ВВЕДЕНИЕ
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования
Таможенная проблематика имеет многоаспектный и многогранный характер. Поскольку само таможенное дело - явление сложное, неоднородное, комплексное, то оно в свою очередь может дифференцироваться в зависимости от того или иного аспекта, который выбирает для исследования автор. Ведь даже если бегло проанализировать действующий Таможенный кодекс РФ и такой базовый закон как закон о таможенном тарифе, и другие законодательные акты, то сразу становится очевидным, имея в виду только правовые аспекты, что таможенная тематика имеет конституционно-правовые и административные и административно-процессуальные основы и грани, гражданско-правовые, уголовно-правовые аспекты, элементы финансового и налогового права, и ряда других отраслей права. Следует иметь в виду, что вследствие новизны и неисследованности самого таможенного права, его специфики и особенностей, институционный подход, дифференцированный анализ, фундаментальных и конкретных институтов таможенного дела и в особенности таможенного права только начинается и в этом отношении предстоит большая и кропотливая работа. Вышедшие издания по таможенной тематике, несмотря на их актуальность и полезность - только начало длительного и сложного процесса исследования всей гаммы вопросов такого многопланового и неоднородного феномена каким является современное таможенное право.1
См. об этом подробнее также: Российское таможенное право, под редакцией профессора Б.Н.Габричидзе; М. Инфра, М - Норма, 1997, стр. V-VII, 1-79, и др.; Габричидзе Б.Н. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации, М. Книжный мир, 1998, стр. 3-82; Основы Таможенного дела, Росс, тамож. акад. ГТК РФ, «Экономика»,
Поэтому в качестве темы диссертационного исследования мы избрали такой важный аспект как институт таможенных органов: их правовой статус, систему, проблемы совершенствования.
Согласно ст. 8 Таможенного кодекса РФ, таможенное дело непосредственно осуществляют таможенные органы Российской Федерации. Причем основное внимание, акцентирование сделано на природе и характере таможенных органов, которые значительно отличаются друг от друга по месту, роли и функциям, и в то же время составляют единую достаточно жестко в вертикальном плане централизованную единую систему. Линии горизонтальных связей тем более соподчиненности с другими государственными органами не имеют широкого и специального развития, что, конечно, не означает изолированности таможенных органов от других государственных органов и структур.
Напротив, Статья 13 ТК РФ прямо предусматривает взаимодействие таможенных органов РФ с иными государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.
Однако, все это и другие моменты и элементы взаимосвязей с остальными государственными органами, в первую очередь, органами внутренних дел не лишают таможенные органы одного из главных качеств их характеристики и правового статуса: совокупность таможенных органов -это прежде всего единая система. С учетом и на базе данного фундаментального положения строится все проведенное автором исследование.
Исследование системы таможенных органов и, естественно, проблемы системности названных органов - решающая и основная цель, и задача данного диссертационного исследования. Оно осуществлено во
1998, стр. 13-43, и др.; Таможенное право, под ред. проф. А.Ф.Ноздрачева, М. Юристь, 1998, стр. 10-13, 17-77, и др.
взаимодействии с другими принципами и началами, характеризующими таможенные органы как определенную и целостную совокупность государственных органов. Поэтому автор касается и анализирует такие проблемы как основные функции таможенных органов, современные цели и задачи таможенных органов и составных частей этой системы; вопросы дислокации таможенных органов и структур, численность и штатные расписания каждого из видов таможенных органов, в чем частично также проявляются институциональный подход при изучении и дифференциации таможенной проблематики.
Особо подчеркиваем теоретико-практическую актуальность избранной нами проблемы. Собственно, вышедшие за последние четыре-пять лет книги, учебники по таможенным вопросам специально не касаются вопросов правового статуса и в особенности анализа системы таможенных органов, а носят в целом общий, в лучшем случае - комплексный характер. Это замечание касается не только серии книг проф. Б.Н.Габричидзе или изданных под его руководством, но ранее изданных трудов К.К.Сандровского, Л.Н.Маркова, В.Г.Храбскова, но и вышедшей в 1995 году небольшой книги А.Н.Козырина, посвященной Общей части таможенного права. Об односторонности и неполноте подхода данного автора красноречиво свидетельствует такой факт, как определение предмета таможенного права, под которым автор полагает отношения, которые складываются в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Такой подход существенно обедняет сложный и многогранный характер таможенного права, не говоря уже об отсутствии системного и функционального подходов при общей характеристике таможенного права, в особенности его Общей части. Однако, в целом с
1 См. Козырин А.Н. Таможенное право России. Общая часть. Спарк, М. 1995, стр. 10.
учетом недостаточной разработанности таможенной проблематики названная книга полезна, поскольку способствует общему продвижению вперед в научной разработке таможенной проблематики.
Изданный коллективом автором Института законодательства и сравнительного правоведения (А.А.Гравина, Л.К.Терещенко,
М.П.Шестакова), М, 1996, содержит краткий и в основном консолидированный Комментарий ТК РФ. Основную часть этой работы, начиная с 118 страницы и до конца книги, составляют нормативные акты по таможенному праву. Общие положения (Общая часть) написана на шести страницах (4-9) и даже отдаленно не содержит характеристики целей, задач, особенностей предмета и других общих принципиальных вопросов таможенного права.
Все вышеуказанное, а также прогрессирующее развитие российского таможенного права объективно обуславливает необходимость более конкретного, предметного, институционального подхода и анализа ключевых вопросов таможенного права, подчеркивает актуальность избранной диссертации для исследования темы.
Актуальность данной темы особенно обусловлена тем обстоятельством, что эта проблема глубоко и органически взаимосвязана с имеющим первостепенное значение вопросом о разработке и характере нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
Ведь система таможенных органов, специфика ее отдельных составных частей и структур во многом предопределяют эффективность таможенного дела, практическую действенность реализации положений и норм ТК РФ и всего современного российского таможенного законодательства и права.
Степень научной разработанности темы.
В целом проблема еще явно недостаточно исследована. Однако за последние годы «продвижение» в этом направлении явно наметилось. Выше
были отмечены некоторые книги и издания вышедшие в последние годы и существенные для развития данного направления таможенной проблематики.
При проведении исследования использовались различные методы и многообразные научно-литературные источники: методы статусно-правового анализа, системного анализа, сравнительно-правового анализа, статический метод, и ряд других. Были привлечены в процессе написания диссертации солидные учебно-монографические издания, сборники нормативных документов и актов. Такие, например, как Российское таможенное право под ред. Б.Н.Габричидзе, М., 1977; Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации под общей редакцией и со вступительной статьей В.А.Максимцева и Б.Н.Габричидзе, М., 1997; Таможенное законодательство. Сборник нормативных актов. Со вступительной статьей Б.Н.Габричидзе, М., 1994; Комментарий Таможенного кодекса Российской Федерации, М. Юрид. лит., 1996; Б.Н.Габричидзе, В.Е.Зобов, Таможенная служба в Российской Федерации, М., Юрид. лит., 1993; А.Н.Козырин, Таможенное право России. Общая часть. Спарк., М., 1995; Таможенное право, под ред. проф. А.Ф.Ноздрачева М.Юристь, 1998; Основы таможенного дела, «Экономика», 1998; Габричидзе Б.Н. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации, М. Книжный мир, 1998; Козырин А.Н. Таможенная пошлина, М. «Налоговый вестник», 1998, и другие книги.
В диссертации использованы нормативные акты и документы, а также практика ГТК России, ряда региональных таможенных управлений и таможен, в частности Астраханской таможни и Северо-Кавказского таможенного управления, Северо-западного таможенного управления, Московской региональной таможни, и других.
Диссертационное исследование проведено не только на основе учета конституционных положений и норм о таможенном деле; ТК РФ; закона о таможенном тарифе, других законов и нормативных правовых актов, но в
особенности, учитывая концептуально-программный характер Федеральной целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 1996-1997 годы и на период до 2000 года, с применением предписаний, норм, рекомендаций, выдвинутых перспектив развития таможенного дела и таможенных органов на указанный в Федеральной программе период.
Объектом исследования являются правовое регулирование статуса таможенных органов РФ, специфики и разновидностей этих органов в свете действующего конституционного, административного и таможенного законодательства, а также изменений и дополнений, идей и постулатов предстоящего к принятию нового Таможенного кодекса Российской Федерации, а также правовых актов ГТК России последних лет.
Целью исследования является сравнительный анализ такого института таможенного права, как таможенные органы: их правовой статус, система, пути развития и проблемы совершенствования. Для исследования выбрана только часть вопросов, поскольку каждая из частей этого ведущего института таможенного права - это темы, проблемы самостоятельных отдельных исследований.
Методологической основой исследования являются исторический, логический, анализы, синтез и методы познания, вытекающие из них частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, формально-юридический, сравнительного правоведения, статистический. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости и достичь значительной целостности и всесторонности.
В диссертации использовались научные труды по проблемам теории государства и права, государственного управления, конституционного права, административного права. В частности труды по теории государства и права - С.С.Алексеева, Е.А.Лукашевой, В.С.Нерсесянца, Г.В.Мальцева и др. ученых; государственного управления - Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило;
конституционного права - О.Е.Кутафина, М.В.Баглая, Б.А.Страшуна, В.Е.Чиркина, и др.; административного права - Б.М.Коренева, Д.М.Бахраха, Б.Н.Габричидзе, В.М.Манохина, а также специалистов названных и других отраслей российского права - Ю.А.Дмитриева, С.Э.Жилинского, Н.А.Михалевой.
Источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ
1993 года, Таможенный кодекс РФ, Закон о Таможенном тарифе, Федеральный закон о службе в таможенных органах, Федеральная целевая программа развития таможенной службы на 1996-1997 годы и на период до 2000 года; а также:
Общие положения от 10 января 1996 года: о региональном таможенном управлении (РТУ); о таможне; о таможенном посте; Положение о Государственном таможенном комитете Российской Федерации от 25 октября 1994 года; Положение об акцизном таможенном посте от 14 ноября
1994 года; Положение о Центральной акцизной таможне от 2 июня 1997 года; постановление Правительства РФ от 8 января 1998 года «О порядке организации и деятельности специализированных таможенных постов по оформлению ввоза на территорию Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней; Положение об Энергетической таможне Российской Федерации от 1 ноября 1994 года, и другие нормативные правовые акты по таможенным органам и таможенному делу.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту. К ним относятся обладающие определенной степенью новизны, либо содержащие практические рекомендации и предложения выводы и обобщенные положения диссертанта:
—о системе таможенных органов как определенной и специфической подсистеме более широкой и целостной системы, которой согласно ст. 77 ч. 3 Конституции РФ, является в пределах ведения РФ и
полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ совокупность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, образующая единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;
-положение о системообразующих факторах, признаках, таких в частности, как функциональная общность; организационное взаимодействие и иерархическая соподчиненность таможенных органов, звеньев и структур; принцип единства системы таможенных органов; федеративные и региональные начала как систематизирующие факторы и признаки; отношение таможенного регулирования к исключительному ведению (компетенции) Российской Федерации (ст. 71, п. «ж»); инфраструктурные факторы: взаимодействие между таможенными органами; между ними, федеральной и региональной властями в создании и обеспечении оптимальной и эффективной таможенной инфраструктуры;
-в частности жилищной, социальной, пенсионной, а также системы прохождения службы в таможенных органах и кадрового обеспечения таможенных органов, организаций и учреждений; охрана и социальная защищенность сотрудников таможенных органов и учреждений и членов их семей; сотрудничество таможенных служб РФ и стран СНГ, а также взаимодействие с таможенной службы РФ; с таможенными службами со структурами стран дальнего зарубежья, международными организациями в сфере таможенного дела: ГАТТ, ВТО, СТС и рядом других; разветвленная сеть двухсторонних соглашений и иных актов в сфере таможенного дела.
Все вышеприведенные факторы, признаки и элементы сообщают совокупности (системе) российских таможенных органов черты, свойства и
10
особенности системности, целостности, глубокого и перспективного взаимодействия составляющих ее частей;
-о разновидностях таможен, месте, роли и значении каждой из
составных частей системы таможенных органов в непосредственном
осуществлении таможенного дела; -об укреплении и развитии взаимодействия таможенных органов с
иными государственными органами, предприятиями, учреждениями,
организациями и гражданами.
Этот аспект особенно актуален в свете взаимодействия, во-первых, с другими правоохранительными органами (внутренних дел, ФСБ, ФПС, юстиции, налоговой полицией, судом, прокуратурой и др.), с финансово-экономическими органами - экономики, финансов, управления государственным имуществом, антимонопольными структурами, а также коммерческими и предпринимательскими организациями и другими.
Особое значение имеет в системе таможенных органов ГТК России. Выделим дополнительно такие моменты: во-первых - это не только организационно-штабной центр таможенной системы, но и средоточие по разработке и реализации новой концепции таможенного дела, централизованный и наиболее квалифицированный и отлаженный механизм выработки новых таможенных идей и положений, располагающей управленческими рычагами и инструментами для реализации функций и крупных усовершенствований в самом таможенном деле и в задачах функциях, компетенции таможенных органов в создании разновидностей таможенных органов и структур в целях наиболее эффективного осуществления таможенного дела;
11
-вывод о специфической роли региональных таможенных управлений
(РТУ), поиска их оптимального места в системе таможенных органов,
возможно, освобождения от некоторых функций, изначально
присущих ГТК России как федеральному таможенному органу
(направлений деятельности таможенных органов, выработка единых
установок в плане экономической безопасности и защиты
национальных экономических и социальных интересов России;
координация и контроль таможенной деятельности, и другие
направляющие, централизованные управленческие функции).
Такой подход существенно видоизменяет взаимоотношения РТУ с
таможнями и таможенными постами; в известной мере высвобождает РТУ от
некоторых функций.
Таким образом, проблема РТУ в определенной степени продолжает оставаться, несмотря на увеличение их числа, дискуссионной, во всяком случае требующей поправок, дополнений и усовершенствований в правовой статус РТУ;
Сказанное выше вновь подчеркивает ведущую и фундаментальную роль таможни как главного звена непосредственно осуществляющего таможенное дело.
Значительное разнообразие таможен, их деление на «внутренние» и «внешние»; создание Центральной акцизной таможни; Энергетической таможни Российской Федерации; специалистов по оформлению ввоза на территорию Российской Федерации и вывоза с территории Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней, появление названных разновидностей таможен - это объективный процесс,
12
обусловленный потребностями и нуждами дальнейшего развития таможенного дела и самих таможенных органов;
-вывод о необходимости централизованного утверждения типовых организационных структур, штатной численности РТУ, таможен, таможенных постов, других разновидностей таможенных органов призван способствовать упорядочению и необходимой стабилизации системы таможенных органов и в итоге повышению эффективности таможенной деятельности;
Сформулированные выше соображения и выводы обусловливают объективную необходимость существенного обновления самого Таможенного кодекса РФ, принятия нового Таможенного кодекса Российской Федерации. Причем нуждаются в совершенствовании особенно те аспекты и направления, которые касаются организации таможенного дела, статуса и составных частей системы таможенных органов, их компетенции, взаимоотношений друг с другом, и иными государственными органами.
Эти и другие вопросы призваны найти свое новое юридическое закрепление в ТК РФ, что настоятельно диктуется потребностями жизни и прямо вытекает из содержания программы развития таможенной службы на 1996-1997 годы и на период до 2000 года, а также других новейших таможенных нормативно-правовых актов и документов.
Научная и практическая значимость проведенного исследования заключается в комплексном анализе статутного развития системы таможенных органов, их роли и практического значения в современном таможенном процессе, в выявлении наиболее оптимальных форм внутренней организационной структуры. В особенности, рассмотрении и постановке конкретных и назревших проблем компетенции в сферах и отраслях их
13
практической деятельности: в области таможенного оформления и контроля; взимания таможенных платежей; борьбы с контрабандой и нарушениями таможенных правил, обеспечения таможенной охраны, а также в области таможенной статистики, осуществления внешнеэкономических связей, и по другим ведущим направлениям. В диссертации выработаны и сформулированы рекомендации и предложения по упрочению и совершенствованию правовой базы организации и деятельности таможенных органов РФ, внесении изменений и дополнений ТК РФ и иные акты конкретизирующих статус таможенных органов, их разновидностей на современном этапе.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе практической деятельности диссертанта; в ряде его научных публикаций, выступлений на научно-технических семинарах и конференциях по вопросам таможенного дела и права, во внесенных им рекомендациях по содержанию и совершенствованию имеющихся проектов нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена вышесформулированными соображениями и выводами и состоит из настоящего введения, двух глав (глава 1 «Понятие, содержание и развитие правового статуса таможенных органов Российской Федерации и их особенности» и глава 2 «Система таможенных органов и пути ее совершенствования»), заключения, списка использованной литературы.
14
ГЛАВА 1
ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И РАЗВИТИЕ СТАТУСА ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, И ИХ ОСОБЕННОСТИ
§ 1. Правовой статус и характерные особенности таможенных органов Российской Федерации
§ 2. Правовые аспекты организационно-структурного построения видов таможенных органов
§ 3. Направления и формы взаимодействия таможенных органов с иными государственными органами,
15
§ 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС И ХАРАКТЕРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Как уже было отмечено, настоящая диссертация посвящена исследованию комплекса правовых и организационных вопросов построения и деятельности таможенных органов Российской Федерации. Причем, анализу будет подвержена вся система таможенных органов, а не только отдельные звенья и органы.
В первом параграфе - в центре внимания исследования правовой статус названных органов, их характерные особенности, рассматриваемые в системе исполнительной власти.
Вначале - о правовом статусе таможенно-правовых институтов и органов, а затем анализ характерных черт и особенностей указанных органов. Термин «правовой статус», «юридический статус», «правовое положение» -понятия многосложные, включающие в себя ряд элементов, черт, признаков и т.д., без совокупности которых невозможно представить себе само это сложное, распространенное в юридической литературе понятие. Оно в значительной мере характеризует правовую природу, свойства и качества органа, института, звена подразделения, а в определенном смысле - системы, например, определенных органов (государственных, общественных и других). Наше внимание концентрируется прежде всего и главным образом на таможенных органах как разновидности органов исполнительной власти, причем, в тесной связи с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, данный параграф, как и первая глава в целом, имеет не только теоретический аспект, но в значительной мере конституционно-правовую и административно-правовую направленность. Что не должно ни в коей мере при анализе правового статуса означать ущемления роли и значения норм финансового, трудового, гражданского и других ведущих правовых отраслей.
Одним из сложных и по-разному трактуемых в юридической литературе вопросов является проблема понятия «правовой статус» особенно применительно к термину «государственный орган», «исполнительный орган», «правоохранительный орган», и др. Мы постарается детально и критически проанализировать эти вопросы.
Правовой статус государственного органа, в том числе таможенного органа включает:
1. конституционные нормы и положения, касающиеся этих институтов. К ним относятся следующие статьи Конституции Российской Федерации.
Во-первых - это статья 71 Конституции, относящая таможенное регулирование к ведению Российской Федерации. Во-вторых - это статья 74 Конституции, которая устанавливает: На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья, охраны природы и культурных ценностей.
В-третьих - согласно статье 106, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам, в частности таможенного регулирования.
Правовой статус в более узком смысле имеет дифференцированное содержание. Во-первых, он включает структуру органа и порядок его образования (избрания); во-вторых, компетенцию, т.е. круг прав и обязанностей: в-третьих, взаимоотношения с другими, т.е. круг прав и обязанностей: в-третьих, взаимоотношения с другими, в том числе |
