ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования Интенсивно развивающаяся с перЕой половины 90-х тт. XX в. новая комплексная отрасль права - информационное право постепенно формирует сбою многоаспектную особенную часть Осноеной предмет правового регулирования информационного права - информационные отношения, рассматриваемые в широком контексте Эти отношения возникают прн осуществлении разноплановых информационных процессов производства, сбора, обработки, накопления, поиска, передачи, распространения и потребления информации В саном общем определении информационное право можно представить как совокупность социальных норм и отношений, возникающих в информационной среде
Полномасштабное включение е правовую систем)' Российской Федерации и активная структуризация информационного права предопределили классификацию (группировку) информационных правоотношений по ин-формационньш процессам и по видам информации В свою очередь, с учётом соответствующего правового режима конкретной документированной информации, определяемого спецификой этой информации и действиями субъектов относительно неё, логично выделение самостоятельного раздела особенной части информационного права, блокз вопросов правового регулирования информационных отношений в области средств массовой информации (СМИ) В сегодня Еремя можно с полным основанием констатировать ста-ноЕление на сгыке информационных правоотношений, возникающих при производстве, распространении и потреблении информации с помощью СМИ, самодостаточного комплексного института в системе информационного права.
В настоящее время правовое регулирование СМИ в Российской Федерации не основано на чётко выстроенной научной концепции п поэтому имеет целый ряд серьёзных недостатков, прежде всего потому, что оно не предусматривает идею создания единого информатизацпонного комплекса. По
представлениям автора, б современных условиях следует отказшься от орга-жзашюнно-бюрократического понимания инфорыапсщионного комплекса н решать проблему его формирования исходя из диалектического понимания необходимости взаимосвязанного регулирования всех отраслей информации Зга взапмосвязанность должна выражаться в корреспондировании законодательной базы отдельным составляющим инфорыатюационксл о комплекса Все принимаемые зашны должны учнтывагь общность конечных целей функционирования отдельных его отраслей и секторов
Анализ правового регулирования взаимоотношений государственной власти и СМИ в России показывает крайнюю противоречивость этого процесса Закон РФ ог 27 декабря 1991 г К& 2124 - 1 «О средствах массовой информации»J [далее — Закон (О СМИ)], несмотря на все его недоработки закрепивший в качестве главного достижения баланс интересов государства и общества, в настоящее время приходит во всё большее противоречие с по-следуюпгами правовыми актами, в которых тенденция ограничения свободы СМИ обнаруживается достаточно явно Б результате этого происходит постепенный отказ от принципов государственной политики в области СМИ
Правовое обеспечение деятельности СМИ призвано упорядочить движение информационных потоков, создать условия для развития гражданского общества цивилизованного диалога власти, общества, граждан, обеспечить нормальные условия деятельности журналистов и перевести социальные конфликты е плоскость конструктивных дискуссии .
Значительный комплекс правовых проблем стоит перед Российским государством в деде совершенствования организапнонно-правовых основ функционирования СМИ В этом аспекте своевременным предстаЕляется уг-лубленный анализ правового статуса организаций, осуществляющих производство и выпуск СМИ (редакций), правового регулирования кх организации
См ЬСурочьяиа А А. Формирование шсте^угфашйния средствами массовой информации Дис гавд
гсркд туп СПб, 1999 С ?7-?S
г Еёдийости Съе^г народный депутатов РФ к Еерясшнго Сспета РФ 1992 М»7 Ст 305
Cfct Ал^товаГ А Средства ыасссезй информации е Российской Федерации коксгиг/ционно-прзеоеьж ошоеы неятепьноста Дне кгнд юрка науи М, 2002 С 2
и деятельности, совершенствования форм н методов управления ими
Все это обусловливает необходимость исследования как государственно-правовых, так и адмннистративно-прзЕОЕых аспектов в функционировании СМИ.
Степень разработанности темы Вопросы, связанные с исследованием СМИ, деятельности государства до их правовому регулированию, форм и функционального назначения были и остаются одними из центральных в науке информационного права.
Вопросам законодательства и его применения в области СМИ посвящены работы Г А. Алхутовой, К К Арсенъева, В В Балыгнихова, Ю М Батурина, И Л Бачпло, С В. Большакова, С Н Братановского, А. Б Венгерова, С Л Давтяна, Л Л Ерыиловой, Ю В Калинина, В А. Ко-пылоЕа, А. А. Курочкннон, В Н Монахова, В. Б Наумова, Д В Ого-родова, М В Погшрской, Ю Г Просвирина, М М Рассолова, А. Г Рихтера, А. Р Рагинова, А. К Симонова, В Н Соловьёва, М А. Федотова, А. М Хасанова, С Е Чаянова, В Л. Энтина и других Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование законодательства о СМИ и практики его реализации, они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы
К большому сожалению, практически отсутствуют комплексные пра-Еовые исследования проблем СМИ как института отрасли информационного Прага Появившиеся в последние годы работы Г А Алхуговой, В В Балыт-нпхсова, С Н БратаноБСкого, М А. Федотова, С Е Чаянова, хотя и затрагивают те или иные правовые аспекты СМИ б стране, однако не дают целостного представления о роли правового регулирования в указанной сфере Отсутствует единая концептуальная модель, которая включала бы в себя в диалектическом единстве соотношение таких феноменов, как государство - право -управление - СМИ
Естественно автор не претендует на исчерпывающее я всестороннее
исследование данной проблемы Тем не менее настоящая работа, может стать одним из шагов в данном направлении
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие е области правового регулирования средств массовой информации
Предметом исследования выступают система СМИ в России, проблемы правового регулирования их функционирования
Целью работы являются комплексное, с позиций системного подхода, исследование н характеристика содержания правового регулирования СМИ, определение понятия государственной политики в указанной области, еыяе-ленне основных тенденций её развития, а также ЕЫработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию организации и деятельности СМИ в России
Достижение поставленной цени предполагает решение следующих задач
- анализ становления н развития форм государственно-правового регулирования СМИ в России,
- определение понятая и правовая характеристика СМИ,
- изучение места и значения СМИ в Российском государстве,
- анализ сущности государственной политики в области СМИ е России,
- исследование специфики правового станса граждан Российской Федерации в области шссоеой информации,
- изучение проблем правового регулирования организации и деятельности СМИ,
- анализ правового статуса редакции СМИ,
- рассмотрение основных прав и обязанностей журналистов;
- изучение правовой природы сети Интернет как специфической разновидности СМИ
Методология и методика исследования Методологической основой диссертационной работы является общенаучный диалектический метод по-
знания Автором также использованы специальные методы формальнологический, системный, структурно-ф^кцнональный и другие общенаучные методы исследования, а также научные методы аналогии, поиска закономерностей, сравнительного правоведения и т. д
Нормативно-правовую базу составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные кормашвна-правоБые акты
Учитывая комплексный характер анализа, позволяющего во есёй полноте раскрыть феномен СМИ как института отрасли информационного пра-еэ, диссертационная работа написана в аспекте междисциплинарного научного (конституционно-правового н административно-правового н др) исследования
Длз обеспечения достоверности проведенного изучения в работе содержится анализ правовых аи об органоЕ государственного н муниципального управления При анализе проблем функционирования СМИ были организованы и проведены необходимые социологические исследования
Научная новизна диссертации состоит е том, что она является одним из перЕых комплексных системных исследовании правовых вопросов функционирования СМИ в России в современных условиях Диссертация содержит совокупность аргументированных быводое и рекомендаций, которые отличаются ноеизной и актуальностью б постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения
В ходе научного анализа одни вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи тракптотся по-новому с учётом достижений теории п практики правового регулирования и развития законодательства о СМИ.
На защиту еыносятся следующие основные положения н выводы, которые характеризуют новизну проведённого исследования
1. Изучение нормативных правовых актов о деятельности печати и дру nix СМИ в их историческом разЕитпн способствует уточнению современных
представлений о месте и роли СМИ е обществе, о пределах и возможностях государственного участия в информационных процессах, а также закономерностях и циклах развития отношений государства и СМИ В ходе проведенного анализа в диссертации установлена диалектическая взаимосвязь между демократическими реформами 90-х годов е России и имеющейся нормативно-правовой осноеон сегодняшнего функционирования СМИ Таким образом, государственно-правовое регулирование отношений, возникающих в в области функционирования СМИ, обусловливается конкретно-исторической обстановкой в стране, традициями, менталитетом, принадлежностью к тон или иной правовой системе.
2 Сзмо понятие СМИ имеет неоднозначную трактовку в специальной литературе По мнению автора, наиболее адекватным правовой природе СМИ представляется определение средства массовой информации как результата интеллектуальной деятельности, имеющего название в качестве средства индивидуализации и форму периодического печатного издания, радио - , теле - , видеопрограммы , шюхроникальнон программы нлн иную форму периодического распространения массовой информации
3 Б определении места и роли СМИ в Российском государстве следует учитывать взаимодействие, реальные противоречия между деумя основными функциями СМИ С одной стороны, они призваны обеспечить информационное обслуживание процесса функционирования властных структур, с другой — их задачей является информационное обеспечение процесса реализации многообразных потребностей и интересов частных лиц, социальных слоев и групп, гражданского общества в целом
4 Осноеой государственной политики в области СМИ являются принципы демократизации, государственности, свободы массовой тшформацни, правового регулирования, государственной поддержки, социального партнёрства, открытости политики Один кз главных — конституционный принцип свободы массовой информации Понятие свободы массовой информации автором определяется как возможность беспрепятственно распространять
средствами массовой информации в адаптированной доя восприятия форме сведения, отражающие реальные события и предназначенные для неопределенного круга лиц Свобода массовой информации должна резлизовьтаться е определённых законодательных рамках, для того чтобы выполнять свои функции е обществе Введённое ст. 4 Закона «О СМИ» ограничение на злоупотребление свободой массовой информации направлено на защиту граждан, воспрннныаюгцих информацию, защиту интересов государства и распространяется на субъектов информирования в сфере уголовно-правовых отношений
5. Определяющими аспектами взаимодействия государственной и муниципальной власти со СМИ являются
- государственная поддержка СМИ,
- взаимодействие государственной и муниципальной власти и СМИ по представлению официальной информации СМИ и обязанность государственных СМИ публиковать сообщения и материалы федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
- обязанность государственных и муниципальных органов реагировать на публикации в СМИ,
- контроль государства за СМИ
Государство предоставляет СМИ установленные законом льготы и е ряде случаев осуществляет прямую финансовую поддержку Однако современное состояние СМИ России позволяет говорить о прохождении этапа формирования данного института, что указывает на необходимость пересмотра некоторых законодательных позиций е области предоставления льгот СМИ
6 Основные права и обязанности граждан в информационной сфере закреплены в Конституции РФ и конкретизируются в других нормативных актах Все информационные права граждан могут быть дифференцировакы на пять групп
- право свободно искать и получать информацию,
- право сеооодно производить информацию,
- право свободно передавать и распространять информацию,
- право владеть инфор7*гашгея на праве собственности;
- право защищать информацию, носящую конфиденциальный характер
Одним ш главных требований при осуществлении прав граждан в области массовой информации является её достоверность, понимаемая в диссертации как объективная и точная информация, которая передаётся без содержательных разрывов применительно к конкретным условиям места н времени восприятия, а также представляется потребителю в полном объёме
7 Специфическое содержание правового регулирования СМИ обусловливает применение специальных правовых методов, таких как регистрация, динензнрование, аисредитация, заключение контрактов Анализ практики функционирования СМИ показывает, что многие нормы положений, регулирующих указанную разрешительную деятельность неконкретны, расплывчаты, особенно в части формирования условий конкурса, чю создаёт предпосылки для принятия произвольных решений прн подведении итогов конуса
8 В силу относительной новизны и высокой социальной роли информационных процессов в сети Интернет, а также особенностей существующей системы вдаЕа в России регулирование отношений в области массовой информации происходит в рамках различных отраслей права — конституционного (право на информацию), гражданского (договора по оказанию услуг доступа в сеть Интернет, электронные сделки и расчёты), адшшнстратнЕНОГО (законодательство о связи, информационная безопасность; «Множественность» регулирования порождает наличие несбалансированной системы юриднческнх дефиниций, разные подходы к определению субъектов, участвующих в указанных правоотношениях прн использовании сети Интернет, и соответственно, сосуществование различных способов определения прав н обязанностей субъектов этих отношений
1С
Научно-практическая значимость и апробация результатов диссер-таиионной работы Научно-пракппеская ценность проведённого исследования определяется тем, что оно посЕящено важной как в теоретическом, так н е практическом плане проблеме правового регулирования СМИ Основные положения диссертации являются шагом в направлении дальнейшей разработки проблемы эффективного правового обеспечения функционирования СМИ в России как на федеральном уровне, так н в субъектах Федерации
Материалы исследовали! могут быть полезны при изучении учебных дисциплин «Информационное право», «Конституционное право», «Административное право», «Гражданское право» студентами юридических вузов, учебной дисциплины «Правовые основы средства массовой информации», студентами факультетов журналистики
Сформулированные в диссертация выводы н практические рекомендации могут быть использованы также в сферах правовой жизни
- в научных исследованиях по проблемам правового регулирования отношений в социально-культурной сфере,
- е правотворческой деятельности государственных органов по совершенствованию механизма правового регулирования СМИ,
- в практической работе государственных, муниципальных, общественных объединений и других форм собственности организаций СМИ
Апробация результатов исследования Основные результаты исследования опубликованы в монографин, в сборниках научных трудов Волжского университета им Б Н Татищева, е других научных изданиях
Результаты, подученные е ходе работы над диссертацией, доклэдыЕа-лись на научно-практкческнх конференциях и семинарах е Поволжской академии государственной службы им П А. Столыпина
Основные теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и одобрены на заседании кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П А. Столыпина.
п
Структура диссертации обусловлена целью и задачами и включает введение, две главы, объединяющие девять параграфов, заключение и библиографический список литературы
ГЛАВА 1
Государство и средства массовой информации: исторический генезис развития и сущность государственно-правового регулирования
в современных условиях
§ 1. Возникновение и эволюция форм государственно-правового регулирования средствами массовой информации в России.
Для того чтобы лучше разобраться в сущности феномена массовой информации в России, уяснить определяющие черты системы её государственно-правового регулирования в настоящее время, совершим краткий экскурс в российскую историю л рассмотрим эеолюцню форм государственно-правового руководства СМИ в нашей стране
Изучение нормативных правовых актов о деятельности печати и других СМИ в их историческом разЕшнн способствует уточнению современных представлений о месте и роли СМИ б обществе, о пределах и возможностях государственного учасгня е информационных процессах, а также закономерностях и циклах разЕнтия отношении государства и СМИ
Законодательство о СМИ е России традиционно развивалось, прежде Есего, как «цензурное право» 2
В 1702 г Петр I издал Именной Указ об основании газеты для печатания там информации «о заграничных и внутренних происшествиях» Теы самым государь предпринял перЕую попытку предотвратить злоупотребление печатным словом путём установления конгроля над выпуском газеты
Этот документ можно рассматривать как первый шаг к созданию цен-
См. АлиутоваГ А Средства массовой информации в Рссонйасоя Федерации констнтудаонно-прваовые
оснозы Деятельности. Дне клнд юрид наук.-М. 2002 -С 40-41
2 З&снодачешлво Российской Федерации о ср?дсгна^ массовой информщ!ш - Ы Цевдр "Право л ПЛИ",
1Ю9-С 258
тралнзоБЭнной системы пензуры 1
Так же Петром I издаются указы о создзшга собственной российской базы печатного дела и указы о подготовке кадров для его Еедения
Б 1721 г. Регламент Духовной коллегии централизовал издание богословской литературы введением предварительной цензуры от Духовной коллегии Например, в Сннодном указе от 13 октября 1724 годз «О объявленнн раскольничьих рукописных книг духовным правителем» указано «противные благочестию раскольнические рукописные книги, ежели у кого суть, тем людям объявить, оные в городах духовным управителям, где надлежит, неукоснительно без всякой боязнн, н никто у себя таких о расколе сомнительных н подозрительных книг и тетрадей ни тайно, ни явно, ни под каким видом держать не дерзал под опасеннем жестокой казни» 2
Развитие печатного дела н усиление ролл государства происходит во времена царствования Негра I, который «своими ур;азами закладывает основы для формирования цензуры светской».3 Особенностью этого периода является и то, что печатное дело было «монополизировано» иностранцами Это подтверждает Жалованная грамота голландцу, амстердамскому жителю Ивану Тесенгу «О печатании ему в Голландии земных н морских карт, чертежей, листое, портретов, математических, архитектурных и всяких по военной часта шит на славянском, латинском и голландском языках, вместе и порознь, и о привозе оных на продажу в Россию с платежом пошлины по осьми денег г рубля» (10 феЕраля 1700 г )4
К временам правления Петра I относится и юридическое закрепление отношений, связанных с тиражированием н опубликованием нормативных актов Наравне с коренными преобразованиями законодательства указывается необходимость обязательной публикации законов Например, «Генераль-
1 Батурин Ю М Цензура против гласности от Игана Грешного до 1937 года// Советски государство н право -1929 - JG3 -С 134
Еяасть и пресса в России Y. истории правового регулирования отношении (1700 - !Э17'* Яр*с1сьлатия -М \999 -С 17
3 См Там si - С U
4 См Там же - С U
14
ный Регламент ето царского величества» от 27 февраля 1730 года содержит следующие нормы «Словесные указы никогда отправляемы быть не надле-жат», «Все указы его Величества и Сената, которыя нэдпежат быть письменные н зарученные, а не слоЕесные » 1
Далее печатное дело развивается ео времена правления Петра I, указы которого направлены на увеличение количества печатной продз'кции, к обеспеченна: возможностей права данной деятельности русским издателям Например, Именной указ, объявленный нз Верховного Тайного Сове га Сенату, «О бытни в Санкт-Петербурге типографиям только при Сенате н при академии, о переводе в Москву для печатания церковных книг типографий, находящихся при Сенате и при Александровском монастыре» от 4 октября 1727 г позволил увеличить и отделить церковную печать ог светской
Прн Петре II право печатания церковных я светских книг переходит к типографиям при Сенате и Академии наук, но и оно допускалось только с разрешения Синода.3 Вводится строгий надзор за финансированием книгоиз-данна и ценовой политикой в Верховный тайный соест необходимо было подробно докладывать обо всех типографских расходах Печать начинает рассматриваться как важное для пропаганды знании дело н кат; экономически выгодное предприятие
Постепенно светская цензура сосредотачивалась е руках Академии наук
Царские указы становятся своеобразными ответами на отдельные происшествия Так, после Еыггуска книги, которая не была освидетельствована сЕятейшим Синодом, е 1743 г был издан Указ, по которому предварительная пензура распространялась напереЕодную богословскую литературу и на русские перковные книги, издаваемые за границей4 Книги, не прошедшие этой пензуры, предписывалось задерживать на граните, а русским подданным за-
' См. Саганова! еяьсгао Петра I - Ы 197? - С 101 -102
2 См Там же - С 15
jCm Вертинский Н С Газета в России я СССР -ИЛ, 1931 -С 20-23
* См. Власть и пресса е России К иаории npasosoro регулирования отношений (1700-19\1) ]<
-Ы Изд-еоРАГС,1999 -С 25
15
прещэяось ввозить их в страну
Указ 1771 г. разрешил устройство перЕой вольной типографии для издания книг, газет п прочих сочинении на иностранных языках Издания по этому Указу подвергались цензуре со стороны Академии Наук Впервые в качестве цензора выступает пошшия В 1776 г возникла новая частная типография с правом издания уже и на русском языке 1
Во время царствования Екатерины И нормативные акты, регулировавшие издательскую деятельность, противоречивы Так, с одной стороны, Именной указ, данный Сенату, «О позволении во всех городах н столицах заводить типографии и печатать книга на российском и иностранных языках с освидетельствованием оных от управы благочиния» позволяет открытие вольных типографий н развитие частной прессы 2 С другой, выпуск литературы приравнивается к политическому преступлению. Примером служат следующие документы Сенатский указ «О надзоре за печатанием духовных книг в еольных типографиях н состоящих в ведомстве гражданских присутственных мест и заведений» от 31 мая 1780 г , Именной указ, данный главнокомандующему е Москве Графу Брюсу, «О недозЕолении производить продажу книг, исполненных странными мудрствованиями» от 27 марта 17S6 г2
Заметной вехой стал Указ от 15 января 1783 года, известный кате Указ о «вольных типографиях» 4 Этим указом организация печатного дела выводилась из-под контроля Академии и переходила в руки городских Еластей — управ благочестия, которые не получали никаких точных инструкций и действовали по своему усмотрению
В указе устанавливалась особая ответственность за издательскую деятельность без законного на то разрешения С этих пор становятся известными основные веды цензуры — предварительная (или запретительная) и после-
^м АтаутоваГ А Средства массовой информации в Российской Федерации коиствдуцнонно-презавыо оснаоы деятельности Дкс ганд юрид наук. - М. 2002 - С 12 :См. Законодательство Пгтра! -Ы 1977 -С II
JCw Там же - С 34-3?
4 См Власть и пресса г Росши К истории правового регулирования отношений (170О-1917) Хрестолагая -Ы Иад-воРАГС, 1999 -С 33
дуюшая (или карательная; Под предЕаршельной цензурой понимался предшествующий публикации контроль, под последующей — наступление ответственности «по напечатайте» Страны Западной Европы уже отказались от государственной предварительной цензуры Англия — в 1694 г, Дания — в 1770г, Швеция — в 1766г.
Со временен происходит разделение СЕетской и духовной цензур светские книги печатаются только е светских публичных н частных типографиях, духовные — б церковных
В 1790 г произошло резкое изменение всей цензурной практики Связано это было с выходом книги А. Н. Радищева «Путешествие нз Петербурга в Москву» А Н Радищев отвергал пользу существования цензуры и высказывался зэ «обширную и беспредельную пользу вольности печатания» Пн-сагедь был объявлен политическим преступником, поскольку печатно высказался против царской власти, а также совершил «лживый поступок прибавкою после цензуры многих листов в ту книгу, в собственной типографии напечатанную» Этот случай привёл к пересмотру отношения власти к литературе и периодике а
Последовала реорганизация цензурных ведомств Б 1786 г цензура была сосредоточена е специальных учреждениях Москвы, Санкт-Петербурга, Риги, Одессе и при РадзившюЕской таможне В штат каждого цензурного учреждения ввели духовное лицо, назначавшееся Синодом, и светское — от Академии или университета Были закрыты все частные типографии
Полномочия цензуры продолжали расширяться: при Павле I В 1797 году он предписывает Есе книги, кажущиеся сомнительными представлять на рассмотрение Совету его императорского величества. Остальная цензура вверяется 3-ыу департамента Сената Так, учреждается новая цензурная инстанция — литература подвергается непосредственно надзору правптеяьст-
1 Радищев А Н Пуг&шестанг ш Петербурга в Москву - СПб, 1790 - С ЗГД
См подробнее РосенбергВ , ЯкушкйнБ Русская печать к цекг/ра в прошлом н настоящей. - ! I, 1905 -С 5-17
|
