Введение
Актуальность темы исследования и степень разработанности проблемы. Для функционирования любой судебной системы и системы государственной власти в целом необходимо надлежащее исполнение решений судов и соответствующих органов государственной власти.
Ведь какой бы эффективной ни была деятельность судов и иных внесудебных органов, их решения будут носить только декларативный характер в случае отсутствия отлаженной процедуры их исполнения.
Отсутствие действенного правового механизма, реализующего исполнение, в том числе и принудительное, решений суда и других внесудебных органов сводит на нет защиту нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, снижает авторитет и эффективность указанных органов.
Бесспорно, что наиболее оптимальным результатом является добровольное исполнение актов судов и других органов, но в случае отказа исполнить указанные акты добровольно необходим эффективный механизм, обеспечивающий их принудительное исполнение.
Невозможность либо нежелание создания государством эффективного действенного аппарата принудительного исполнения решений
юрисдикционных1 и неюрисдикционных органов может привести к использованию взыскателем неправовых, в том числе и криминальных способов их реализации, что в свою очередь может привести в целом к дестабилизации экономической ситуации, негативному влиянию на работу государственных органов.
1 Юрисдикция - (лат. - jurisdictio) судопроизводство. Большой юридический словарь. Под ред. Сухарева А, Я. и др. М., 1999. С, 783.
Принятие 4 июня 1997 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ Федеральных законов Российской Федерации "О судебных приставах"2 и "Об исполнительном производстве"' коренным образом изменило систему принудительного исполнения решений юрисдикционных и неюрисдикционных органов в России и послужило основанием для создания самостоятельной, независимой в организационном плане от суда, службы судебных приставов-исполнителей.
Однако, несмотря на то, что указанные Федеральные законы действуют уже более четырех лет, нарушения при исполнении актов судов и других органов продолжают носить систематический характер, продолжает оставаться низким и процент исполнения актов, на что оказывают влияние пробелы и противоречия в действующем законодательстве. Важным фактором остается также высокая нагрузка на одного судебного пристава-исполнителя при осуществлении ими профессиональных обязанностей, а также недостаточная их профессиональная подготовка. При росте количества исполнительных производств качество и своевременность исполнения решений остается на низком уровне.
На современном этапе развития государства свой отпечаток накладывает также сложная социально-экономическая обстановка в стране, задержки с выплатой заработной платы, финансово-экономическая несостоятельность предприятий, длительность процедуры банкротства, в связи с чем возникает острая необходимость в повышении активности органов прокуратуры, которым предназначена особая роль при выполнении ими функций надзора за исполнением законодательства в сфере исполнительного производства.
Между тем, состояние прокурорского надзора, гражданского, гражданского и арбитражного процессуального законодательства требуют
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
3 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.
к
специального исследования, разработки теоретических предложений и научных рекомендаций для решения проблемы обеспечения стопроцентного исполнения судебных актов и актов других органов.
Актуальность исследования предопределена также вступлением России в Совет Европы (с 1 ноября 1998 года нахождением под юрисдикцией Европейского суда по правам человека), что налагает на нашу страну дополнительные обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина и приведения российского законодательства в сфере исполнительного производства в соответствии с нормами международного права.
В юридической науке вопросам исполнения решений юрисдикционных и неюрисдикционных органов и прокурорского надзора за исполнением законов в сфере исполнительного производства уделялось большое внимание. Исторические особенности становления, развития института принудительного исполнения судебных решений в различные годы исследовали: Р. X. Валеева, П. А. Варул, Е. В. Васьковский, Н. Л. Дювернуа, В. П. Пастухов, Д. И Пихно, Г. Д. Рымдзюнский.
Большой вклад в постсоветский период в становление и развитие прокурорского надзора в рассматриваемом направлении внесли: Г. 3. Анашкин, С. Г. Березовская, С. А. Емельянов, А. В. Ермаков, В. К. Звироуль, М. Ю. Рагинский, И. С. Самощенко, В. М. Спиридонов, В. С. Тадевосян и др.
Помимо этого, в своей работе автор также исходил из научных достижений в области исследования теоретических проблем гражданского права и процесса, арбитражного процесса, судоустройства и прокурорского надзора М. Г. Авдюкова, В. И. Баскова, А. Д. Бойкова. В. П. Божьева, В. Г. Бессарабова, И. С. Викторова, Ю. Е. Винокурова, А. А. Власова, В. 3. Гущина, К. Ф. Гуценко, С. И. Герасимова, Г. В. Дашкова, И. Ф. Демидова, А. Б. Карлина, А. Н. Ларькова, В. П. Рябцева, А. К. Сергун, А. Б. Соловьева. А. Я. Сухарева, М. К, Треушникова, М. Д. Клепиковой, М. С. Шакарян, Н. П.
Шарыло, В. М. Шерстюка, В. Е. Эминова, В. Б. Ястребова, М. К. Юкова, Н. А. Якубович и др.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является определение роли и компетенции прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона судебными приставами-исполнителями в сфере исполнительного производства, а также исследование правовой природы исполнительного производства.
Для этого были поставлены следующие задачи исследования:
- проследить историю возникновения и развития исполнительного производства;
- проанализировать законодательство, регламентирующее процедуру принудительного исполнения актов юрисдикционных и неюрисдикционных органов;
выработать предложения по изменению и дополнению законодательства об исполнительном производстве с целью устранения пробелов и противоречий;
- уточнить предмет надзора прокуратуры за исполнением судебными приставами-исполнителями законодательства об исполнительном производстве;
- определить полномочия прокурора по обеспечению надзора за исполнением судебными приставами-исполнителями законов при вынесении ими постаноштений;
- определить место и роль органов прокуратуры в системе органов государственной власти по надзору за исполнением законов в сфере исполнительного производства.
Г
г
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются возникающие в процессе реализации норм Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации правоотношения, связанные с принудительным исполнением судебных актов судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых судей и актов других неюрисдикционных органов.
Предметом диссертационного исследования является надзор органов прокуратуры за исполнением законодательства в сфере исполнительного производства.
Методология и методика исследования. Исследование основано на комплексе общенаучных и частно-научных методов познания (логико-формального, системного, статистического, сравнительного правоведения, конкретно-социологического исследования, контент-анализа, экспертных оценок и др.) соответственно объекту7 и предмету. Обоснованность и достоверность научных положений, выводов и рекомендаций, сформулированных в диссертации, обеспечивается ее широкой эмпирической и теоретической базой. Их применение позволило исследовать объект и предмет во взаимосвязи и взаимозависимости, целостности и всесторонности.
Нормативно-законодательной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, Указы президента Российской Федерации, проекты ГПК и АПК, Законы "О прокуратуре Российской Федерации", "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве" и другие федеральные законы, постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Проанализирована имеющаяся по теме литература, позволившая автору построить работу как логическое продолжение и развитие ранее проводившихся исследований по прокурорскому надзору за исполнением законов в сфере исполнительного
производства с учетом новых реалий, сопоставить с ними полученные результаты.
Эмпирической основой диссертационного исследования послужили данные проведенного автором изучения 340 исполнительных производств, находящихся в производствах судебных приставов-исполнителей Тамбовской, Воронежской, Саратовской, Липецкой, Московской областей, исполненных в 1996 - 2001 годах. Диссертантом проанализированы статистические отчеты за 1996 - 2001 годы органов прокуратуры, МВД, судов общей юрисдикции и арбитражных судов Тамбовской, Воронежской, Саратовской, Липецкой, Московской областей. Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы дисциплинарной практики Министерства юстиции РФ.
Опрошены свыше 130 судебных приставов-исполнителей, работников прокуратуры, МВД, нотариусов, судей. В диссертационном исследовании автор использовал личный опыт работы в качестве помощника прокурора Советского района гор. Тамбова.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых попыток на основе ранее проведенных исследований, с учетом новых реалий, комплексно рассмотреть и решить актуальные проблемы защиты прокурором прав и законных интересов физических и юридических лиц,
возникающие при осуществлении прокурорского надзора за исполнением i | законов в сфере исполнительного производства в условиях проведения
судебно-правовой реформы и реформирования действующего законодательства в России.
Диссертант предложил новый подход к решению задач по ос>7ществлению прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями в сфере исполнительного производства. Основное внимание в ходе исследования было уделено прокурорскому надзору по
г
ю
защите прав и законных интересов граждан и организаций в исполнительном
I
производстве, в том числе во взаимодействии со Службой судебных !
приставов-исполнителей Министерства юстиции РФ. ;
В работе определены основные направления осуществления :
прокурорского надзора за исполнением законов в сфере исполнительного производства на стадии возбуждения данного производства, при непосредственном совершении судебными приставами-исполнителями исполнительных действий, а также в стадии окончания исполнительного производства. Проведенное исследование позволило показать важную роль органов прокуратуры в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в сфере исполнительного производства.
Теоретическая и практическая значимость. Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования могут послужить основой для дальнейших исследований в данной области. Ее предложения и выводы могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере исполнительного производства.
Результаты исследования отражены автором в двух научных публикациях. Выводы и предложения автора диссертации освещались на научно-практических конференциях, использовались в учебном процессе подготовки студентов по курсам гражданского процесса и прокурорского надзора, при изучении исполнительных производств для подготовки проектов протестов в своей практической деятельности, а также при проведении обобщений практики прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями в сфере исполнительного производства.
И
В результате проведенного исследования автором обоснованы и выносятся на защиту следующие основные положения, имеющие определенное теоретическое и практическое значение:
В систематизированном виде излагаются научные основы правоположеюш системы принудительного исполнения актов юрисдикционных и неюрисдикционных органов в России (история развития законодательства, сущность, понятия, характеристика данных норм и обеспечение законности при их реализации).
- Раскрывается роль прокуратуры, как одного из гарантов соблюдения Конституции РФ и функции прокурорского надзора по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц по исполнению законов судебными приставами-исполнителями в сфере исполнительного производства, как эффективного и важнейшего элемента государственного механизма, в связи с чем предлагается не только сохранить, но и усилить надзорную функцию прокуратуры в сфере исполнительских отношений.
- Для успешного осуществления надзора предлагается наделить прокурора необходимыми правами, в частности, отменять или изменять решения, принимаемые судебными приставами-исполнителями в любой стадии исполнительного производства, как в стадии возбуждения исполнительного производства, так и в стадии совершения исполнительных действий и окончания исполнительного производства.
- В целях эффективного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями аргументируется предложение о взаимодействии органов прокуратуры со Службой судебных приставов-исполнителей Министерства юстиции РФ и предлагается механизм его реализации.
- Обосновывается вывод о том, что исполнительное производство является заключительной стадией гражданского и арбитражного процессов, в
12
ходе которой происходит реальное восстановление нарушенного субъективного материального права или охраняемого законом интереса, то есть завершающий этап процедуры защиты права, а не самостоятельным правовым институтом.
- Уточняется понятие "исполнительного производства", согласно котором}' следует понимать комплексный институт, включающий в себя совокупность процессуальных действий суда общей юрисдикции, мирового судьи, арбитражного суда, органов принудительного исполнения, иных органов и организаций, исполняющих требования судебных актов и актов других органов, а также всех лиц, участвующих в исполнении, по принудительной реализации юрисдикционного и неюрисдикционного акта, вынесенного в защиту интересов физических и юридических лиц.
- Предлагается закрепить перечень документов, согласно которым судебный пристав-исполнитель вправе отказать в принятии их к исполнению.
- Аргументируется предложение о расширении прав граждан на обращение в суд в случае получения необходимых разъяснений по поводу неясностей, содержащихся в исполнительных документах.
- Обосновывается вывод о приобретении полной дееспособности в исполнительном производстве гражданами, вступившими в брак в возрасте 16 лет; в случае расторжения брака до достижении 18 лет; в случае занятия им трудовой деятельности.
- Предлагается исключить из Федерального закона "Об исполнительном производстве" обязательность назначения судебным приставом-испшшителем срока должнику для добровольного исполнения требования исполнительного документа в связи с тем, что оно нарушает право взыскателя на своевременное удовлетворение его законных требований.
- Раскрывается понятие "арест" имущества, под которым понимается совокупность процессуальных действий, совершаемых судебным приставом-
13
исполнителем в отношении имущества должника, направленных на принудительное исполнение исполнительного документа.
- Формулируется вывод о том, что наличие в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" одновременно двух статей - статьи 23 "Основания прекращения исполнительного производства" и статьи 27 "Окончание исполнительного производства", является неоправданным, поскольку смысловое понимание "окончания" по объему больше, чем "прекращение", в связи с чем вносится предложение о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" в целях устранения неточностей.
Структура диссертации. Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
14
ГЛАВА 1.
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ АКТОВ ЮРИСДИКЦИОННЬ1Х ОРГАНОВ В РОССИИ
§ 1. Дореволюционная система исполнительного производства
С научной точки зрения важно не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное в истории явление возникло и какие главные этапы в своем развитии это явление проходило.
Изучение истории возникновения и развития какого-либо государственного органа помогает лучше понять:
1. историческое предназначение этого органа и его место в системе государственных органов;
2. историческую необходимость выполнения функций, возложенных на данный орган,
Исполнительное производство имеет многовековую историю. С изменением социально-экономического, политического строя государства несомненно изменялось и право, в том числе и нормы, регламентирующие процедуру исполнения решений юрисдикционных и неюрисдикциовных органов. Но, несмотря на все изменения, исполнительное производство сохранило в себе ряд признаков, заложенных в процессе исполнения решений еше в древнейшие времена.
Исполнительное производство, на наш взгляд, является^ заишю гражданского процессуального права, в связи с чем ему присущи все его
15
отличительные черты. Однако определенные элементы исполнительного производства возникли еще до появления гражданского процесса, и были в догосударственный период связаны с решением определенного человека, чье право было нарушено, наказать обидчика.
Какого-либо государственного органа, защищающего права и свободы человека и гражданина, в то время не было. Наказание определялось по принципу Талиона: "Око за око, зуб за зуб". Поэтому и не существовало специального органа или должностного лица, наделенного правом исполнения указанных решений. То есть, существовало неписаное правило, согласно которому "кем решения принимались, тем они и исполнялись".
Данные действия по исполнению принятых решений преследовали своей целью восстановление нарушенных прав. В связи с тем, что решения принимались заинтересованным в восстановлении своего нарушенного права лицом, возникла острая необходимость в создании органа, разрешающего споры в соответствии с законом, что и явилось причиной создания суда.
Любое общество в тот или иной исторический этап своего развития прошло путь от самореализации субъективного права до разрешения спора судом. Бесспорно, что каждое общество проходило этот путь с особенностями, свойственными только ему. Вместе с тем, каждое общество прошло несколько этапов развития по реализации исполнения принятых решений. Данными этапами являлись:
1. самореализация права (самоуправные действия по исполнению решений);
2. система выкупов;
3. рассмотрение дел о нарушенных правах государственными органами. Каждому государству, в том числе и России, присуща своя особенность
возникновения и развития института исполнения решений юрисдиюдионных и
16
неюрисдикционных органов. Это определяется и формой государственного устройства, и временем возникновения государственных органов.
В данной главе нами рассматриваются особенности возникновения исполнения решений юрисдикционных и неюрисдикционных органов в России. В связи с этим следует отметить, что отличительной особенностью исполнительного производства России являлось то, что меры принуждения были направлены на личность, а не на имущество должника. И нередко, восстанавливая свое нарушенное имущественное право, потерпевший нарушал более значимые личные права должника.
Первыми общественными органами, осуществлявшими восстановление нарушенных прав, согласно "Русской правде", были советы старейшин. Исполнительные действия в прямом смысле этого слова не совершались в силу того, что предмет спора, всегда находился на заседании Совета старейшин и по окончании разбирательства возникшего спора в случае удовлетворения требования взыскателя спорная вещь сразу же передавалась надлежащей стороне
В дальнейшем на восстановлении нарушенных прав граждан наложил отпечаток распад Киевской Руси. В принятых Новгородской и Псковской судных грамотах уже была закреплена замена личной ответственности должника на имущественную. И только в случае невозможности обращения взыскания на имущество допускалось применение мер к самой личности должника.
Решения суда были уполномочены исполнять:
1. взыскатель;
2. должностное лицо, находящееся на службе у князя;
3. суд.
Лица, призванные исполнять решения суда, назывались приставами, сафьянами, праведниками, десятскими, неделыциками.
17
Образование Российского централизованного государства повлияло на изменение порядка исполнений решений. Так, согласно "Судебнику" 1497 года и "Царскому судебнику" 1550 года, отличительными особенностями исполнительного производства того времени являлись:
1. "... возможность исполнения решения взыскателем совместно с приставом и даже приставом без взыскателя"".4
2. "Судебник" 1550 года в качестве меры ответственности предусматривал помещение должника в так называемую "долговую яму", срок нахождения в которой зависел от наличия поручительства, и в случае его отсутствия мог быть пожизненным.
Если в качестве органов исполнения "Судебник"' 1497 года называл приставов, неделыциков и праведников, то "Судебник" 1550 года называл только одного пристава.3
С утверждением Земским собором в 1649 года "Соборного уложения" получило дальнейшее развитие и система исполнения судебных решений,
В нем, в частности, в качестве лиц, обязанных исполнить решение суда, были указаны пристав и неделыцик, которые помимо исполнительных действий обязаны были также оказывать и помощь суду путем привода ответчика и сбора доказательств.
Отличительными признаками исполнений решений того периода являлись:
1. законодательное закрепление запрета иметь "своих" приставов частным лицам. Все приставы были переведены в разряд государственных чиновников, подчиненных местной власти;
4 Валеева Р. X. Гражданские взыскания в русском дореформенном процессе. Правоведение.
Л., №1. 1961. С. 159.
3 См.: Памятники русского права. Выпуск 11. М., 1953; Выпуск III. M., 1955. |
