслужб.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
- в осуществлении историко-правового анализа становления регионального управления в России;
- в оценке роли представителей центральной власти в этой систе- ме на протяжении трех веков (XVIII - XX вв.);
- в раскрытии законодательной и нормативной правовой базы государственного управления субъектами Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций;
- в обосновании особой роли полномочных представителей Президента Российской Федерации и их аппарата в обеспечении региональной безопасности.
Научные результаты диссертационного исследования, выно-
ч
Ш
симые на защиту:
1. Результаты историко-правового анализа структуры и функционирования системы регионального управления.
Современная система регионального управления - закономерный итог ее длительного исторического развития, факт прошлого населяющих нашу страну народов, фактор нынешней внутренней политики государства. Проведенный в диссертации анализ истории развития системы регионального управления в России, функционирования представителей центральной власти "на местах" убеждает, что в реформе управления субъектами страны, предпринятой Президентом Российской Федерации В.В.Путиным, действительно, прослеживается функциональная аналогия с институтом генерал-губернаторов.
По мнению диссертанта, главной причиной неэффективности полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации в 1990-е гг. стало то обстоятельство, что ин-
ститут полномочных представителей мыслился не как элемент целостной системы государственного управления в стране с обновляющимся федеративным устройством, а как элемент так называемой "президентской властной вертикали", то есть как орган личной власти Президента, действующий по его усмотрению.
Но установленное функциональное сходство пока не может быть дополнено институциональным, поскольку правовое и административное оформление нового института в настоящее время еще не завершено. Положение и статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, как показывает анализ, сильно отличается от генерал-губернаторов в период с 1775 г. по 1917 гг. В то же время сейчас не вполне ясно, как следует юридически оформить деятельность представителей Президента Российской Федерации при существующей федеративной системе государственного устройства. Пока их ™ полномочия соответствуют правам прокуроров Сената: в отличие от
прежних генерал-губернаторов, они не могут своей властью исправлять распоряжение местной администрации или какое-либо решение законодательного собрания, противоречащие федеральному законодательству.
2. Обоснование роли органов централизованного управления субъектами Федерации и предложения по совершенствованию правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
В диссертации отмечается, что первые годы существования нового -у института полномочных представителей Президента Российской Феде-
рации в федеральных округах показали недостаточность наделения только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность. Уже сейчас полномочные представители в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В
10
этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного управления, с другой, являются весьма значительными. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике.
В связи с этим основными задачами полномочного представителя должны быть:
— организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
— организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
— обеспечение реализации в федеральном округе кадровой поли-тики Президента Российской Федерации;
— представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Дальнейшее развитие института Полномочных представителей Президента Российской Федерации целесообразно вести на основе положений ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации: обеспечение »\ конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной це-
лостности, согласованного функционирования и, главное, взаимодействия органов государственной власти, поскольку забвение функции взаимодействия в системе государственного управления России является самой ущербной ее особенностью.
11
3. Обоснование и правовое закрепление использования режима чрезвычайного положения и прямого президентского правления на территориях субъектов Российской Федерации в случае дестабилизации обстановки и угрозы безопасности региона или страны в целом.
Проведенный в диссертации анализ позволяет рассматривать институт полномочного представителя Президента Российской Ы Федерации в федеральном округе, прежде всего, как инструмент
антикризисного управления. Будучи порожден общим стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, он может работать лишь в условиях централизации и жесткой вертикали власти. Соответственно, реализация его компетенции в полном объеме предполагает осуществление централизации путем ослабления других властных региональных институтов. А это возможно
,Л в полном объеме лишь в условиях прямого президентского правления
W
или чрезвычайного положения, то есть тогда, когда управление на
местах осуществляется непосредственно из центра.
Предлагается активнее использовать механизмы чрезвычайного положения или прямого президентского правления в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации или возникновения реальной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Так, если анализировать события, происходящие на территории Чеченской Республики, вполне целесообразным Ш представляется введение прямого президентского правления. Правовой
режим прямого президентского правления нуждается в определении в полномасштабном, специально подготовленном федеральном законе. Диссертант предлагает следующие составляющие режима прямого президентского правления: режим президентского правления вводится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации с последующим
12
одобрением Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Целесообразно определить временные пределы возможного прямого президентского правления, ограничив его сроком в 1 год. Общее предназначение механизма прямого президентского правления - обеспечение суверенитета, территориальной целостности, поддержание нормального режима государственного управ- ления.
Методология исследования. Методологической основой исследования является, прежде всего, системный подход к анализу различных аспектов формирования и развития системы регионального управления в Российском государстве на протяжении XVIII-XX вв. Особое значение имеет изучение взаимосвязи и соотношения общегосударственных принципов и региональных особенностей при организации регионального управления, особенно в области обеспечения стабильности и безопас-ности в России в ее историческом развитии.
В ходе исследования различных аспектов развития системы регионального управления России конкретно-исторический метод применялся при рассмотрении правового регулирования деятельности представителей центральной власти в субъектах Федерации в различные исторические периоды; формально-юридический — при анализе нормативной базы, регламентирующей их статус и права, а также при формулировании предложений по совершенствованию системы государственного управления субъектами Федерации.
Сочетание указанных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам истории и теории права и государства, но и к вопросам конституционного права Российской Федерации, международного, административного, муниципального и других отраслей права, что позволило: во-первых, изучить историко-правовые аспекты развития системы управления субъектами Федерации; во-вторых, пред-
13
ставить теоретико-правовое обоснование использования отечественного исторического опыта на современном этапе.
Общетеоретическую основу диссертационного исследования
составляет современный исследовательский материал, содержащийся в монографиях, научных статьях отечественных и зарубежных исследователей, материалах научных конференций, семинаров и симпозиумов, в той или иной мере имеющих отношение к решению задач, поставленных автором диссертационного исследования.
Вопросы обеспечения национальной безопасности получили свое детальное рассмотрение в работах таких ученых, как В.Е.Аксаков, В.А.Баришполец, А.В.Возженников, О.А. Бельков, О.В.Дамаскин, И.К. Макаренок, В.Л. Манилов, В.В. Огнева, С.З. Павленко, А.И, Поздняков, А.А. Прохожев, СМ. Рогов, Н.И.Рыжак, С.В.Смульский, Л.И. Шершнев, А.С. Щербаков и др.
Источниковедческую основу диссертации составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, кодексы, нормативной правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры, нормативные акты дореволюционного и советского периодов.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что сформу- лированные в ней положения и выводы развивают и дополняют пред-ставления о развитии системы субъектов Федерации России, о воздействии на этот процесс представителей центральной власти в субъектах Федерации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения направлены на учет государственно-правовых традиций России в избранной для анализа сфере в современных условиях.
14
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней предложения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив развития системы государственного управления в Российской Федерации, в ходе совершенствования нормативно-правовой базы, закрепляющей правовой статус и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, философии права, конституционного права, международного права, политологии и некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Пре- зиденте Российской Федерации, отражены в публикациях автора, в материалах Всероссийского форума "Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современном мире". Материалы исследования были апробированы в практической деятельности автора диссертации в органах внутренних дел России.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
15 Глава I
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ КАК ЭЛЕМЕНТА ОБЕСПЕЧЕНИЯ
СТАБИЛЬНОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА В СТРАНЕ
§1. Региональное управление в России: исторический аспект
Значительная пространственная протяженность России отличает ее от иных европейских государств и на протяжении всей российской истории оказывала немалое влияние на формирование Российского государства. Большая территория России воздействует на экономическое развитие страны, обусловливает особенности складывающейся в ней системы обеспечения национальной безопасности.
Огромная протяженность предопределила потребность в высокой степени централизации управления государством. Географическая от- крытость России, отсутствие естественных границ на значительном протяжении Евразийского континента выступали дополнительными факторами в пользу максимальной концентрации государственной мощи для сохранения государства и его безопасности.
Становление государственного единства и политическая централизация в России предшествовали развитию единого рынка и установлению тесных экономических связей. Таким образом, можно утверждать, что в отличие от Европы, где сначала формировался единый рынок в рамках некоей территории, а затем последовало становление национальных государств, в России первична была государственная централизация. Сложность управления страной уже в то время обусловливалась значительной пестротой страны с точки зрения ее географии, этнического состава и т.п.
В допетровское время в основу разделения страны на административные единицы были положены различные принципы, выделить при этом какой-либо основной невозможно. Так, основаниями для проведе-
16
ния административно-территориального деления были: историческое наследие (принадлежность региона к определенному княжеству), экономический и демографический потенциал региона, военное значение территории.
Исторически сформированная система управления регионами страны в качестве своего главного признака, как это не парадоксально, имело именно отсутствие некоей единой и общей для всего государства модели. Попытки изменить сложившееся многообразие предпринимались и до Петра Великого, однако именно с именем первого российского императора связываются первые полномасштабные реформы административно-территориального деления России.
Эпоха конца XVII — начала XVIII вв. является знаковой для всей будущей системы государственного устройства и управления Российского государства. В течение веков Российское государство неоднократно меняло свою территориальную конфигурацию. Новые земли "приходили" самыми разными способами. Так, часть территорий была включена на добровольной основе, когда населявшие их народы принимали юридически оформленные акты о вхождении в состав России. Так было с Украиной. Дважды (в 1648 и 1649 гг.) ее гетман Богдан Хмельницкий просил русского царя Алексея Михайловича взять его страну под власть России. В 1654 г. после принятия русским правительством соответствующего решения Украина присоединилась к Московскому царству без войн и кровопролитий.
fe\ Другим примером из этого ряда служит, безусловно, Грузия. По
Георгиевскому трактату ("дружественному договору") Картли-Катехия присоединилась в 1783 г. к Российской империи и тем самым смогла сохранить свою традиционную систему регионального управления (внутреннюю автономию), хотя и отказалась от самостоятельной внешней по-
17
литики и обязалась поставить свои войска на службу Екатерины И. В то же время местная элита уравнивалась в правах с российской знатью.
Обширные земли вошли в состав нашей страны, потому что находились по ее рубежам и не были освоены другими народами. Так, пустовавшие степи нынешнего Поволжья, части современного Казахстана и Западной Сибири постепенно переходят к России без войн и заключения межгосударственных договоров, поскольку подобные договоры было просто не с кем заключать. Перед Россией возникала задача заселить новые территории, административно их освоить, создать там действенную систему регионального управления.
Показательно, что эти земли могли на протяжении десятилетий или даже столетий существовать без должного оформления их правового статуса и даже без демаркации границы. Так, переговоры о своих восточных рубежах Россия начала вести с Китаем еще при царе Алексее Михайловиче, затем был длительный перерыв в их проведении, они были продолжены только при Петре I. Переговорный процесс об установлении российско-китайской границы завершился только в конце XX ве-ка1.
Но немало территорий Россия приобрела и в результате войн. На протяжении веков происходили кровопролитные столкновения с мусульманскими народами. Падение в 1552 г. Казани привело к тому, что Поволжье стало под власть русского царя. Эта победа открыла путь землепроходцам дальше на Восток и фактически предопределила то, что в &\ последующем к государству отошла значительная территория Сибири и
Дальнего Востока. Через два столетия война с турками принесла новую победу - на Юге. С тех пор Крым стал составной частью Российской империи.
1 В 1689 году был подписан Нерчинский договор, в 1727 году - Кяхтинский тракт, в 1858 году - Айгуньский и в 1860 году Пекинский договоры.

Получить работу