Введение
Актуальность темы исследования определяется той ролью, которую играет исполнительная власть в условиях современной системы разделения властей в России.
Проблемы организации государственной власти на конституционных принципах вызывают большой теоретический и практический интерес, так как решение этих проблем влияет на защиту прав и свобод человека и гражданина, на соблюдение общественных интересов в процессе деятельности государственных органов, на эффективность реализации основных функций государства.
В настоящее время принцип разделения властей закреплен в подавляющем большинстве действующих конституций. Однако механизмы практической реализации данного принципа в разных странах существенно отличаются. Как справедливо отмечал С.А, Котляревский, «Классическая схема, данная Монтескье, по которой парламенту принадлежит власть законодательная, а правительству - власть исполнительная, от которой отделяется судебная, - дает весьма неточное представление о жизни конституционного государства»1.
В России механизм сдержек и противовесов в системе государственной власти был заложен при принятии Конституции 1993г, За время ее действия накопился определенный опыт, который позволяет судить о степени эффективности данного механизма, его достоинствах и недостатках.
Традиционно в российских условиях нередко наблюдалась тенденция к усилению авторитаризма государственной власти, связанная с неизбежным в таких условиях возрастанием роли исполнительной власти. В современных условиях на повестке дня также стоит вопрос об укреплении вертикали власти, причем имеется в виду, прежде всего, власть
1 Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских основных законов. М, 2003. С.85.
4
исполнительная. Происходящие в связи с этим преобразования представляются далеко не бесспорными, как по методам, так и по ожидаемым результатам.
В целом, актуальность темы исследования определяется следующими соображениями.
Во-первых, совершенствование конституционно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти предполагает научное осмысление сущности этой ветви власти и ее места в системе разделения властей в условиях современной России.
Во-вторых, административная реформа, осуществляемая в России и связанная с совершенствованием структуры исполнительной власти, нуждается в научном обосновании на основе принципов действующей Конституции.
В-третьих, развитие науки конституционного права предполагает углубленный анализ основополагающих принципов и форм устройства и функционирования государственного механизма, существующей системы сдержек и противовесов с целью выработки рекомендаций по их дальнейшему совершенствованию.
Степень разработанности темы. Проблематику, связанную с системой и структурой исполнительной власти, ее местом в системе разделения властей, затрагивали в своих исследованиях многие авторы, такие, как С.А.Авакьян, М.Авдеенкова, Н.А.Боброва., В.Г.Вишняков, Ю.А.Дмитриев, Т.Д.Зражевская, О.Е.Кутафин, Л.В. Лазарев, В.О.Лучин, О.В.Мартышин, Н.А.Михалева, А.М.Николаев, Ю.И.Скуратов, ТЯ.Хабриева, В.Е.Чиркин, и другие1. Важное теоретическое значение для достижения целей исследования имели работы, посвященные основам
1 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М,, 2000; Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М, 2002;
5
конституционного строя России, таких авторов, как В.А.Лебедев, Т.М.Пряхина, Ф.М. Рудинский, Б.С.Эбзеев и другие. Связанность темы исследования с проблемами государственного управления обусловила интерес к работам таких авторов, как Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, Н.И.Побежимова, Б.В.Россинский, Ю.Н.Старилов и другие.
Несмотря на значительное количество работ, посвященных теме исследования, развитие системы и структуры исполнительной власти в процессе административной реформы актуализирует дальнейшее научное осмысление данной проблематики.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных государств. В процессе исследования также изучены конституционные проекты дореволюционной России и конституционные документы советского периода.
Объект исследования - общественные отношения, связанные с совершенствованием конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы права, определяющие конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти, и практика их применения.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения исследовать конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Общая цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:
Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005; Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001 и др.
6
- исследовать понятие, функции, источники конституционно-правового регулирования органов исполнительной власти;
- проанализировать развитие конституционно-правового статуса органов исполнительной власти;
- выявить особенности конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в зарубежных странах;
- исследовать конституционно-правовые основы формирования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации;
- проанализировать основные закономерности развития структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;
- исследовать проблемы и перспективы развития законодательства о правовом статусе органов исполнительной власти.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (материалистическая диалектика) и вытекающие из него общенаучные методы: анализ, синтез, обобщение, а также частнонаучные методы: системно-структурный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Конституционные основы системы исполнительной власти проанализированы в развитии, во взаимосвязи с существующей социально-экономической и политической ситуацией, в сравнении с опытом зарубежных государств,
Эмпирическую базу исследования составили: анализ деятельности Правительства Российской Федерации (2001 - 2006гг.); анкетирование по специально разработанной методике 32 сотрудников федеральных органов исполнительной власти (2003 - 2004гг.); анализ 12 постановлений Конституционного суда Российской Федерации (1998 - 2006).
Научная новизна диссертации состоит в том, что автор, в числе первых, предпринял попытку на уровне диссертационного исследования проанализировать конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской
7
Федерации. В диссертации с новых позиций определено место исполнительной власти в существующей системе разделения властей; уточнен категориальный аппарат, связанный с конституционными основами исполнительной власти; обоснована роль исполнительной власти в обеспечении реализации конституционных прав человека и гражданина, а также основных функций государства; сформулированы предложения по совершенствованию системы и структуры органов исполнительной власти в современной России.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту: 1 .Исполнительная власть занимает доминирующее место в системе разделения властей, что объективно обусловлено развитием мировой государственности. Осуществляя повседневное управление обществом, разрабатывая и реализуя внутреннюю и внешнюю политику страны, исполнительная власть фактически руководит государством. При этом она в наименьшей степени по сравнению с другими ветвями власти подвержена эффективному контролю со стороны общества. В этих условиях гарантией от чрезмерного сосредоточения властных полномочий у исполнительной власти может быть только усиление контрольных полномочий, принадлежащих органам законодательной и судебной власти.
2. В целях укрепления легитимной основы исполнительной власти, придания ей стабильности и целевой ориентации важное значение может иметь разработка и принятие ряда новых федеральных законов, в том числе закона «Об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации» и закона «О системе федеральных органов исполнительной власти», В данных актах предлагается закрепить новую, реформированную систему органов исполнительной власти с учетом принципов и положений действующей Конституции. Необходимо уточнить на законодательном уровне специфику организации и деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, четко определить их функции и особенности взаимодействия, права и
8
обязанности, правовые формы и методы их деятельности, пределы и формы ответственности.
3. Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы не содержат четкого определения понятия «система федеральных органов исполнительной власти». В связи с этим, предлагается при разработке и принятии закона «О системе федеральных органов исполнительной власти» закрепить в нем следующее определение: система федеральных органов исполнительной власти - это совокупность высших органов исполнительной власти, состоящая из взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, осуществляющая в своем единстве функции государственного управления на федеральном уровне в пределах установленной законом компетенции.
4. Вопреки распространенному в современной научной литературе мнению, что при авторитарном политическом режиме происходит усиление исполнительной власти, в работе доказано, что в условиях авторитарного режима роль исполнительной власти значительно снижается, так как основные полномочия по управлению государством концентрируются в руках главы государства, либо у находящейся у власти политической партии.
5. Совершенствование деятельности органов исполнительной власти неразрывно связано с укреплением нравственных начал. В связи с этим, предлагается разработать и ввести в действие Кодекс этики работников органов исполнительной власти. Ориентация на соблюдение моральных норм и установок, сформулированных в данном Кодексе, может оказать позитивное влияние на процессы борьбы с коррупцией и бюрократизацией государственного аппарата, на повышение эффективности работы системы и структуры исполнительной власти.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами. Диссертация направлена на решение приоритетных задач в системе конституционно-
9
правового регулирования системы исполнительной власти Российской Федерации. Материалы диссертации расширяют представление о системе и структуре исполнительной власти, о роли исполнительной власти в реализации конституционных функций государства, ее месте в системе разделения властей в России и возможных путях ее дальнейшего развития в современных условиях.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования сделанных выводов и обобщений в процессе совершенствования действующего законодательства Российской Федерации, Автором сформулированы конкретные предложения и рекомендации, направленные на оптимизацию конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти. Материалы и выводы исследования также могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного и административного права, при подготовке учебных пособий по данным дисциплинам.
Апробация работы осуществлялась по следующим основным направлениям:
1.Основные положения и выводы исследования апробированы в выступлениях на всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на юге России» (Армавир, 2005) и межвузовской научной конференции «Государство и право России в XXI веке» (Москва, 2006).
2.Апробирование осуществлено путем опубликования 3 статей в периодических научных изданиях и сборниках.
3.Основные методические установки внедрены в учебный процесс Российского государственного социального университета по дисциплине «конституционное право».
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
10
Глава 1
Органы исполнительной власти в системе разделения властей: понятие, эволюция, правовая природа.
§1. Органы исполнительной власти: понятие, функции, источники конституционно-правового регулирования.
Анализ конституционно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти необходимо начать с рассмотрения самого понятия исполнительной власти, а также определения ее места в системе разделения властей. Конституция Российской Федерации в ст. 10 устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Исполнительная власть представляет собой масштабный и многочисленный механизм осуществления властных полномочий, является равноценным составляющим элементом системы разделения властей. Принцип разделения властей - основа существования любого демократического общества и цивилизованной правовой системы.
Конституционное законодательство по своей значимости и масштабу применения правовых норм является наиболее значимым. Властная деятельность органов исполнительной власти в своей основе представляет собой процесс управления, урегулированный нормами права.
Конституция как основной закон государства регулирует основы общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности центральных органов исполнительной власти.
Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «Конституционные нормы являются основополагающими для деятельности государственных
11
органов... Они фиксируют возможную систему власти в данной стране, назначение государства, его функции я компетенцию, внутреннюю структуру, систему государственных органов...» .
В современных условиях вполне правомерно говорить о наличии конституционного принципа разделения властей. По мнению Ю.А. Дмитриева и A.M. Николаева, «Именно разделение властей стало основным исходным положением для организации государственной власти, важной особенностью устройства государственного механизма. Суть принципа разделения властей заключается, как известно, в двух аспектах:
I разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на различные ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти, между которыми разграничиваются властные полномочия;
2)установление системы сдержек и противовесов, препятствующей узурпации власти и обеспечивающей взаимодействие органов
2
государственной власти» .
Принцип разделения властей может быть отнесен к числу основополагающих принципов конституционализма. Это было зафиксировано еще в тексте французской Декларации прав человека и гражданина 1789г.: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделения властей, не имеет Конституции»3,
Как справедливо отмечал B.C. Нерсесянц, каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением должна занимать свое место в общей системе государственно-
1 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000. С.9.
2 Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002. С.46.
3 Конституции зарубежных государств. М, 1996. С. 137.
12
организованной власти и вести государственные дела в соответствующих им формах и пределах, надлежащими путями и средствами1.
Нельзя идеализировать систему разделения властей, которая таит в себе многочисленные издержки и опасности2. Противоречия между ветвями власти могут привести к конфронтации между ними, вплоть до открытого противостояния, которое мы наблюдали в 1993 г., к параличу государственной власти как единого целого.
Следует согласиться с Б.С. Эбзеевым, который пишет, что «не существует универсальной модели разделения властей, которая могла бы быть перенесена на национальную почву различных государств без учета их особенностей и своеобразия политического менталитета и исторических традиций...» .
Функциональная общность федеральных органов государственной власти, ее ветвей - законодательной, исполнительной и судебной определяется тем, что они ~ вместе взятые и каждая в отдельности -участвуют в осуществлении функций российского государства, в реализации его целей и задач4.
Деятельность каждой ветви власти направлена на обеспечение, соблюдение, исполнение функций государства на основе своей компетенции. Законодательная власть принимает законы, исполнительная власть реализует принятые законы в рамках законным методов, судебная власть осуществляет правосудие.
Как отмечает В.О. Лучин, «Реализация многих конституционных норм возможна лишь в результате правоприменительной деятельности
1 Нерсесянц B.C. Право - математика свободы. Опыт прошлого и перспективы, М., 1996. С.53.
2 См.: Мартышин О.В, Конституция Российской Федерации как памятник эпохи // Государство и право. 2004. №4. С. 13.
3 Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М, 2005. С.403.
4 Никонова О. Система органов государственной власти Российской Федерации // Право и жизнь. 2000. №25, С. 157.
13
государственных органов...»1. Такую деятельность осуществляют органы исполнительной власти. Эта деятельность «имеет активный, творческий характер; объективируется посредством издания индивидуально-конкретных актов; осуществляется в установленном порядке и опирается на специальный аппарат принуждения»2.
Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, которая необходима для осуществления исполнительных задач, издают нормативные акты во исполнение законов3.
Таким образом, логично говорить о существовании в современном конституционном праве института исполнительной власти как совокупности однородных правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения.
Институт исполнительной власти можно определить как совокупность конституционных норм, регулирующих формирование и функционирование системы исполнительной власти.
Институт исполнительной власти имеет сложную внутреннюю структуру, которая включает в себя следующие группы норм, определяющих:
1)порядок формирования правительства;
2)положение исполнительной власти, включая правительство, в структуре высших органов государственной власти;
3)функции и полномочия органов исполнительной власти;
4)систему органов исполнительной власти;
5)прекращение исполнения полномочий правительства.
Принцип разделения властей в его практической реализации предполагает выделение исполнительной власти в самостоятельную ветвь,
1 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С.99.
2 Лучин В.О. Указ. соч. С.99.
3 Чиркин В.Е. Современное государство. М, 2001. С.346.
14
наделенную присущими только ей властными полномочиями в сфере государственного управления.
Сущность исполнительной власти логично раскрывать через ее основную функцию. В качестве такой функции можно выделить функцию управления. «Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений»1.
Рассмотрим некоторые общие определения управленческой деятельности, которые характеризуют признаки и сущность этого явления.
«С понятием «управление» («менеджмент») человек соприкасается повседневно на протяжении всей своей жизни. Управление всегда представляет собой информационный процесс. Аналогично тому, как субстанцией физического мира являются материя и энергия, основой управления является информация. Сущность процесса управления изложена в работах как российских, так и зарубежных ученых. Эта сущность заключается в том, что движение и действие больших масс или передача и преобразование больших количеств информации направляются и контролируются при помощи небольших количеств энергии, несущих информацию - энерго-информационные процессы»2.
С этим нельзя не согласиться - информация - основа и будущее современного мира. И далее точка зрения тех же авторов.
«Общепринятого определения понятия «управление» до настоящего времени не существует, хотя интуитивное представление о нем имеет вполне определенный смысл. Само понятие «управление» со времени выхода книги Н. Винера претерпевает неизбежные изменения как в теоретическом, так и в прикладном плане. В то же время в настоящее время существует ряд
1 Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов ЮЛ. Административное право: Учебник для вузов. - 2-е изд., с изм. и доп. - М: Норма, 2005. С. 20.
2 Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Исследование систем управления: Учебное пособие для вузов. - 3-е изд. - М: Академический Проект; Трикста - 2004, С. 6.
15
определений понятия «управление». Одним из таких определений является следующее: «Под управлением будем понимать процесс организации такого целенаправленного воздействия на объект, в результате которого объект переходит в требуемое (целевое) состояние». Под объектом управления понимается та часть окружающего мира» ,
Еще одна точка зрения на понятие «общее управление»: «Общее управление - это управленческая деятельность и процессы, связанные с разработкой концепции и стратегии развития организации, постановкой ее целей, планированием, организационной деятельностью, распорядительством, координированием и контролем, а при необходимости, и корректировкой ранее принятых решении. Его основу составляет теоретическое и практическое знание в области управления, а также методы и приемы, обеспечивающие совместную эффективную деятельность людей, работающих в организации»1.
В контексте настоящей работы важнейшей характеристикой процесса управления является то, что этот процесс урегулирован нормами права. В качестве субъектов управленческой деятельности выступают федеральные органы исполнительной власти (в данном случае), а сам процесс осуществляется на основе законодательства, в первую очередь, конституционного.
Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого - упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е, властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Содержание этих средств и
1 Там же. Стр. 7.
16
особенности их применения зафиксированы Конституцией как основным законом Российского государства.
В современной юридической науке существует несколько определений «государственного управления», которые характеризуют данный процесс и определяют признаки и основные свойства: К.С. Вельский определяет государственное управление как «основанную на законе, организующую, юридически-властную деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим; социально-культурным и хозяйственным строительством. Он справедливо подчеркивает, что государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль .
Г.В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления: «1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; 2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность); 3) системность»3.
Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками;
во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;
во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;
1 Румянцева З.П. Общее управление организацией. Теория и практика. М.: ИНФРА-М,2001.С.18.
2 Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С.67.
3 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций, М., 1997. С.39.
17
в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.
«С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления»1.
Существует точка зрения, что при всей тщательности и всесторонности исследований, общее, исчерпывающее определение «государственного управления» дать сложно ввиду масштабности объекта исследования. Отметим, что управленческая деятельность охватывает все сферы жизнедеятельности общества, в которых государство оказывает управленческое воздействие на объекты управления.
Теория конституционного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения.
1. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль,
1 Старилов Ю.Н, Курс общего административного права. В 3 т. T.I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М, 2002. С. 155.
|
