ВВЕДЕНИЕ
Любое государство является не только правоохранительным субъектом, но, в первую очередь, и хозяйствующим. Для этого необходимы ресурсы, в том числе денежные средства, движением которых опосредуется хозяйственная деятельность людей и организаций (юридических и физических лиц). Даже минимальные погрешности в их действиях (независимо от причины) могут приводить к крупным потерям в масштабах общества в силу наложения последствий. В случаях, когда они происходят одновременно и в ряде взаимосвязанных субъектов, возможна мультипликация ущерба, что, естественно, требует превентивных мер.
Накопленный опыт подобных явлений выразился в формировании ин-статута государственного финансового контроля. Для России с ее переходными процессами его роль особенно важна, так как была демонтирована система партийно-государственного контроля со множеством специализированных структур, начиная с отдельных подразделений силовых органов и кончая комитетами народного контроля.
Справедливости ради следует отметить, что в системе Министерства финансов страны контрольно-ревизионная работа не прекращалась никогда, но интенсивность и ориентация ее не была стабильной.
С созданием структурной вертикали Минфина России в области последующего контроля сделана попытка придания ей в структуре федеральной исполнительной власти системного характера и черт, характерных для государств с рыночной экономикой. Это относится, прежде всего, к преодолению в определенной степени однобокости контрольно-ревизионной деятельности, связанной с преобладанием последующих по преимуществу проверок, нацеленных на выявление отклонений от тех или иных финансовых назначений.
Трансформация экономики России в рыночную не только не ослабила, а усилила значение контроля за соблюдением законности в использовании средств государственного бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Эта связано с усложнением функций государства, ростом числа типов пользователей бюджетными средствами, увеличением количества хозяйственных операций с экономическим риском и многими другими обстоятельствами.
Политические преобразования привели к обострению интереса к контрольной функции органов исполнительной и законодательной властей. Интенсификация международных экономических связей потребовала, во-первых, знания сути и реализаций контрольных функций в развитых странах мира; во-вторых, развития этой функции в России и, в третьих, развития ее организации и методов в нашем отечестве.
Среди множества контрольных органов современной России Министерство финансов обладает наибольшим практическим опытом организации и осуществления контроля. Он нуждается в изучении, обобщении и использовании для развития и методического совершенствования работ по проведению ревизий и проверок.
В сфере образования и переподготовки кадров по экономике, менеджменту, хозяйственному праву, основам предпринимательства возникла потребность в более глубоком, чем ранее изучении методологии и методики организации и проведения контрольных мероприятий (действий).
Все отмеченные выше положения подчеркивают актуальность исследования сущности, организации и перспектив государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Автор отдает отчет о повышенном интересе к данному направлению у многих исследователей и практических работников. Это потребовало особого внимания и обоснования структуры диссертации. Многолетний личный опыт соискателя дал возможность проанализировать и сформулировать фундаментальные положения финансового контроля, в т.ч. связанные с освоени-
ем нового для России его направления в форме аудита. Развитие любой государственной функции нуждается в предварительном формулировании ее концепции. Это полностью проявилось и в отношении государственного финансового контроля. Ее авторская разработка так же способствует актуализации исследования, связанной с усилением не только контроля, но и аудита в системе управления и регулирования хозяйственной деятельностью.
Вопросам организации и методологии государственного финансового контроля посвящены работы ряда зарубежных и отечественных ученых и практиков. Среди них: Э.А. Вознесенский, В.И.Видяпин, И.А.Белобжецкий, у В.В.Бурцев, Ю.А.Данилевский, В.Ф.Палий, В.И. Петрова, В.И.Подольский, Я.В.Соколов, В.П.Суйц, А.Д.Шеремет, П.В.Черноморд, Р.Адамс, Д.Каргмайкл, Р.Монтгомери, Дж.Робертсон, Л.Улофссон и другие авторы.
Целью настоящего диссертационного исследования является - теоретическое обобщение отечественного опыта и зарубежной практики государственного финансового контроля как необходимого инструмента, обеспечивающего функционирование и развитие государства и особенно в период проведения социально-экономических реформ, а также роли и места аудита в этих процессах. В результате должны быть выработаны концепция и ос- ^ новные положения программы перспективного развития как самого контроля, так и структуры и направлений деятельности контрольно-ревизионных органов Российской Федерации, перспективы и направления совершенствования организации аудиторской деятельности.
Для достижения указанной цели требуется решение следующих задач:
* установить происхождение и провести классификацию финансовых V нарушений;
* изучить, проанализировать и обобщить практику ФК в развитых стра- 4 нах мира;
* обосновать связь и показать необходимость усиления взаимодействия ГФК и аудита;
* обосновать возможность и направления координации содержания, масштабов и организации ГФК как в органах законодательной, так и исполнительной власти Российской Федерации;
* разработать механизм взаимодействия и разграничения полномочий и ответственности между органами ГФК РФ по уровням бюджетной системы, сложившейся в стране с целью исключения дублирования и параллелизма в работе;
* обосновать необходимость разработки многоуровневой системы регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации;
* выработать основные положения взаимодействия органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами;
* установить типовые формы и порядок осуществления финансового контроля как органами исполнительной власти Российской Федерации, так и органами ее субъектов;
* обосновать необходимость, разработать содержание и статус контрольного паспорта территории, региона РФ;
* создать активную систему учета и оценки качественных и количественных параметров эффективности ГФК и деятельности его органов;
* выработать комплекс взглядов по организации противодействия попыткам легализации (отмывания) теневых доходов и, в первую очередь, полученных преступными путями;
* показать и доказать необходимость повышения кадрового, информационно-технического и материального обеспечения органов ГФК, унификации форм и методов их работы;
* обеспечить формирование общественного мнения о необходимости государственного финансового контроля и аудита.
Решение данных задач, по мнению автора, позволяет при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, сни-
зить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране. Это должно привести к реальному укреплению вертикали власти, что в современных условиях является одним из главных направлений государственного строительства в России.
Объектом данного диссертационного исследования является контрольная функция современного государства, рассматриваемая как в содержательном, так и в организационном отношении.
Предметом его служит методология, методика и организация деятель- ности органов государственного финансового контроля, как на уровне феде- рации, так и на уровне ее субъектов.
Методологической основой диссертационной работы являются: общая теория государственных финансов, представленная в работах Д.А. Аллах-вердяна, А.М.Александрова, Э.А.Вознесенского, А.М.Ковалева, Л.Н.Павловой, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, С.А.Ситаряна, д-ра Хикс'а (США), проф. Крушвиц (Германия) и других ученых и практиков, экономические исследования, проведенные учеными Российской Академии наук, высших учебных заведений страны, в отраслевых НИИ, работы видных ученых-экономистов, выполненные по проблемам бюджетного хозяйства применительно к условиям рыночной социально-ориентированной экономики. Автор изучил и использовал в процессе исследования фундаментальную и специальную отечественную и зарубежную ли- тературу, отечественные и зарубежные правовые и нормативные акты в об- ласти контроля, что в целом составило теоретическую базу в избранной об-ласти исследования.
Научный аппарат исследования построен на методах системного и экономико-статистического анализа, наблюдения, сравнений и оценок накопленного опыта контрольной деятельности. Автор стремился обеспечить
комплексный подход к проблеме организации и методологии государственного финансового контроля в условиях трансформации экономики и освоения рыночных технологий с их требованиями открытости, прозрачности и законности.
Научной новизной по мнению автора характеризуются следующие основные результаты диссертационного исследования, представляющие его личный вклад в развитие экономической науки и разрешение проблем финансового контроля, в частности:
* уточнение ключевого понятия финансового контроля - «финансовые нарушения» (на основе анализа природы отклонений финансовых показателей по месту, времени и причинам их возникновения)1, состоящее в введении условия доказательности степени осознанности неправовых действий;
* обоснование необходимости разработки Концепции государственного финансового контроля в качестве базы для последующей законотворческой, нормативной и практической деятельности в условиях множественности субъектов контрольной деятельности;
* выявление и формулировка основных причин необходимости построения Федеральной целевой программы перспективного развития контрольно-ревизионных органов Министерства финансов России;
* формулировка типовых алгоритмов проверки использования средств федерального бюджета в виде авторских программ ревизий и проверок объектов различного типа, уровня и статуса;
* модель расчета результативности контрольных действий, основанная на использовании понятия предотвращаемого ущерба в результате соответствующих превентивных действий лиц или центра, принимающего решения;
Ряд финансистов предлагают более детальную классификацию, выделяя финансовые ошибки, нарушения и преступления.
10
* формулировка основных понятий и целей аудита, функций аудитора, концептуального контура структуры регулирования аудиторской деятельности применительно к российским условиям, нашедших отражение в соответствующем Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» и предложений в развитие положений данного закона в части необходимости формирования четырех дополнительных уровней регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации;
* обоснование необходимости совершенствования центральной структуры Министерства при принятии Концепции развития государственного финансового контроля и Федерального Закона об аудиторской деятельности;
* определение направлений совершенствования государственного фи-] нансового контроля в Российской Федерации, включая меры по снижению | трудоемкости, введения учета динамики контролируемых параметров, орга-I низацию регулярного внутреннего финансового контроля и аудита, повышение степени системности контроля.
Теоретическая значимость полученных в работе основных результатов состоит в следующем:
1. Сформулировано представление о содержании финансовых нарушений, позволяющее построить эффективные методики контроля.
2. Выработаны концептуальные основы совершенствования содержания и организации государственного финансового контроля в условиях множественности его субъектов, включая принципы построения контрольных паспортов территорий.
3. Обоснована необходимость более тесной увязки контрольной работы органов государственной власти с аудиторской деятельностью, обеспечивающей реальный рост эффективности первой.
Выполненная работа обеспечивает методологическое обоснование необходимости системного развития контрольной функции государства и от-
и
крывает перспективы проведения прикладных разработок в пространстве существующих проблем.
Практическая ценность результатов диссертационного исследования определяется тем, что их использование позволяет поднять эффективность контрольной работы в стране, повысить качество управленческих решений и эффективность использования бюджетных средств. Это придает государственному финансовому контролю характер фактора ускорения развития российской экономики и подъема уровня благосостояния населения страны.
Апробация полученных результатов. Основные результаты выполненного исследования, равно как и методики его проведения, концептуальные положения и дискуссионные позиции неоднократно в течение последних десяти лет докладывались автором на различного рода форумах научного сообщества, научно-практических конференциях, школах и симпозиумах как в Российской Федерации, так и за рубежом. Наиболее крупными из них явились:
1. Расширенные заседания ЦАЛАК Минфина России с руководителями учебно-методических центров и практикующими аудиторами за период 1995-2000 гг.;
2. II и III Всероссийские научно-практические конференции "Аудит в Рос-
сии" (1997 г. и 2001 г.);
3. Специализированные выставки (3-8-ая) на ВВЦ «Бухгалтерский учет и ау-
дит»;
4. II Специализированная выставка «Бухгалтерский учет и аудит» (1999 г.) г.
Н.Новгород;
5. Международная конференция по вопросам финансового контроля (2000 г.)
Швеция, Г.Стокгольм;
6. Расширенные заседания коллегии Минфина России (март 1999 г. и март
2000 г.);
12
7. Всероссийские совещания с руководителями КРУ Минфина России в субъектах Российской Федерации (1998-2001 гг.) по вопросам совершенствования государственного финансового контроля и другие.
В последние годы возрастает значение оценок эффективности использования государственных ресурсов и надежности информации о хозяйственной деятельности. Возрастает необходимость развития элементов, а затем и системы государственного аудита. Благодаря этому усиливается управленческий аспект контроля в государстве.
В диссертации обосновывается необходимость государственного финансового контроля, аудита и их развития в условиях становления в России рыночной экономики. Автор рассматривает государственный финансовый контроль в качестве инструмента эффективного использования государст-венных ресурсов. Мотивировки изменения роли контроля связаны с сутью происходящих изменений в российском обществе - с одновременным сохранением государственного сектора в экономике страны, расширением свободы действий и повышением ответственности руководителей. При этом учитывается опыт государственного финансового контроля в развитых странах мира, активно использующего также институты независимого внешнего и службы внутреннего аудита. | В работе содержатся положения по поводу состояния и развития норма-
тивно-правовой базы государственного финансового контроля, необходимо-I сти разработки и принятия на государственном уровне концепции финансо-
i вого контроля.
: Значительное место отведено методологии построения программ реви-
| зий и проверок как процедур финансового контроля, организации и роли ау-
! дита в повышении достоверности информации и отчетности как базы кон-
троля.
13
ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ (ГФК) В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
1.1. Финансовые нарушения: их происхождение и их классификация
В принципиальном плане нарушаются всегда нормы. Ими могут быть нормы закона, морально-этические нормы, принятые обычаи. В реальной действительности нарушаются нормы расходов, направление затрат или их адресность, установленные заранее; виды ресурсов и т.д.
Финансовые нарушения - это сфера «стыковая», в ней сходятся экономика, право, мораль и этика. Исследования и действия в этой сфере требуют точной терминологии и определений, причем необходима кропотливая работа, направленная на полную стыковку значений, в которых они используются в гражданской, финансовой, бюджетной и других отраслях законодательства Российской Федерации, но это не исключает процедуру их совершенствования. Авторские формулировки таких терминов предпосылаются рассмотрению происхождения финансовых нарушений.
Государственный финансовый контроль является составной частью государственного контроля, вытекающего из контрольной функции государст-венного управления. Он означает контроль за образованием, распределением и использованием денежных средств всех звеньев финансовой системы, осуществляемой государством.
Государственный финансовый контроль представляет собой систему у мероприятий, которая направлена на:
- соблюдение законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по использованию государственных средств, оценку полноты и своевременности формирования и исполнения федерального
14
бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов, на обеспечение сохранности, эффективного и целевого использования государственных финансовых и материальных ресурсов, кредитных и заемных средств, привлеченных под гарантии государства, а также иных форм государственной поддержки;
- исполнение международных финансовых обязательств Российской Федерации, состояние государственного внутреннего долга, соблюдение на- v логового, таможенного, валютного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг;
- осуществление операций с негосударственными средствами в целях выявления необычных (нетрадиционных для финансово-хозяйственной деятельности субъекта правоотношений) сделок, требующих повышенного внимания и дополнительного контроля.
Аудит, в этом понимании, это вневедомственная ревизия, проводимая в
V
соответствии с требованиями закона с целью правильного налогообложения.
Аудит может носить и внутренний характер, проводимый по решению менеджмента предприятий, т.е. это форма самоконтроля. Аудит может проводиться и по решению акционеров для проверки эффективности менеджмента и соблюдения законности.
Внешний государственный финансовый контроль - система мероприятий уполномоченного государственного органа по проверке использования финансовых и материальных ресурсов бюджетополучателями.
Внутренний финансовый контроль - система мероприятий, организации (предприятия), которая обеспечивает целевое и эффективное использование, ^ а также сохранность финансовых и материальных ресурсов, полноту, своевременность и достоверность ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской и статистической отчетности.
15
Государственные органы - органы государственной власти на уровне федерации и ее субъектов.
Государственные средства - находящиеся в государственной собственности средства бюджетов федерации и ее субъектов, государственные бюджетные и внебюджетные фонды, а также иные финансовые средства, находящиеся в государственной собственности.
Объекты государственного финансового контроля - деятельность госу-
I дарственных органов и организаций по формированию и использованию го-
1 сударственных финансовых и материальных ресурсов.
! Проверяемый объект - государственные органы и организации, исполь-
] зующие государственные средства и имущества.
f Должностное лицо органа государственного финансового контроля -
] лицо, уполномоченное соответствующим образом на осуществление кон-
трольных функций.
Должностные лица проверяемого объекта - руководитель, главный бух-
I галтер (бухгалтер) и другие материально-ответственные лица.
! Аудит представляет собой предпринимательскую деятельность по неза-
1 висимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) от-
!i четности организаций и индивидуальных предпринимателей (аудируемых
лиц) с целью выражения мнения о ее достоверности и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству.
Ревизия_- система обязательных контрольных действий по проверке законности и обоснованности совершенных за установленный период финансовых и хозяйственных операций проверяемого объекта, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий должностных лиц проверяемого объекта по осуществлению указанных операций. Ревизия является одним из методов финансового контроля
16
Проверка - единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемого субъекта. Как правило, проверки бывают тематическими.
Предварительный контроль - проверка обоснованности финансовых претензий и расчетной эффективности использования средств на стадии составления проектов формирования объемов и направлений государственного финансирования в виде текущего финансирования, финансовой помощи, бюджетных кредитов, инвестиций, федеральных целевых и иных программ, предоставления государственных гарантий Российской Федерации. Другими словами, предварительный контроль проводится до формирования и использования денежных фондов.
Текущий контроль - проверка обоснованности и полноты совершения финансовых операций по формированию и использованию государственных средств государственными органами и организациями. Этот контроль фактически представляет собой часть должностных обязанностей штатных работников на различных уровнях органов государственного управления и у различных хозяйствующих субъектов.
Последующий контроль - система мероприятий, направленных на проверку сохранности, своевременности, целевого предназначения и эффективности использования государственных средств, а также достоверности отчетов, представляемых по итогам календарных периодов и совершения финансовых операций с государственными средствами со стороны государственных органов и организаций. Формами (видами) последующего контроля выступают ревизия и проверки.
Право обжалования - действие должностного лица проверяемого объекта в случае сомнения в справедливости и законности действий должностных лиц органа государственного финансового контроля.
17
Финансовое нарушение - умышленное действие должностных лиц проверяемого объекта по изменению установленных объемов, направлений и ^ сроков использования государственных финансовых ресурсов.
Финансовая ошибка - неумышленное действие должностных лиц проверяемого объекта, явившиеся причиной нарушения установленных объе- v мов, направлений и сроков использования государственных финансовых ресурсов.
Финансовые нарушения и финансовые ошибки имеют различные корни. Общим для них является факт отклонения от нормы или предписания.
Генетическая память человека содержит огромную информацию, влияющих на его поведение, независимо от уровня его образования и места в обществе. В составе ее содержатся стремление к жизненным благам с минимальными затратами; предпочтение собственных интересов интересам со-общества или соседей, или партнеров; эгоизм и неразборчивость в выборе средств для достижения собственной цели; некритичность в отношении собственных поступков и действий и т.п. Именно это и послужило основанием для формулировки так называемых 10 заповедей, обязательных для соблюдения любым человеком, независимо от его персональных отличий. Впервые они зафиксированы в Библии, а в последствии повторялись в различных мо-|, дификациях во многочисленных кодексах, в т.ч. в кодексах профессиональ-
4' ной этики, и даже были в определенной степени отражены в последнем из
действовавших уставе КПСС. Наличие подобных установок представляет собой признание предрасположенности человека к нарушениям. Она не реализуется в силу угрозы наказания, последствия которого будут превосходить узко личный эффект от нарушения. Если же такого соотношения нет, то только морально-этические нормы могут удержать человека от финансового нарушения. Очень важна в данном случае неотвратимость наказания, создание общественного мнения и невосприятие действий человека-нарушителя.
|
