Введение
Актуальность темы исследования. Обеспечение государственной защиты трудовых прав работников было и остается одной из основных задач государства, особую важность она приобретает в современных условиях, в период проведения социально-экономических реформ. Одним из основных способов государственной защиты трудовых прав граждан является государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Проходящие в нашем обществе и национальном хозяйстве изменения не могли не затронуть сферу труда. На смену единому собственнику и работодателю - государству пришло множество различных организационно-правовых форм осуществления хозяйственной деятельности. Указанные преобразования, в т.ч. в социально-экономическом развитии России, привели к изменению роли и функции государства в сфере регулирования трудовых отношений, определили перед государством новые задачи.
Приходится признать, что происходящие с начала 1990-х годов изменения в социально-экономической сфере привели к существенному снижению социальной и правовой защиты трудящихся, массовым нарушениям трудовых прав граждан России, в особенности в сфере оплаты труда и охраны труда. Указанное положение также усугублялось очевидным несоответствием трудового законодательства происходящим социально-экономическим процессам.
В настоящее время, несмотря на имеющиеся позитивные тенденции развития экономики и социально-трудовой сферы, коренное обновление трудового законодательства и принимаемые органами власти меры, проблема обеспечения соблюдения трудовых прав граждан продолжает оставаться одной из наиболее актуальных в сфере социально-трудовых отношений. Указанное обусловливает необходимость усиления
4
государственной защиты трудовых прав граждан, принятие действенных мер по устранению нарушений трудового законодательства и реальному восстановлению нарушенных прав. Система органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства включает в себя значительное число органов административного надзора (федеральная инспекция труда, различные федеральные службы), органы прокуратуры,, осуществляющие общий надзор и т.д. Между тем, приходится констатировать, что их деятельность зачастую носит несогласованный характер, что отрицательно сказывается на ее результатах.
Актуальность избранной темы тем более повышается в связи с проведением в настоящее время административной реформы. В связи с чем представляется необходимым дальнейшее развитие правового регулирования и совершенствование организации деятельности органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства в целях усиления государственной защиты прав трудящихся.
Объектом исследования является система органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, методы и формы осуществления надзорно-контрольной деятельности в сфере трудовых отношений.
Предмет исследования - административно-правовые нормы, определяющие правовое положение органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, в особенности, федеральной инспекции труда, их функции и полномочия.
Цель и задачи исследования. В процессе исследования перед диссертантом стояла следующая основная цель: разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, отдельных положений трудового законодательства, повышению
5
эффективности и результативности деятельности федеральной инспекции труда.
Исходя их этого перед диссертантом стояли следующие задачи:
1. Анализ теоретических положений науки административного права, трудового права, теории управления и действующего законодательства по проблемам социальной политики, государственного управления, надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства;
2. Раскрытие содержания понятия государственного управления трудом, определение места государственного надзора и контроля в системе управления трудом;
3. Исследование содержания понятий «надзор» и «контроль», установление особенностей надзорно-контрольной деятельности в сфере трудовых отношений;
4. Определение места административного надзора в системе надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства;
5. Анализ административно-правовых методов и форм деятельности, применяемых органами административного надзора в сфере трудовых отношений;
6. Выявление наиболее актуальных проблем, возникающих в процессе надзорно-контрольной деятельности федеральной инспекции труда, и выработка предложений по повышению эффективности этой деятельности, совершенствованию ряда положений трудового законодательства.
Методологической основой исследования являются диалектический, логический, системно-структурный и системно-функциональный методы познания. При написании работы были использованы специальные методы, в т.ч. нормативно-правовой, формально-логический, исторический и иные специальные методы научного исследования.
Применение указанных методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно и всесторонне.
б
Нормативную основу исследования составили международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты: Конвенция МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (принята Генеральной Конференцией Международной Организации Труда 11 июля 1947 г.), Конституция Российской Федерации 1993 г., Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.01 № 197-ФЗ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.01 № 195-ФЗ, Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда», Федеральный закон от 08.08.01 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», Федеральный закон от 27.11.02 № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей», Указ Президента Российской Федерации от 04.05.94 № 850 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда», постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.00 № 78 «О федеральной инспекции труда» и др.
Эмпирической базой исследования послужили:
1. Информационно-аналитические материалы федеральной- инспекции-труда о работе по надзору и контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда за период с 2000 по 2003 гг.; данные ведомственной (Минтруд России) и государственной статистической отчетности по вопросам социально-трудовых отношений за период с 2001 по 2003 гг.; данные судебной статистики (2001 г.); Всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы с 2000 по 2001 гг.; материалы Международного бюро труда МОТ по вопросам инспекции труда (1994 г.).
2. Непосредственное участие автора в качестве сотрудника федеральной инспекции труда Минтруда России в осуществлении надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, рассмотрении обращений граждан и трудовых коллективов по вопросам нарушения их трудовых
прав, участии в подготовке методических документов по вопросам деятельности федеральной инспекции труда, обобщении и анализе информационных материалов о результатах работы государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации (за период с 2000 по 2004 гг.).
Степень разработанности темы. Проблемы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства неоднократно исследовались российскими правоведами.
Теоретической основой исследования явились труды представителей различных отраслей юридической науки: А.А. Абрамовой, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, В.И. Баскова, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, В.Г. Вишнякова, В.М. Горшенева, К.Н. Гусова, Т.В. Иванкиной, А.Д. Зайкина, А.А. Кармолицкого, И.Я. Киселева, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, В.И. Курилова, О.Е. Кутафина, СП. Маврина, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Ю.П. Орловского, А.С. Пашкова, А.Л. Прозорова, В.Г. Ротаня, В.И. Савича, В.П. Сальникова, Л.А. Сыроватской, М.С. Студеникиной, В.Н. Толкуновой, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Хропанюка, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, А.П. Шергина, Е.В. Шориной и других.
Особо следует отметить работы В.М. Артеменко, О.Ф. Васличева, М.И. Губенко, А.А. Запольнова, Л.Г Коняхина, А.В. Мартынова, Е.А. Маштаковой, Л.В. Шкитинского, М.Л. Слепцова, А.И. Рябко, А.А. Сапфировой, В.А. Смирнова и других, непосредственно посвященных исследованию проблем, связанных с правовым регулированием государственного надзора и контроля.1
Наряду с этим, при подготовке диссертации были использованы исследования специалистов в области философии, теории управления, социологии управления, социальной политики: В.Г. Афанасьева, Е.М.
См.: Васличев О.Ф. Правовое регулирование надзора и контроля за охраной труда и
трудовым законодательством. Дисс___канд. юрид. наук. -М., 2000. Сапфирова А.А.
Административно-правовой статус государственной инспекции труда в субъекте РФ. -Саратов, 2002 и др.
8
Бабосова, Е.Д. Катульского, В.И. Кириллова, A.M. Омарова, Ж.Т. Тощенко, В.Н. Якимова и других.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является одной из первых в юридической- науке, посвященных исследованию и определению административно-правовых проблем деятельности органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, в особенности федеральной инспекции труда.
Сформулировано более полное, учитывающее положения Конвенции МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» определение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, осуществляемого федеральной инспекцией труда, изложены методы и формы деятельности надзорно-контрольных органов в современных условиях.
Основными положениями, выносимыми на защиту, являются следующие:
1. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства представляет собой одну из форм практической реализации социальных функций государства и важным элементом системы государственного управления в сфере труда. Он направлен на обеспечение соблюдения и защиту трудовых прав граждан. Одним из приоритетных направлений в этом является обеспечение соблюдения и защита трудовых прав женщин, молодежи, лиц с семейными обязанностями.
2. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства является одной из разновидностей контроля за соблюдением прав человека, в данном случае, в сфере труда. В связи с чем указанный вид контроля имеет приоритетное значение для обеспечения законности в сфере трудовых отношений и должен занимать значительное место в системе надзорно-контрольных органов Российской Федерации на современном этапе развития. Центральное место в системе органов
9
государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства занимает федеральная инспекция труда.
3. Вывод о том, что целями надзора и контроля, осуществляемого федеральной инспекцией труда, является не только обеспечение законности в сфере трудовых отношений и защита прав работников, но и содействие сторонам трудовых отношений, в т.ч. работодателям, в применении трудового законодательства.
В связи с чем, с учетом положений Конвенции МОТ № 81 (1947 г.) «Об инспекции труда в промышленности и торговле» предложено новое определение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства как проведение в соответствии с действующим законодательством должностным лицом органа федеральной инспекции труда проверки (обследования, расследования и др.) выполнения работодателем на территории Российской Федерации трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в целях: 1) обеспечения соблюдения и защиты трудовых прав работников; 2) содействия работодателям в применении положений трудового законодательства; 3) устранения выявленных нарушений, привлечения виновных лиц к ответственности, 4) предотвращения возможных нарушений трудовых прав работников, включая право на безопасные условия труда.
4. Вывод о том, что особенностью административно-правовых методов и форм, применяемых федеральной инспекцией труда, является их непосредственная направленность на обеспечение прав человека (в данном случае трудовых).
5. Вывод о необходимости дальнейшего совершенствования ряда положений трудового законодательства, в т.ч. норм, регулирующих осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, в части усиления взаимодействия федеральной инспекции труда с органами по труду и Службой по
10
урегулированию коллективных трудовых споров, упорядочения работы с обращениями граждан. В этой связи представляется целесообразным внесение изменений в соответствующие статьи ТК РФ. В частности, предлагается дополнить ст. 51 ТК РФ положением, что контроль за выполнением коллективного договора наряду с органами по труду осуществляется федеральной инспекцией труда. Установить обязанность Службы по урегулированию коллективных трудовых споров при выявлении в процессе урегулирования коллективного трудового спора нарушений трудового законодательства информировать об этом инспекцию труда. Наконец, установить сроки обращения работников (их представителей) в органы федеральной инспекции труда по аналогии со сроками обращения работников в органы по рассмотрению трудовых споров.
6. Предложения по приведению в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации отдельных подзаконных актов, регулирующих деятельность федеральной инспекции труда. Кроме того, выдвинуты и обоснованы предложения по совершенствованию отдельных положений законодательства об административных правонарушениях и о защите прав. юридических лиц при проведении государственного контроля в части исключения юридических лиц из субъектов административной ответственности материального характера за нарушения трудового законодательства. Сформулировано предложение, что проверки с целью контроля ранее выданных предписаний должны проводиться в сроки, установленные соответствующими органами.
7. Вывод о необходимости повышения эффективности планирования и осуществления надзорно-контрольной деятельности государственных инспекций труда, в частности, по вопросам соблюдения трудовых прав женщин, несовершеннолетних, вопросам оплаты труда.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы, могут способствовать развитию понятийного
11
аппарата науки административного права, трудового права, их отдельных институтов.
-v Работа позволяет обогатить теоретические представления о сущности
надзорно-контрольной деятельности в сфере трудовых отношений. Выводы и материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших исследований по проблемам трудового права, административного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные по итогам исследования предложения могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования деятельности по надзору и контролю за соблюдением трудового '* законодательства, а также в процессе практической деятельности органов
государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, в первую очередь, органов федеральной инспекции труда, совершенствовании отдельных положений трудового и административного законодательства.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: выступление на семинаре по повышению квалификации практических работников органов федеральной инспекции труда во Всероссийском центре охраны труда Минтруда России (август 2001 г.); участие на семинаре в НИИ труда и социального страхования Минтруда России (октябрь 2003 г.); выступление на обучающем семинаре уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в НИИ семьи и воспитания Российской академии образования (март 2004 г.); опубликование восьми научных статей. Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе на юридическом факультете Московского гуманитарного университета.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, приложения, списка использованной литературы.
12
Глава 1. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства как элемент системы государственного управления в сфере трудовых отношений
§ 1. Государственное управление в сфере труда, его характерные особенности и взаимосвязь с государственным надзором и контролем за соблюдением трудового законодательства
Вопросы, связанные с осуществлением государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, традиционно рассматривались в рамках науки трудового права. Известно, что предметом трудового права являются общественные отношения, возникающие в связи с непосредственной деятельностью людей в процессе труда, выполнением работы1. При этом отношения по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства являются производными от трудовых отношений, сопутствующими им. Указанные отношения являются охранительными, отношения между федеральной инспекцией труда и другими надзорно-контрольными органами и должностными лицами организаций возникают в связи с необходимостью обеспечения здоровых и безопасных условий труда, соблюдения трудового законодательства. В отношениях по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства проявляется взаимосвязь между трудовым и административным правом. Предметом административного права являются различного рода управленческие общественные отношения, в первую очередь непосредственно регулирующие деятельность органов исполнительной власти по осуществлению предоставленных полномочий.
1 См.: Российское трудовое право // Под ред. Зайкина А.Д. - М., 1997. С. 11
2 Там же. С. 17. Также см., например: Трудовое право России // Под ред. Толкуновой В.Н.-М..2001.
13
Так, нормами административного права установлен правовой статус органов государственного управления в сфере труда, надзора и контроля в указанной сфере, административная ответственность за нарушение трудового законодательства и т.д.
В связи с изложенным, представляется возможным рассматривать отношения по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства как отношения комплексного характера, урегулированные как нормами трудового, так и административного права.
Государственное управление в сфере трудовых отношений является одним из видов социального управления и представляет собой сложную систему, состоящую из множества элементов и подсистем. Социальная природа управления проявляется в том, что социальное управление - это управление прежде всего людьми, их социальными общностями. Объектом социального управления являются общественные явления и процессы, общественные отношения. В нашем случае в качестве основного объекта управления выступают: трудовая деятельность людей, трудовые отношения в современном национальном хозяйстве Российской Федерации.
С точки зрения административного права государственное управление является конкретным видом деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющей функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти. Управленческая деятельность носит исполнительно-распорядительный характер и основной функцией государственного управления является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и других нормативно-правовых актов, которое достигается использованием юридически - властных полномочий
(распорядительство)"1. Вместе с тем, ряд авторов характеризуют
1 См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. -М., 1995. С. 7
14
государственное управление как "... целенаправленное, организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Оно осуществляется в пределах субъективного фактора (общества) и представляет собой управляющее воздействие одних людей, организованных во властные структуры, на других, главным образом занятых в сферах воспроизводства материальных, социальных и духовных продуктов (потребительских ценностей)"1. По нашему мнению, приведенное выше определение государственного управления наиболее точно отражает сущность этого явления и позволяет обогатить знания о нем, так как раскрывает его содержание с помощью категории "воздействие", которое можно определить как целенаправленное влияние, в результате чего субъект управления может добиться от объекта управления желаемого поведения и т.п. Излагая указанные вопросы, нельзя не остановиться на проблеме соотношения терминов "государственное управление" и "исполнительная власть". В научной и учебной литературе имеются различные мнения и подходы к определению указанных" явлений социальной действительности. Несмотря- на имеющиеся различия государственное управление большинством авторов рассматривается в широком и узком смыслах. Под государственным управлением в широком смысле понимается сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов.
Государственное управление в узком смысле - деятельность органов исполнительной власти. Основным в этом определении является то, что государственное управление представляет собой распорядительную деятельность. Исполнительная власть является одним из видов государственной власти и ее содержанием является деятельность по государственному управлению, государственно-управленческая
1 См.: Государственное и муниципальное управление: справочник. - М., 1997. С. 123.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М„ 1998. С 36-45.
15
деятельность. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 10) государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную* исполнительную и судебную, термин "государственное управление" в ней не содержится. Тем не менее это не означает, что законодательство не оперирует данным термином. Указанный термин применяется в различных федеральных законах, Указах Президента Российской Федерации и в ряде других нормативных правовых актах. Это имеет отношение и к сфере регулирования трудовых отношений, трудовому праву. Так, в ст.1 ТК РФ, формулирующей цели и задачи трудового законодательства, содержится положение о том, что отношения по организации труда и управлению трудом входят в предмет правового регулирования трудового законодательства. Раздел 10 ТК РФ "Охрана труда" определяя основы правового регулирования в области охраны труда также использует данный термин. В частности, в соответствии со ст. 210 ТК РФ государственное управление охраной труда является одним из важнейших элементов (компонентов) государственной политики в области охраны труда. В связи с изложенным, употребление в законодательстве и практике, а также в настоящей- работе термина "государственное управление" представляется вполне обоснованным.
В советской и российской юридической науке управление трудом исследуется, как правило, на уровне управления трудовыми процессами, трудовым коллективом на уровне конкретного предприятия. Исследователи правильно отмечают, что труд на предприятиях, в учреждениях, организациях, не совпадает по объему с понятием труда как объектом управления в общегосударственном масштабе.1 Последний гораздо шире и может включать в себя всю трудовую деятельность людей, вопросы воспроизводства рабочей силы, рациональное ее распределение, подготовка и переподготовка кадров и т.п.2
1 См.: Савич В.И. Управление трудом и трудовое право. - Томск, 1986. С.21.
2 Там же. С. 19.
16
Объектом управления трудом на предприятии (в узком смысле) является трудовой коллектив, и управленческие отношения на этом уровне регулируются в основном нормами трудового права. Как отмечает Маврин СП. «... в управлении трудом на предприятии участвуют и сами трудящиеся через трудовые коллективу, их органы, профсоюзы и т.п., поэтому соответствующие организационно-управленческие отношения объективно не могут регулироваться административно-правовым методом властеотношений, характерным для регулирования отношений с участием органа государственного управления». 1 В этой связи ряд ученых определяет отношения в области общественной организации труда как «коллективно-трудовые», содержанием которых является организация и управление трудом, включая установление и применение его условий. При этом отношения по надзору и контролю за охраной труда и соблюдением трудового законодательства относятся к числу указанных коллективных отношений. Указанный вывод представлялся вполне обоснованным в условиях, когда профессиональные союзы имели полномочия государственно-властного характера. Между тем, в настоящее время отношения по государственному- надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства выходят за рамки внутренних организационно-управленческих отношений на конкретном предприятии, т.к. функции по надзору и контролю осуществляют специальные государственные органы, не зависящие от администрации предприятия, и имеющие полномочия ярко выраженного надведомственного характера. И в этой связи проблема организации и осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства может быть рассмотрена с позиций государственного управления трудом (в масштабе национального хозяйства государства).
1 См.: Маврин СП. Правовые средства управления трудом на предприятии. -Ленинград, 1989. С. 20-21
2 Советское трудовое право // Под ред. Пашкова А.С., Смирнова О.В. - М., 1988. С. 14-19.
17
Говоря о государственном управлении как системе взаимоотношений между субъектом и объектом управления, следует исходить из того, что оно осуществляется от имени и по поручению государства. Поэтому к числу субъектов государственного управления необходимо отнести органы государственной власти и высших должностных лиц государства: Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, т.к. практически каждый из указанных субъектов в той или иной степени воздействует на развитие трудовых отношений или же выполняет отдельные функции государственного управления в сфере труда. Так, Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней политики государства, в т.ч. в сфере трудовых отношений. Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, принимает меры по обеспечению соблюдения и защиты прав граждан в сфере труда, принимает меры по обеспечению занятости населения и ряд других функций в данной сфере отношений. Конкретную -практическую реализацию политики в сфере социально-трудовых отношений до недавнего времени осуществляло Министерство труда, и социального развития Российской Федерации, упраздненное в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.04 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".1 Положением о Министерстве труда и социального развития Российской • Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.97 № 480 (с изменениями и дополнениями)2, на Минтруд России было возложено выполнение значительного количества функций . по регулированию
1СЗ РФ, 2004, №11, ст. 945. 2 СЗ РФ, 1997, №17, ст. 2019. |
