3 Введение
Актуальность темы исследования. В 2000 году на саммите глав государств стран большой восьмерки в Окинаве была провозглашена задача перехода к глобальному информационному обществу - обществу, в котором информация осознается «в качестве ресурса жизнедеятельности и развития всех социальных и биологических форм Homo Sapiens» (И.Л. Бачило), а информационная сфера в целом приобретает важнейшее значение для каждого конкретного индивида. Это определяет задачи по её правовому регулированию как наиболее актуальные.
На рубеже XIX и XX веков выдающийся ученый Георг Еллинек сделал вывод о том, что права человека проходят в своем развитии несколько этапов. На первом «существование ограничений, являвшихся особенно тягостными для индивида, исторически обусловило признание определенных прав и свобод», которые сформировали «отрицательную свободу от государства». Следующей оформилась группа прав, представляющих собой «притязания на положительные действия государства в интересах индивида». Развитие правового регулирования информационных отношений является прекрасной иллюстрацией к сказанному выше. Конституция РФ, реагируя на опыт предшествующих десятилетий, закрепила целый комплекс прав, относящихся к первой группе. Эти положения получили дальнейшее развитие в законодательстве о средствах массовой информации, связи, нормах-ограничениях в уголовном процессе и многих других сферах. Сегодня развитие общества требует сделать следующий шаг. Пока же превалирует подход, при котором государство само определяет, какие сведения оно раскроет, а какие, даже будучи формально доступными, так и останутся недосягаемыми для граждан, надежно «защищенные» отсутствием процессуальных механизмов.
Позитивные изменения в этой сфере происходят крайне медленно. Федеральный закон (далее - ФЗ) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не учитывает специфику информационных
4
отношений. Большая часть нормативных актов, посвященных регулированию информации с ограниченным доступом, сосредоточена на ограничении получения сведений. При этом отсутствуют процедуры проверки соответствия специального правового режима конституционным основаниям его установления. Даже в отношении информационных ресурсов, содержащих общедоступные сведения, в большинстве случаев не существует эффективных правовых средств ознакомления с этой информацией при отсутствии волеизъявления со стороны её обладателей. В тех ситуациях, когда процессуальным механизмам получения сведений уделяется какое-то внимание, господствующим является ведомственный подход, неприменимый, когда речь идет о реализации конституционных прав граждан.
Особенно явным такое топтание на месте выглядит в сравнении не только с развитыми государствами Западной Европы, США, Японии, но и со странами СНГ и Балтии, с которыми Россию объединяет общее правовое прошлое и, соответственно, схожие проблемы на современном этапе. Многие из них уже сделали серьезные шаги на пути к такому положению дел, при котором невластные субъекты не только являются пассивными потребителями официально предоставляемой информации, но и способны «привести в движение правопорядок», истребуя важную и актуальную именно для них информацию.
Помимо того, что развитые процессуальные механизмы - это средство реализации субъективных прав в информационной сфере, они являются ещё и мощнейшим инструментом контроля за государством со стороны гражданского общества. Оно, в свою очередь, не может быть построено в условиях отсутствия эффективных механизмов выявления дефектов в деятельности публичной власти.
В последние несколько лет государство вновь вернулось к информационной проблематике. Приняты ФЗ «О коммерческой тайне», «Об информации, информационных технологиях и защите информации», пришедший на смену базовому закону «Об информации, информатизации и
5
защите информации», «О персональных данных». В большинстве своем все эти акты носят материально-правовой характер, не уделяя процессуальным вопросам должного внимания. При этом процессуальные формы позитивной (не связанной с разрешением споров) деятельности исполнительной власти исследуются в рамках входящего в систему административного права института административных процедур.
Представляется, что административные процедуры как средство, при помощи которого осуществляется реализация конституционных прав граждан, являются востребованными практикой. Все это обуславливает необходимость разработки теоретического фундамента для нормативного акта, который бы предложил целостный подход к процессуальному обеспечению права невластных субъектов на получение от государства интересующих их сведений.
Степень научной разработанности темы. Правовое регулирование права на доступ к публичной информации осуществляется конституционным, информационным и административным правом.
Исследованиям информации как особого явления, обладающего рядом уникальных свойств, оказывающих непосредственное влияние на правовое регулирование связанных с ней отношений, и в целом вопросам информации в праве посвящены работы А.Б. Агапова, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, О.А.Гаврилова, О.А. Городова, Т.В.Закупеня, В.О. Калятина, В.А. Копылова, П.У. Кузнецова, В.Н. Лопатина, А.В. Минбалеева, В.П. Мозолина, Ю.В.Петровичевой, И.М Рассолова, СЮ. Соболя, А.А. Стрельцова, Э.В.Талапиной, М.А. Федотова. Отдельные вопросы правового регулирования, связанных с информацией отношений, нашли отражение в работах А.А.Антапольского, Е.К. Волчинской, В.И. Кутузова, М.В. Лушниковой, А.М.Лушникова, А.Т. Раимовой, И.И. Салихова, СИ. Семилетова, А.А.Снытникова, А.А. Тамодлина, Л.В. Тумановой, А.А. Фатьянова.
Исследованиям информационных отношений сквозь призму конституционных прав посвящены работы Е.С Лисицыной, И.Н. Маланыча, А.В. Малько, А.Г. Михайлова, СН. Шевердяева. Значительное число работ,
6
начиная с фундаментальных трудов Г. Еллинека и Н.М. Коркунова и заканчивая исследованиями современных ученых-конституционалистов, посвящено в целом изучению субъективных прав граждан.
Большой вклад в теорию процессуальных форм деятельности внесли В.Н.Протасов, В.Д. Сорокин. Но все же наибольшее значение для изучения обозначенного явления применительно к исполнительной власти имеют работы ученых в области административного права. В ходе продолжающейся уже полвека дискуссии об административном процессе был наработан богатейший материал, представленный в трудах Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, К.С.Бельского, А.А. Дёмина, А.Б. Зеленцова, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, П.И. Кононова, И.М. Лазарева, Б.М. Лазарева, В.И. Новоселова, В.В.Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А.Тихомирова, С.Д.Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, В.А. Юсупова. Исследования, посвященные принципам административной деятельности в иностранных государствах представлены работами таких ученых как Д.Галлиган, И. Рихтер, Т. Хонда, К. Шайх, М.А. Штатина, Г.Ф. Шупперт, К.Экштайн. Тем ни менее, по мнению диссертанта, целостная концепция правового регулирования доступа к публичной информации, которая могла бы быть непосредственно использована в законотворческой деятельности, пока не сложилась.
Настоящая диссертация является одной из первых попыток теоретической разработки системы административных процедур доступа к публичной информации, отвечающих сегодняшнему состоянию общественных отношений в данной сфере и способных максимально безболезненно выстроиться в существующую правоприменительную практику.
Целью работы является комплексное исследование правового регулирования административных процедур, посредством которых осуществляется реализация права невластных субъектов на доступ к информации, связанной с осуществлением публичных функций государственными органами, органами местного самоуправления и иными
7
лицами. Реализация целей диссертационной работы предполагает подготовку предложений по совершенствованию законодательства в данной области. Цель работы обусловила и конкретные задачи исследования:
1. Исследование административной процедуры как основной процессуальной формы реализации конституционного права граждан.
2. Определение понятий «право на доступ к информации» и «право на доступ к публичной информации» и раскрытие их содержания.
3. Выявление роли административных процедур в опосредовании отношений по реализации права на доступ к публичной информации.
4. Систематизация нормативного материала, касающегося правового регулирования административных процедур доступа к публичной информации.
5. Исследование вопросов уровня правового регулирования права на доступ к публичной информации.
6. Определение сферы действия нормативного акта, регулирующего право на доступ к публичной информации и его структуры.
7. Дифференциация различных правовых режимов доступа к публичной информации.
8. Выработка нормативной модели общей процедуры доступа к публичной информации.
9. Разработка системы процедур реализации права на доступ к публичной информации.
Методологическая основа исследования. Методологической основой диссертационного исследования является система философских знаний, формулирующих основные требования к научным теориям, к определению сущности исследуемых явлений общественной жизни. Автор стремился использовать весь комплекс методов научного познания и опирался на фундаментальные положения теории систем, социального управления, общей теории государства и права. При решении поставленных задач были
8
использованы формально-юридический метод, методы сравнительного и лингвистического анализа. Особое внимание было уделено методу сравнительного анализа. Автором исследована практика законодательного регулирования рассматриваемых отношений в странах ближнего и дальнего зарубежья, проекты нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов РФ по спорам, связанным с правом граждан и юридических лиц на доступ к информации.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения и механизм правового регулирования в сфере реализации права граждан на доступ к публичной информации. Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регламентирующие право граждан на доступ к публичной информации, проекты нормативных актов различных уровней, посвященные исследуемой тематике, судебная практика в данной сфере, а также правовой статус граждан и компетенция государственных органов в отношениях по доступу к информации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что, настоящая работа является одной из первых попыток систематизации теоретических выводов, сделанные учеными применительно к праву на доступ к информации в рамках наук информационного и конституционного права, а так же объединения этих выводов с положениями теории административного процесса. Это позволило перевести обсуждение проблемы в практическую плоскость - плоскость процессуальных механизмов, посредством которых право граждан на информацию может быть реализовано в правоотношениях относительного типа.
Автором была обобщена практика законодательного регулирования отношений по доступу к публичной информации в странах СНГ и Балтии, а также ряде стран дальнего зарубежья. Подробно исследованы проекты нормативных актов различного уровня, разрабатывавшиеся на территории Российской Федерации и посвященные регулированию права на доступ к
9
публичной информации. На основе выделения различных правовых режимов доступа к публичной информации предложена система соответствующих им административно-правовых процедур.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Реализация конституционного права на доступ к публичной информации предполагает закрепление системы правовых процедур. Основной процессуальной формой реализации указанного права выступает административная процедура. Её целью является принятие административного акта, а её внутренняя структура состоит из стадий, представляющих собой организационные действия и завершающиеся промежуточными решениями.
2.«Право на доступ к публичной информации» - это право граждан и организаций на получение любых интересующих их сведений, связанных с осуществлением публичных функций, путем подачи обращения в установленном законодательством порядке к обладателю публичной информации при условии самостоятельного и свободного определяя объема требований. Право на доступ к публичной информации является одним из способов реализации конституционного правомочия «получения сведений» и входит в комплексное право - «право на информацию», имеющее конституционно-правовую природу.
3. Право на доступ к публичной информации неразрывно связано с институтом административных процедур, который облекает имеющее информационную природу право в специфическую административно-процессуальную форму. Без указанной формы рассматриваемое право не может реализовываться эффективно.
4.Существующий на сегодняшний день подход, согласно которому право на доступ к публичной информации может быть урегулировано посредством единой («общей») процедуры, не соответствует текущему уровню развития общественных отношений в данной сфере. Наряду с указанной «общей» процедурой необходима система специальных процедур, являющихся формой
10
наиболее распространенных и (или) востребованных отношений в рассматриваемой сфере. К таковым отнесены:
1) процедура устного запроса;
2) процедура запроса информации из учетных систем;
3) исключительная процедура (ускоренный доступ к информации, необходимой для предотвращения существенных для субъекта запроса угроз);
4) процедура доступа к информации с ограниченным доступом;
5) процедура доступа к персональным данным
Первая, вторая и третья процедуры предназначены для доступа к общедоступной информации. Четвертая и пятая процедуры предназначены для доступа к информации с ограниченным доступом.
5.Особый административно-информационный характер отношений и объем подлежащих закреплению процессуальных норм требуют принятия отдельного нормативного акта, посвященного вопросам доступа к публичной информации. В силу того, что рассматриваемое право обеспечивает реализацию конституционного правомочия «получения информации», нормативный акт должен иметь форму федерального закона, который способен обеспечить надлежащую стабильность правового регулирования и оказать унифицирующее воздействие на законодательство в его широком смысле.
б.Федеральный закон о доступе к публичной информации должен носить общий характер, то есть распространяться на все отношения, кроме прямо изъятых из предмета его регулирования. Из сферы действия федерального закона должно быть исключено истребование информации не связанной с осуществлением публичных функций, а соответственно подлежащей регулированию посредством иных правовых методов.
В рамках отношений, связанных с осуществлением публичных функций так же есть сферы, нуждающиеся в обособленном регулировании:
1) доступ к информации, составляющей государственную тайну;
2) доступ к конфиденциальной информации;
3) доступ к вредной информации;
11
4) доступ к информации, на которую распространяется законодательство об архивном деле в Российской Федерации;
5) доступ к служебной информации, на которую не распространяется правовой режим служебной тайны;
6) доступ к информации в рамках конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства;
7) доступ к информации, связанной с деятельностью представительных органов государственной власти и местного самоуправления;
8) доступ к информации посредством запросов редакций средств массовой информации.
Все эти отношения нуждаются в обособленном регулировании за рамками закона о доступе к публичной информации. При этом отношения, перечисленные в пунктах 1), 2) (в части информации, составляющей тайну следствия), 4), 6), 7), 8) не могут регулироваться законом о доступе ни при каких обстоятельствах. Ко всем остальным отношениям общий закон о доступе к публичной информации может применяться если за его пределами отсутствуют процедуры доступа к такой информации.
7. К субъектам, обладающим правом на доступ к публичной информации, должны быть отнесены граждане и организации. К субъектам, обязанным предоставлять информацию: 1) государственные органы и органы местного самоуправления; 2) юридические лица, осуществляющие публичные функции, учредителем которых выступает государство или органы местного самоуправления или созданные в силу прямого указания закона; 3)юридические лица, осуществляющие публичные функции на основании договора или нормативного правового акта - в части осуществления таких функций.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Полученные в результате проведенного исследования выводы могут быть использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсам «Административное право», «Информационное право», специальным курсам в системе высших и средних специальных учебных заведений. Предложенная в
12
диссертации система административных процедур доступа к публичной информации, а также выводы по уровню юридической силы и сфере действия нормативного акта, в котором она должна быть закреплена, могут быть использованы в законотворческой деятельности, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права Уральской государственной юридической академии. Научные положения, содержащиеся в диссертации обсуждались при участии автора в работе научно-практических конференций в Институте Государства и права РАН и УрГЮА и нашли отражение в публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из трех глав, подразделенных на шесть параграфов и библиографии. Структура работы обусловлена целью исследования.
13
Глава I. Административные процедуры и информация в механизме
правового регулирования.
§1. Роль административных процедур в механизме реализации субъективных публичных прав граждан
Следуя известному выражению Рене Декарта, говорившему, что определение значения слов способно избавить человечество от половины его заблуждений, необхадимо обратиться к самому термину «административная процедура», который является одним из краеугольных камней нашего исследования.
Слово «процедура» выражает понятие, активно используемое как в рамках естественных, так и гуманитарных наук. Как указывает Б.М.Лазарев, под ней «обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи».1 В этой связи очевидно, что оно приобретает определенную специфику в зависимости от той сферы, в которой используется. Рассматривая процедуру в социальных отношениях (социальную процедуру), В.Н.Протасов отмечает, что она является их древнейшим регулятором, обеспечивающим реализацию «практически всех разновидностей социальных норм», особенно тех, «у которых ярко выражен признак формальной определенности, которые являются по своей природе внешними регуляторами поведения и действуют при условии четкой фиксации и внешнего оформления». И далее: «процедура как общесоциальное явление представляет собой систему, которая: а) ориентирована на достижение конкретного социального результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована целесообразными общественными отношениями; в) обладает моделью своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне; г) иерархически построена; д) постоянно находится в
Управленческие процедуры. М., 1988. С. 5.
14
динамике, развитии; е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основного для неё общественного отношения».1
Тот факт, что процедура прекрасно подходит для регулирования отношений, в которых особенно важна формальная определенность, предопределяет её важное место в механизме правового регулирования.2 Оказавшись в этой специфической среде, социальная процедура приобретает такие специфические черты, как урегулированность правовыми нормами, структурированность правовыми отношениями, направленность на правовой результат и т.д. Появление новых признаков, а, точнее, видоизменение уже имевшихся под воздействием особенностей среды, в которую она помещена, является основанием для введения нового термина «правовая процедура».
Правовая процедура, являясь видом социальной процедуры, одновременно выступает родовым понятием для отраслевых процедур. Основанием для выделения последних служит специфика отношений в тех или иных областях общественной жизни, урегулированной правом. Эта специфика определяет как особенности основных общественных отношений (материальных или процессуальных),3 средством для реализации которых является конкретная процедура, так и служебных, т.е. самой конкретной отраслевой процедуры (круг участвующих в ней субъектов, их права и обязанности и т.д.).
В административном праве используемый В.Н. Протасовым термин «основное общественное отношение» зачастую заменяется термином «индивидуальное административное дело». Ю.М. Козлов определил его как «возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных)
1 Протасов В.Н. Юридическая процедура. М, 1991. С. 6-7.
2 См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30.
3 В.Н. Протасов справедливо указывает на то, что в процедуре практически каждое отношение выступает и как организующее и как организуемое. Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991. С. 7.
15
действий полномочных исполнительных органов».1 Чтобы убедиться в том, что приведенное определение представляет собой преломление более общего по своему содержанию термина в конкретной отрасли права, достаточно освободить его от административно-правовой специфики, в результате чего получается общее определение. Согласно ему «основное общественное отношение» или «индивидуальное дело» представляют собой возникающий в сфере права вопрос, связанный с применением правовых норм и требующий в целях его разрешения урегулированных процедурой действий уполномоченных органов. И то и другое может иметь как материально-правовую, так и процессуально-правовую природу. Оба существуют объективно, вне зависимости от того, возникло ли служебное отношение, в рамках которого индивидуальное дело должно быть разрешено. Одновременно они выступают основанием для возникновения служебного отношения, в рамках которого процедура будет реализована.
Сказанное выше по поводу видоизменения правовых процедур под влиянием специфики среды, в которой они находятся, относится и к особенностям тех общественных отношений, средством для реализации которых является конкретная процедура. Специфика урегулированной правом сферы общественной жизни влияет и на саму процедуру, а также на отношения служебного характера, возникающие при её реализации. Очевидно, что относящиеся к разным отраслям права, регулирующим различные сферы общественной жизни, процедуры будут различаться. Достаточно сравнить процедуру подачи общей административной жалобы и процедуру предъявления гражданского иска.
Эта специфика может быть выражена более или менее отчётливо в зависимости от целей процедур и близости отраслей права (например, процедуры возбуждения дела в рамках уголовно-процессуального права и производства по делам об административных правонарушениях или
1 Административное право: Учебник / Под ред. Ю.И. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000. С. 385; Козлов Ю.М. Административное право: Учебник (мемориальное издание). М., 2005. С. 438.
16
предъявление иска в гражданском и арбитражном процессе). Следует при этом учитывать, что неизбежные отличия в процедурах, используемых в различных отраслях права не должны сводиться лишь к терминологическим различиям, когда все содержание процедуры, кроме её названия и названий отдельных элементов, полностью копирует процедуру иной отрасли. Появление в отрасли собственной процедурной формы реализации основных отношений должно быть обусловлено реальной потребностью, вызванной недостаточностью процедурных механизмов других отраслей, а не только желанием дополнительно обособить некое правовое образование, выделить его специфику.
Процедурам как элементу механизма правового регулирования присуще такое свойство, как адаптивность. Оно позволяет в определенных пределах модифицировать процедуры для достижения наибольшей эффективности. Учеными неоднократно указывалось, что реализация материальных норм одних отраслей права может обеспечиваться процессуальными нормами других отраслей. Б.М.Лазарев отмечает, что «всякая процессуальная форма имеет относительную самостоятельность от содержания деятельности, а, следовательно, и специфические закономерности функционирования и развития».1 Именно этот разрыв между формой и содержанием является своеобразным мерилом адаптивности процедуры. Проблема заключается в том, что по мере отдаления процедуры от основного отношения, т.е. по мере того, как она становится все более общей, абстрактной, она все менее учитывает особенности обслуживаемых отношений, а, значит, снижается её эффективность. И наоборот, чем более узким по своему содержанию является то общественное отношение, для обслуживания которого предназначена процедурная форма, тем больше нюансов можно учесть и тем большей эффективности добиться, но тем меньше вероятность, что она может быть использована для обслуживания другого общественного отношения.
1 Управленческие процедуры. / Отв. ред. Б.М. Лазарев. М., 1988. С. 15.
17
Подводя итог, можно сказать, что для того, чтобы признать за конкретной отраслью право на свои собственные процедуры, необходимо установить наличие специфики в основном общественном отношении, реализация которого обеспечивается процедурой и в самой процедуре, которая делает невозможным использование для обслуживания основных отношений процедур других отраслей. По сути это является преломлением принципа экономии юридических средств применительно к рассматриваемой проблеме.
Вряд ли будет оспариваться тот факт, что деятельность исполнительной власти обладает значительной спецификой. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, для неё характерны иерархичность построения субъектов и их отношений, подзаконность деятельности, функционально-специализированный характер деятельности, осуществление властных полномочий профессиональным, постоянно действующим аппаратом и его служащими.1 И в совокупности эти принципы не свойственны другим отраслям права. Соответственно, административному праву необходим собственный механизм разрешения вопросов, возникающих в сфере государственного управления. Эту роль выполняют административные процедуры, представляющие собой в общем виде правовые процедуры в сфере осуществления государственно-управленческой деятельности. Их существование на данный момент является в юридической науке общепризнанным фактом. Так же, как и то, что в силу проникновения исполнительной власти в самые разные сферы общественной жизни, административные процедуры являются механизмом для реализации отношений, урегулированных многими отраслям российского права.
Тем не менее, даже подходы к определению самого понятия «административная процедура» у разных ученых отличаются. Своеобразным камнем преткновения служит вопрос о том, является ли она категорией, характеризующей динамику или статику правового регулирования.
1 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: 2003. С. 53.
|
