ВВЕДЕНИЕ
На фоне стабилизации финансового состояния предприятий и организаций в 2000 г., расчеты в экономике характеризуются усилением роста неплатежей (по сравнению с 1999 г. в 2000 г. просроченная кредиторская задолженность возросла на 9.3 %, а дебиторская - на 8,8 %). Итоги опросов руководителей экономических и социальных ведомств субъектов РФ, проведенных Центром экономической конъюнктуры при Правительстве РФ, позволяют отметить устойчивую тенденцию к углублению межрегиональной дифференциации в социальной сфере, а также усиление расслоения населения по уровню доходов, особенно в экономически развитых регионах.
Проблема бедности как производная от бюджетных возможностей государства, сохраняющая свое доминирующее положение, оказывает определяющее влияние на степень социально-политической стабильности в стране. Издержки экономических преобразований, резко сузившие финансовые возможности государства по обеспечению достойного существования граждан, усугубляются во многих регионах незаконными действиями органов управления, посягающими на финансовые интересы общества. На протяжении длительного времени наблюдается отток бюджетных средств в предприятия негосударственной формы собственности, всевозможные коммерческие структуры, подвизающиеся на "расшивке" неплатежей предприятий, в т.ч. опосредующие задолженность перед бюджетом. Используя «лазейки» и «прорехи» законодательства, субъекты предпринимательской деятельности обеспечивают прибыльность своего бизнеса путем недоплаты обязательных платежей, причитающихся государству, безвозмездным использованием и изъятием государственного, муниципального имущества, бюджетных средств, природных ресурсов. Нерасторопность, безынициативность и формализм, а, зачастую, коррупция государственных контролирующих и правоохранительных органов, не позволяет обеспечить действенное регулирование финансовых и иных экономических процессов, осуществлять надлежащий контроль за соблюдением интересов государства.
Как текущие, так и долгосрочные оценки криминологов свидетельствуют о наращивании негативного потенциала в сфере государственных финансов. Стабильность факторов, обусловливающих нынешний уровень состояния законности в бюджетных, налоговых, валютных отношениях позволяет прогнозировать высокую кри-
I
I I I I I I I I I
I
I I I
I
I
I I I
4
минальную активность в обозначенной правовой сфере. Развитие негативных тенденций экономической преступности в финансовой деятельности государства будет сопровождаться попытками завладения ресурсами и средствами централизованной государственной поддержки; неправомерным использованием и хищением государственных бюджетных средств и кредитов; несвоевременным переводом уполномоченными банками таможенных платежей от участников внешнеэкономической деятельности в бюджет и средств, предназначенных для инвестирования в различные отрасли экономики и выплат населению; хищениями финансовых средств, противоправным использованием средств консолидированного бюджета, таможенных и налоговых платежей, находящихся на счетах банков; противоправным использованием средств. выделяемых для социальной поддержки (выплаты малоимущим, безработным, беженцам и др.), а также вкладчикам банков-банкротов1.
Между тем реакция системы правоохраны на противоправные посягательства на финансовую систему не соответствует общественным ожиданиям, что требует неослабного внимания прокуроров. Учитывая изложенное, а также превентивные возможности прокурорского надзора по предупреждению преступных форм экономического поведения2, необходимо воздействие специфическими прокурорскими средствами одновременно на процесс формирования бюджетов и на следование бюджетным назначением при расходовании государственных средств, средств муниципалитетов.
Органы прокуратуры, 70 лет работавшие в иной правовой и экономической системе, основой которых были исключительно жесткое директивное управление единым народным хозяйством, общегосударственная собственность и единый бюджет, исключавшей, в связи с чем, необходимость прокурорского надзора за формиро-
1 Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. М.: ВНИИ МВД РФ, 2000. - С.28.
2 О влиянии "общего надзора" на предупреждение преступности см.: Винокуров Ю.Е. Предупреждение преступлений и других правонарушений средствами общего надзора/ТВопросы борьбы с преступностью. - Вып. 44. - М., 1986. - С. 66-75; Берензон А.Д. Влияние общего надзора прокуратуры на ранее предупреждение тяжких преступлений против личности и общественной безопасно-сти.//Науч. информ. по вопр. борьбы с преступностью. - № 89. - М., 1985. - С. 83-91; Емельянов С.А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М.: Юрид. лит.. 1980. - 120 с; Скворцов К.Ф. Криминализация общества. Пути противодействия.// Науч. информ. по вопр. борьбы с преступностью. - № 155. - М., 1995. - С. 28.; Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. М.: Изд-во Норма, 1997. - 64 с; Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры. В кн.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора. Мат. науч.-практ. конф. М., 1997. - С. 20; Герасимов СИ, Концептуальные основы и научно-практические проблемы предупреждения преступности. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. докт. юр. наук. М., 2001. - 54 с.
I I I I I I I I i 1 I I I I
I
I
I I I I
I
5
ванием и использованием централизованных денежных фондов, в начале 90-х г.г. встали перед целым пластом вопросов, связанных с определением предмета надзора и его пределов, поисками методов и тактики работы по надзору за соблюдением нового законодательства, а также выбором способов реагирования на выявленные нарушения.
Для решения таких задач необходима теоретическая разработка юридических проблем, связанных с разрешением возникающих вопросов прокурорского надзора за исполнением нового финансового законодательства.
Если в целом теория прокурорского надзора, пути совершенствования прокурорской деятельности и законодательства о прокуратуре разработаны в пореформенный период с достаточной полнотой1, то специфические проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства, несмотря на его базисность и общественную значимость, в правовой литературе практически не затрагивались.
Единичные работы в области прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, представлены в основном методическими пособиями и публикациями, касающимися, однако лишь отдельных аспектов надзора, либо одного финансового звена2.
Разрабатывались специфические проблемы привлечения к уголовной ответст-
1 См.: Скуратов Ю.И., Шиндт В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме РФ. В кн.: Конституционная законность и прокурорский надзор. Сб. науч. тр, М.: Манускрипт, 1994. - С. 18-25; Клочков В.В. Методологические вопросы организации и деятельности про-куратуры./Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. Сб. науч. тр. М.: Манускрипт, 1994. - С. 3-12; Прокуратура Российской Федерации. Концепция на переходный период. М., 1994; Проблемы совершенствования прокурорского надзора (К 275-летию российской прокуратуры). Мат. науч.-практ. конф. М., 1997; Белкин А.А. Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры./Конституционная законность и прокурорский надзор. Сб. науч. тр. М,: Манускрипт, 1997. - С. 31-47; Проблемы совершенствования правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998; Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в РФ//Законность. - 1997. - № 3. - С. 6-7; Сухарев А.Я. Законность - универсальная ценность демократического обществаУ/Прокурорская и следственная практика. М., 1998; Бессарабов В.Г. Прокуратура в условиях становления Российской политической системы. М., 1998; Рябцев В.П. Прокуратура приобретает новые полномочия/УРоссийская юстиция. - 1999. - № 4; Викторов И.С. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность 2000. -№12 и др.
2 Викторов И.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической деятельности. М., 1998; Петрова Г.В. Обеспечение законности в налоговой и бюджетной сфере./ Законность в Российской Федерации. М., 1998. - С. 67-82; Абдулхаликов М.А. Осуществление прокурорского надзора за исполнением финансового и бюджетного законодательства./ Прокурорский надзор за исполнением законов: прошлое и настоящее. М., 1998. - С. 128-132; Власова Н.П. Надзор за исполнением законов в сфере налоговых правоотношений./ Укрепление законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности средствами прокурорского надзора. Сб на\ч тр. М., 2000. - С. 52-60.
I I I I I I I I
I I I I
1
I I I I
I
6
венности за налоговые и валютные преступления1. Освещены в литературе проблемы выявления и квалификации правонарушений и преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств2.
Много актуальных вопросов прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства поднято практическими работниками в статьях, опубликованных в правовых изданиях3.
Однако без внимания представителей науки и практиков остались вопросы надзора за исполнением законодательства о бюджетном процессе, бюджетных правах субъектов РФ и органов местного самоуправления, государственном и муниципальном займе и др. Не исследован предмет прокурорского надзора в финансовой сфере. вопросы надзора не рассматривались в комплексе, во взаимосвязи бюджетных, налоговых и валютных отношений, как единых финансовых отношений.
Отсутствие значимых научных разработок в области прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства, особенно с учетом определения границ между финансово-правовыми нормами и нормами, регулирующими иные денежные отношения, постановки в связи с этим задач данного надзора, нацеливания на защиту государственного, "казенного" интереса, определения пределов вмешательства, привело к размыванию понятий, дезориентации прокуроров в целях надзора и, как результат, отсутствию целенаправленности, планомерности и действенности в осуществлении надзорных функций в финансовой сфере.
До сих пор в практике прокурорского надзора широко используется понятие "кредитно-финансовой сферы", по существу не имеющее однозначного толкования.
1 Волженкин Б.В. Уголовная ответственность на налоговые преступленияУ/Законность. - 1994. - № 1: Яни П.С. О применении "налоговых" норм уголовного праваУ/Законность. - 1994. - № 9; Гаухман Л.Д. Максимов СВ. Уголовно-правовая охрана финансовой сферы: новые виды преступлений и их квалификация. - М.: Уч.-конс. центр ЮрИнфор, 1995; Яни П.С. Пастухов И.Н. Ответственность за налоговые преступления.//Российская юстиция. - 1999. - № 4; Пастухов И.Н. Яни П.С. Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте. Проблемы квалификации. - М, 1999; Яни П.С. Специальный случай освобождения от уголовной ответственности за налоговые преступле-ния./ЛРоссийская юстиция. - 2000.- № 1.
2 См. например; Преступные посягательства на бюджетные кредитные средства: Метод, пос. М., 1997; Кривенко Т., Куранова Э. Квалификация посягательств на целевые бюджетные средства.// Законность - 1996. - № 7; Гордейчик С. Уголовно-правовая борьба с нецелевым использованием бюджетных средств.// Законность. - 1998. - № 3.
3 Павлов И. Налоговый кодекс о роли прокурора при аресте имущества для обеспечения исполнения налоговых платежейУ/Законность. - 1999. - № 8; Вечерний Д. Налоговый контрольУ/Законность, -
1999. - Ш 8; Павлов И. Взыскание недоимок по налогам за прошлые годы.//Российская юстиция.
2000. - № 6; Иванова Н. Сажнева Н. Взыскание административных штрафов за налоговые правонарушения .//Законность. - 2001. - № 4.
I
I
¦ основанного на системе Российского законодательства. В связи с чем, проверки зако-щ нодательства в кредитно-финансовой сфере охватывают, как область государствен-™ ных и муниципальных финансов, так и финансов корпораций, банков, страховых ор-
¦ ганизаций, инвестиционных фондов и бирж.
В государственной статистической отчетности органов прокуратуры нет специ-I альных показателей, характеризующих состояние законности в сфере государствен-
ных и муниципальных финансов, и показателей преступных посягательств на госу-щ дарственные бюджетные и внебюджетные средства, что не позволяет достоверно оп-
ределить их тенденции и динамику на протяжении определенного периода.
¦ Постоянное изменение основных налоговых и бюджетных законов, системати-
щ ческое реформирование органов власти и органов финансового контроля, становле-
™ ние органов местного самоуправления, сопровождавшиеся негативными процессами
Щ в финансовой сфере, а также отсутствие научной базы по проблемам правового регу-
[ лирования финансовых отношений и прокурорского надзора, не позволили многим
I прокурорам расценивать те или иные действия и решения органов власти и хозяйст-
вующих субъектов как противозаконные, выработать правильную тактику осуществ-
¦ ления надзорных мероприятий, определиться в использовании наиболее эффективных мер реагирования на массовую реализацию схем уклонения от уплаты налогов, со-
Щ крытия валютной выручки, растаскивания бюджетных средств. — Определение надзора за исполнением финансового законодательства в послед-
¦Щ ние годы, как одного из основных приоритетов в "общенадзорной" работе прокурату-
I* ры, десять лет, прошедших с момента установления фактически новой правовой и
I финансовой системы России, позволили выявить теоретические закономерности раз-
II вития нормативной базы, обобщить отечественный опыт и практику прокурорского
ш
надзора за исполнением финансового законодательства. Все это позволило по-новому
¦ ж определить задачи и цели, выработать современные подходы к осуществлению над-
зора за исполнением финансового законодательства для решения задач, поставленных щ государством перед органами прокуратуры.
ш. Сказанное предопределило необходимость данного исследования. Основной
¦ целью исследования стала - на основе теоретического и практического анализа со-
т временного законодательства, обобщения теории и опыта прокурорского надзора, в
* том числе исторического, разработка механизма организации и совершенствования
работы прокуратуры по обеспечению правопорядка в сфере финансовой деятельности
I
I I I I I I I I I I I I I I i I I I I I
8 государства.
Задачами, которые предстоит решить в работе являются: во-первых, установление предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением финансовых норм, в т.ч. определение круга нормативных актов, регулирующих финансовые отношения, за исполнением которых правомочен осуществлять надзор прокурор; отграничения финансово-правовых норм от норм, регулирующих смежные правоотношения; установление круга субъектов финансовых отношений, являющихся непосредственным объектом проверок; определение их статуса, полномочий, роли и значения в действующей финансовой системе России.
Во-вторых, это выявление особенностей прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах на уровне прокуратуры субъекта Российской Федерации и прокуратуры муниципального образования, в т.ч. основных направлений надзора и организации работы прокуратуры по его осуществлению; описание и классификация нарушений в различных сферах финансовой деятельности и исследование способов реагирования на типичные нарушения с целью определения наиболее оптимальных.
В-третьих, выявление путей разрешения проблемных вопросов в практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, выработка направлений его совершенствования и разработка конкретных предложений по повышению эффективности прокурорского надзора в сфере финансовой деятельности государства.
Объектом исследования являются реально существующие процессы и явления, формирующиеся при реализации прокурорских полномочий по надзору за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах.
Предметом диссертационного исследования является анализ практики надзора за исполнением финансового законодательства на уровне прокуратуры субъекта РФ и города (района), а именно: способов получения и обобщения информации о состоянии законности на поднадзорной территории, непосредственной организации работы в подразделениях прокуратуры, распределения обязанностей между работниками, работы с кадрами, практики планирования, координации и организации взаимодействия с правоохранительными органами и органами финансового контроля, выбора способов реагирования на выявленные правонарушения, использование достижений науки и современных технических средств в повседневной деятельности прокуратуры.
I
I
I I
I I
9
¦ Учитывая специфику рассматриваемого вида государственной деятельности -
¦ надзор за исполнением обязательных правил поведения, установленных государством в сфере финансовых отношений, возникла необходимость в определении этих обще-
I ственных отношений, правовых норм, их регулирующих, их конкретизации, анализе,
систематизации и классификации, в связи с чем, часть работы посвящена исследованию ещё одного объекта - финансово-правовым нормам и финансовым отношениям. Основными методами, которые использовались при проведении настоящего
¦ исследования, были наблюдение и сравнение. Автором непосредственно рассматривался процесс организации деятельности в управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, следственного управления, отделов по обеспечению участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кемеровской области по надзору за исполнением законов в сфере формирования и рас-
Ш ходования государственных финансов, а также в прокуратурах городов и районов об-
ласти, лично проводились проверки в органах власти области и местного самоуправ-
Щ ления, органах финансового контроля, изучались справки, обобщения, докладные за-
писки, акты реагирования, уголовные, гражданские и арбитражные дела. Также ана-
| лизировались имеющиеся в Генеральной прокуратуре РФ справки, обобщения, док-
ладные записки и акты прокурорского реагирования, составленные по результатам надзора в финансовой сфере органами прокуратуры Российской Федерации.
В ходе исследования изучалось состояние законности в налоговой, бюджетной сферах, в области валютного контроля на территории Кемеровской области, анализи-
В ровалась информация и наблюдалась деятельность Совета народных депутатов, Ад-
министрации и Губернатора области, Главного финансового управления, Советов на-
¦ родных депутатов, Глав городов (районов) и их финансовых отделов, Управления федерального казначейства, Управления МНС РФ, Контрольно-ревизионного управле-
| ния в области и их отделений (инспекций) в городах (районах), Главного управления
я Центрального Банка в области, Кемеровского отдела Алтайского регионального
¦ управления валютного контроля МФ РФ, органов управления Пенсионного фонда и ж Фонда социального страхования на территории Кемеровской области. Изучалась их
статистическая отчетность, анализы и обобщения, изданные ими правовые акты и Щ иные решения, ответы и реальные меры, принятые по результатам рассмотрения ак-
тов прокурорского реагирования, проводились опросы работников.
¦ В поле зрения диссертанта находилась деятельность ряда коммерческих банков
¦____
I
I
¦ и хозяйствующих субъектов (как коммерческих организаций, так и бюджетных учре-
¦ ждений) на территории области, анализировалась их деятельность по выполнению налоговых и иных финансовых обязательств перед бюджетной системой.
I Для изучения, типологизации и квалификации полученных фактов и явлений,
установления их повторяемости, определения закономерностей и подготовки выводов
¦ применялись приемы статистической обработки полученных материалов.
Задачи совершенствования прокурорского надзора вызвали необходимость
¦ изучения истории возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением щ финансового законодательства с целью критической оценки прошлого и вычленения
¦ положительного в теоретических и практических воззрениях на прокурорский надзор.
¦ как вид государственной деятельности. Все это обусловило использование сравнительно-исторического метода исследования.
Щ Основным методом исследования системы финансово-правовых норм явился
специально-юридический метод. На основе логических приемов осуществлена внеш-
I няя юридическая обработка правового материала: произведены описание и анализ
финансово-правовых норм, финансовых правоотношений, дано их объяснение и тол-
Щ кование, приведена классификация.
_ Поскольку в основе финансовых отношений лежат финансовые и экономиче-
¦ ские категории и явления, в работе широко применялся метод обращения к другим ж наукам. Использовались категории, выводы и предложения наук административного,
конституционного и гражданского права, политической экономии и финансовой нау-
¦ ки.
Теоретическую базу исследования составили труды ведущих специалистов в
¦ области прокурорского надзора: В.Б. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, СИ. Герасимова, В.Г.
Щ Даева, В.В. Долежана, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, В.В. Клочко-
ва, А.Н. Ларькова, В.Г. Лебединского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, М.Ю. Рагинского, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, А.П. Сафонова, К.Ф. Сквор-цова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова. Большую помощь в проведения исследования оказали работы специалистов в
¦ области права, финансов, истории: А.И. Архипова, A.M. Бабич, К.С. Вельского, А.В. Брызгалина, Е.Ю. Грачевой, В.И. Гуреева, СМ. Казанцева, М.В. Карасевой. ЛИ.
I Павловой, М.И. Пискотина, В.М. Пушкаревой, Е.И. Ровинского, В.К. Сенчагова, OJB.
I I
I
I
• Соколовой, Ю.Я. Тихомирова, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, СВ. Юшкова.
¦ Правовую базу исследования составили Конституция РФ, Федеральный закон "О прокуратуре РФ", Бюджетный и Налоговый кодексы, Законы РФ "Об основах на-
I логовой системы в РФ", "О налоговых органах РФ", "О валютном регулировании и
валютном контроле", Федеральные законы "О бюджетной классификации РФ", "О
¦ финансовых основах местного самоуправления", "О Центральном банке РФ (Банке России)", "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных
| ценных бумаг" и др.
_ Научная новизна и теоретическая ценность работы состоит в комплексном ис-
¦ следовании теоретических и практических проблем прокурорского надзора за испол-I ¦ нением законодательства о государственных и муниципальных финансах, возникших
в связи с формированием новой правовой базы.
Щ С учетом современного состояния законности, структуры финансовой системы
и правового регулирования финансовых отношений в государстве выдвигается и
I обосновывается тезис о необходимости осуществления прокурорского надзора сис-
темно на всех стадиях формирования, перераспределения и использования государет-
Щ венных и муниципальных финансов.
и С использованием значительного теоретического, нормативного и практиче-
• ского материала проанализированы различные аспекты, влияющие на эффективность
¦ прокурорского надзора в финансовой сфере, и на этой основе разработаны механизмы его совершенствования. В частности, используя общеметодологические посылки о
Щ том, что основными критериями оценки эффективности прокурорского надзора явля-
ются своевременность и полнота выявления нарушений законов, а также своевремен-
'¦ ность, полнота и адекватность мер реагирования на выявленные нарушения1, в работе
проанализированы и систематизированы основные факторы влияющие на действен-
Щ ность надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных
_ финансах: очерчен круг и дана характеристика законам и иным нормативно-правовым
¦ актам, регулирующим финансовые отношения; определены объекты проверок; выде-т лены и типологизированы основные нарушения законов, допускаемых при осуществ-
лении финансовой деятельности государства; названы основные источники информа-
I
ции и их носители; дана характеристика актов реагирования на типичные нарушения;
¦ ' Проблемы эффективности прокурорского надзора/Под ред. К.Ф. Скворцова. М., 1977. - С. 24-24.
¦
I
I
ш определена специфика реагирования на финансовые правонарушения с учетом ком-
¦ плексного подхода и оценки результативности.
Полученные в процессе исследования результаты позволили вынести на защи-Щ ту следующие положения.
1. Для обеспечения эффективности прокурорского надзора как единого целого
¦ требуется полноценное и согласованное действие всех его направлений без искусственного вычленения отдельных сфер. В то же время на разных этапах развития обще- ства возникают приоритеты, требующие концентрации усилий всех органов на том
_ или ином участке общественных отношений.
¦ Производность проблем в социальном и пенсионном обеспечении, образова-
¦ нии, занятости и других сферах общественной жизни от состояния законности в сфере функционирования государственных и муниципальных финансов требует в на-
Щ стоящее время сосредоточения усилий прокуратуры на надзоре за исполнением зако-
нодательства субъектами финансовых отношений. По мнению диссертанта, не до-
¦ бившись кардинального улучшения состояния законности при формирования, перераспределении и расходовании государственных финансов, органы прокуратуры не
| смогут обеспечить исполнение и иного, в частности социального законодательства.
— 2. В контексте задач и целей прокурорского надзора за исполнением финансо-
™ вого законодательства сферой приложения является государственное и муниципал ь-
¦ ное финансовое хозяйство, как совокупность денежных ресурсов, имеющихся в их распоряжении для исполнения своих функций, в т.ч. бюджеты, государственные вне-
¦ бюджетные фонды, валютные резервы, заемные средства, государственные и муниципальные ценные бумаги.
¦ Специфика финансовых отношений обуславливает необходимость комплексного подхода к организации надзора на всех этапах финансовой деятельности государ-
Щ ства и муниципальных образований: при формировании доходов, осуществлении рас-
ходов, в ходе бюджетного процесса (разработки, рассмотрения, принятия бюджета и Я отчета о его исполнении), при привлечении займов и выпуске ценных бумаг, при
т формировании валютных фондов и при осуществлении финансового контроля.
™ 3. Предмет надзора за исполнением законодательства о государственных и му-
¦ ниципальных финансах определяется^ как соответствие законодательству действий (бездействия) органов федеральной исполнительной власти, государственной власти
¦ субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, органов финансового
I
I I I I I I I I I I I I I I
I
I
I
I I I
I
13
контроля, органов управления государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также законность издаваемых ими правовых актов при осуществлении финансовой деятельности государства.
4. На результативность надзора в сфере государственных и муниципальных финансов влияет выделение в качестве объектов проверок не только специально созданных органов финансового контроля: налоговых, федерального казначейства, контрольно-ревизионных, валютного контроля, Центрального Банка и т.д., но и иных органов и учреждений, способствующих финансовой деятельности государства: лицензирующих органов; органов, осуществляющих регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; учреждений и органов осуществляющих государственную регистрацию имущества, подлежащего налогообложению; судебных приставов, обеспечивающих исполнение решений судов о взыскании средств в пользу государства, постановлений налоговых органов, органов валютного контроля и иных финансовых органов о взыскании штрафных санкций и др.
5. Доказавший свою состоятельность предметный принцип организации работы органов прокуратуры, положительный эффект в работе прокуратур субъектов РФ, создавших подразделения по надзору за исполнением налогового законодательства, свидетельствуют о необходимости с учетом сформировавшейся структуры федерального финансового законодательства, его единства, взаимозависимости налоговых, бюджетных и иных финансовых отношений сосредоточить надзор за исполнением всего финансового законодательства в специализированных подразделениях.
В штате такого подразделения целесообразно иметь специалистов-консультантов, обладающих специальными познаниями в сфере экономики, финансов, налогов и бухгалтерского учета, что обеспечит независимость проверок от ведомственного интереса, оперативность в их проведении и принятии решений.
6. На основе теории и практики прокурорского надзора в финансовой сфере выделены правовые, организационные, кадровые, управленческие, методические и тактические факторы, влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственных и муниципальных финансах, в контексте которых обосновываются суждения по его оптимизации. В их числе: конкретные предложения по совершенствованию Бюджетного и Налогового кодексов, законодательства о валютном регулировании, о государственных и муниципальных ценных
I I
™ бумагах; по организации аналитической работы, планирования, распределения обя-
¦ занностей между оперативными работниками и другие.
Значимость исследования заключается в теоретическом и прикладном характе-I ре работы. Использование материалов исследования возможно в дальнейших науч-
ных разработках вопросов правового регулирования финансовой деятельности госу-I дарства и прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательст-
ва, в процессе обучения в юридических высших учебных заведениях и учреждениях | повышения квалификации прокурорских работников. Содержащиеся в работе сужде-
_ ния могут быть применены для совершенствования законодательства о государствен-
¦ ных и муниципальных финансах, а рекомендации по организации надзора могут быть
¦ использованы для повышения эффективности надзора в органах прокуратуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Щ Основные теоретические и методические положения настоящего исследования
нашли отражение в публикациях, методических рекомендациях и пособиях для про-
¦ курорских работников, применяемых в практической деятельности. Материалы работы использовались также для чтения лекций, проведения практических занятий и вы-
Щ ступлений в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной
_ прокуратуры РФ, Центре повышения квалификации Кемеровского государственного
¦ университета, на обучающих семинарах прокуратуры Кемеровской области.
Цели и задачи исследования определили структуру работы. Работа состоит из их трех глав, заключения, библиографического списка и четырех приложений. В первой главе освещаются проблемные вопросы состояния финансового законодательства России, вторая - посвящена особенностям прокурорского надзора за его исполнением, а в третьей - исследуются методические аспекты повышения эффективности прокурорского надзора в этом направлении.
Краткие выводы, сделанные в результате проведенного исследования содержатся в заключении. Приложения иллюстрируют проведенные исследования.
I 1 I I I I I I I
I
I 15
¦ ГЛАВА I. Проблемы правового регулирования финансовой деятельности
государства в Российской Федерации
¦
I Нестабильность финансовой системы Российской Федерации и её негативные
последствия красноречиво свидетельствуют о значимости финансовых проблем и жиз-
щ ни государства, и каждого его гражданина. Министр финансов дореволюционной Рос-
сии В.Н. Коковцев (1906-1913) отмечал: "Нет другой области, которая менее поддава-
¦ лась бы новшествам, как область финансового управления и нет другой области, в ко-_ торой всякие неудачные экспериметы не проявляли своего гибельного влияния так
¦ быстро, как эксперименты в области финансов"1.
¦ Отсутствие научных (как экономических, так и правовых) концепций налогообложения и построения финансовой системы2, обусловившие динамизм и бессистем-
Щ ность финансового нормотворчества, принятие противоречивых правовых актов и ак-
тов в интересах отдельных финансовых групп и корпораций, необходимость заполне-
¦ ния возникающих пробелов подзаконными актами и ведомственными инструкциями, вызвали целый ряд проблем, связанных с осуществлением прокурорского надзора.
¦ С разделением финансов на государственные и частные» а права на публичное и
— частное, область общественных отношений, регулируемых финансовым правом, резко
¦ сократилась. Основная масса норм, действующих в страховании, сберегательном деле,
¦ расчетах и кредите перестала относиться к публичным, а отошла к частным, что потребовало нового научного взгляда на предмет правового регулирования.
¦ Одновременно произошел перекос в сторону регулирования нормами гражданского законодательства финансовых отношений - властных по своей сути. Анализ
¦ практики прокурорского надзора на данном направлении позволяет прийти к выводу о том, что во многих регионах России сформировалась противозаконная система отно-
Щ шений, влекущая искажение определенного законом смысла и задач государственного
— регулирования финансовых, а через них и социальных отношений в обществе. Нееди-
¦ ничны факты, когда бюджетный процесс в установленной форме не осуществляется. т используются разного рода гражданско-правовые сделки и суррогаты денег при пога-
I1 Цит. по кн.: Семенкова Т.Г., Семенков А.В. Денежные реформы России в XIX веке. С.-Петербург 1992.-С. 133.
I I
См. например: Пансков В. Российские налоги. Нужна научная основа.//Российский экономический журнал.-1993.-С. 12.
I I I I I I I I I
I I I
I
I I I 1 I I I
I
16
шении недоимки, происходит вовлечение бюджета в хозяйственный оборот, предпринимательский риск переносится на государственные средства, подлежащие особой охране.
Современная финансовая наука до настоящего времени не решила этих вопросов, отчего страдает правоприменитель и общество в целом. Изучение и критическая оценка правового регулирования финансовых отношений имеет не только теоретическое, но и сугубо практическое значение для решения задач совершенствования прокурорского надзора, поскольку проблемы регулирования предопределяют и проблемы прокурорского надзора за исполнением финансовых норм. Адекватность существующего законодательства сложившимся общественным отношениям является фактором, влияющим на состояние законности в этой сфере, а также аспектом, определяющим возможности воздействия средствами прокурорского надзора на предупреждение преступности и в конечном итоге сказывающимся на эффективности прокурорского надзора1.
Так, В.В. Клочков рассматривает в качестве требований законности такие принципиальные положения, как соответствие всех законов правам и свободам человека и гражданина, верховенство закона (соответствие всех законов и правовых актов Конституции, соответствие законов и иных правовых актов субъектов РФ федеральным законам и т.д.), соблюдение установленного порядка принятия, изменения и отмены законов, соответствие законов и иных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений2.
Исполнение принятых в противоречие этим требованиям норм, в т.ч. устаревших либо изначально не соответствующих социальным ожиданиям, не только может утратить смысл, но и породить негативные для общества последствия.
1 О влиянии состояния законодательства, в т.ч. достаточности правового регулирования финансовых отношений на предупреждение преступности и эффективность прокурорского надзора см.: Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. М.: Изд-во Норма, 1997. - 56 с; Стратегия борьбы с преступностью в современных условиях. М.: Криминологическая ассоциация, 1997. - 112 с; Криминализация общества. Пути противодействия. Науч. информ. по вопр. борьбы с преступностью. - № 155. - М., 1995. - 64 с; Шаршеналиев А.Ш. Проблемы борьбы с экономической преступностью в условиях перехода к рынку. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. дою. юр. наук. М., 1999. - С. 10; Проблемы эффективности прокурорского надзора/Под ред. К.Ф. Сквор-цова. М., 1977. - 160 с. и др.
2 См.: Клочков В.В. О методологии и методике изучения состояния законности./Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. Сб. науч. тр. М.: Манускрипт, 1994. - с 55-56; Клочков В.В. О Конституционной законности./ Конституционная законность и прокурорский надзор. Сб. науч. тр. М: Манускрипт, 1994. - С. 7-10.
I
I 17
¦ В свою очередь, без понимания природы финансов, их функций и социально-
¦ экономической сущности, невозможно определить понятие и систему финансового за-конодательства, цель правового регулирования отношений и, соответственно, предме-
¦ та и пределов прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства.
11 Исходя из сказанного, необходимости разрешения повседневных проблем, вы-
званных пробелами, противоречиями, коллизиями правовых норм, с которыми сталки-
Щ ваются прокуроры при осуществлении надзора за исполнением финансового законода-
тельства, а также с целью разработки предложений по его совершенствованию необ-
¦ ходимо рассмотрение вопросов, связанных с понятием финансов, финансовой системы
¦ и характеристикой действующего финансового законодательства.
Изучение богатого исторического прошлого России убеждает, что теоретиче-Щ ское и прикладное решение финансовых проблем является развитием выводов финан-совой и правовой науки прошлого. В связи с актуальностью исторического аспекта, I представляется обоснованным краткое освещение вопросов становления российского
финансового права от появления первых норм о принудительных платежах государст-Щ ву в Русской правде, до современной системы финансового законодательства.
I I I 1 I I I I I |
