Введение
Постановка проблемы и ее актуальность. Интерес к теме предпринимаемого исследования обусловлен своеобразием ситуации, складывающейся в системе властных отношений современной России. Если до принятия в 1993 году на всероссийском референдуме Конституции Российской Федерации у нас в стране говорили преимущественно о политической власти, о государственной власти, ее разделении на законодательную, исполнительную и судебную, то после этого начались бурные дебаты по поводу нового для России вида власти - муниципальной. Ученые считают, что содержание ст. 12 Конституции позволяет признать местное самоуправление особой властью, не относящейся ни к одной из трех ветвей власти государственной, о которых говорится в ст. 10 Конституции. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Органы местного самоуправления действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и т.п.1
То, что органы местного самоуправления осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований, и для государственной системы важны именно как органы власти, как канал управления страной, подчеркивает Президент России Б.Н. Ельцин в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации2. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24.01.97 № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.96 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» отметил, что на уровне территориальных единиц, которые не являются административно-территориальными единицами Республики, «публичная власть
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 40. 2См.: Порядок во власти - порядок в стране: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Рос. газ. 1997. 7 марта; Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Рос. газ. 1999.31 марта.
осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти»1.
Проблемы муниципальной власти стали ключевыми на многих научных, научно-практических конференциях и встречах, где подчеркивалось, что в современных условиях происходит своеобразное сегментирование административно-властной вертикали. На первой ступени идет обособление субъектов федерации, вторую ступень составляет местное самоуправление на уровне крупных муниципальных образований (крупные города и районы в субъектах Российской Федерации), затем идут более мелкие муниципальные образования, которые могут создаваться на территории крупных. Большинство исследователей придерживаются точки зрения, что органы самоуправления есть власть, которая вместе с государственной властью составляет публичную власть. Ученые подчеркивают, что хотя муниципальная власть и имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, эта самостоятельность не должна приводить к жесткому противостоянию местного самоуправления и государственной власти. Здесь необходимо говорить о разделении власти не только по горизонтали, но и по вертикали2.
1 Рос. газ. 1997. 6 фев.
2 См., например: Материалы круглого стола «Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации» // Гос. и право. 1997. № 5. С. 24-45; Материалы областной научно-практической конференции «Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия». Екатеринбург, 1997; Мельников А.Н., Поликарпов Б.Э. Становление городского самоуправления в современной России // Известия вузов. Серия «Правоведение». 1995. № 2. С. 45; Кашо B.C. Организационно-правовой механизм взаимодействия местных Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления. Автореф. дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1991. С. 7; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 3-7; Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 85; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовые аспекты). Дисс. докт. юр. наук. Екатеринбург, 1998. С. 89.
5
В дискуссии о соотношении местного самоуправления и государственной власти участвуют не только представители федеральной власти и науки, но и руководители субъектов Российской Федерации. Так, Губернатор Свердловской области Э.Э. Россель, в частности, отмечает, что «благодаря тому, что Конституция Российской Федерации в ст. 12 отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти, возникает третий, самостоятельный уровень власти с собственной компетенцией и ответственностью. Это новшество требует глубокой реформы всей системы власти на местах. Формирование органов власти трех уровней - ... одна половина дела. Главное, добиться, чтобы все они представляли собой единую, целостную систему, которая работала бы в интересах каждого жителя области, обеспечивая весь комплекс его гражданских прав»1.
Актуальны сегодня следующие вопросы: действительно ли местное самоуправление есть особый вид власти; существуют ли теоретические и исторические предпосылки для обоснования ее самостоятельности; является ли эта власть суверенной; обладает ли она финансовыми, кадровыми и иными ресурсами, чтобы реально осуществлять свои полномочия, обеспечивать выполнение собственных решений, а в необходимых случаях и принуждать к тому, чтобы эти решения претворялись в жизнь?
Цели и задачи исследования. Целями настоящей работы являются выделение признаков муниципальной власти, анализ их эволюции в истории, обозначение практических проблем, возникающих при реализации муниципальной власти в современной России. Постановка указанных целей обусловила необходимость решения следующих задач:
1. Обобщить и проанализировать накопленные в науке знания о категориях «управление», «самоуправление», «власть», «формы и виды власти».
2. Установить природу муниципальной власти, ее положение в системе народовластия, соотношение с государственной властью, место в системе федерализма.
1 Материалы областной научно-практической конференции «Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия». Екатеринбург, 1997. С. 7-9.
6
3. Проследить эволюцию признаков муниципальной власти в истории, показать особенности их проявления в странах с различными правовыми системами.
4. Проанализировать особенности законодательного регулирования осуществления муниципальной власти в современной России.
5. Обозначить проблемы, возникающие в процессе реализации властных полномочий органами муниципальной власти, и предложить возможные варианты их разрешения.
Степень научной разработанности проблемы. Власть представляет собой едва ли не всеобщий фактор общества, является конституирующим элементом не только политики, но и права, и экономики. В современной России интерес к власти и людям власти особенно велик: появилось много монографий, научных исследований, мемуаров, переводной литературы на эту тему, стали говорить даже об особой науке о власти - кратологии (от греческого «kratos» - власть, сила, господство и «logos» -учение)1.
Такие формы социального регулирования, как управление, самоуправление и власть, всегда являлись популярным предметом исследования. Изучением проблем управления и самоуправления занимались, например, В.Г. Афанасьев, А.К. Белых, П.Н. Лебедев, B.C. Основин, Ю.И. Скуратов, Ю.А. Тихомиров, Д.Д. Цабрия и др.2 Анализировали в своих работах понятие «власть», виды власти, их соотношение А.Г. Аникевич, М.И. Байтин, Л.А. Григорян, Г. Еллинек, И.А. Ильин, Н.М. Кейзеров, Ю.А. Копытов, В.М. Корельский, Б.И. Краснов, В.В. Меньшиков, Г.Г. Филлипов,
1 Халипов В.Ф. Власть (основы кратологии) М., 1995.
2 Белых А.К. Управление и самоуправление. Л., 1972; Лебедев П.Н. Социальное управление. Л., 1982; Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М, 1984; Он же Управление и самоуправление в социалистическом обществе. М., 1988; Он же Публичное право. М., 1995; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1973; Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987; Основин B.C. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971; Цабрия Д.Д. Система управления: к новому облику (государствено-правовые аспекты). М, 1990.
В.Е. Чиркин, Б.В. Щетинин, А.А. Югов и др.1 История становления местного самоуправления в России и его место в системе государственной власти отражены в трудах А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, В.Ф. Гумбольдта, Н.М. Коркунова, М.А. Курчинского, Э. Лабулэ, М.И. Мышь, П.Н. Подлигайлова и др.2
1 Еллинек Г. Право современного государства. Т. 1. СПб., 1903; Меньшиков В.В. Власть и самоуправление. Ростов, 1991; Кейзеров Н.М. Власть и авторитет. Критика буржуазных теорий. М., 1973; Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власть. М., 1985; Краснов Б.И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. 1991. № 11; Аникевич А.Г. Понятие и система политической власти (общесоциологический аспект исследования). Автореф. дисс. канд. филос. наук. М., 1977; Он же Политическая власть: вопросы методологии исследования. Красноярск, 1986; Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1974; Байтин М.И. Государство и политическая власть (теоретическое исследование). Автореф. дисс. докт. юр. наук. М., 1973; Копытов Ю.А. Система государственных органов исполнительной власти Свердловской области. Екатеринбург, 1998; Корельский В.М. Теоретические проблемы социальной государственной власти и демократии. Автореф. дисс. докт. юр. наук. Свердловск, 1972; Ильин И.А. Собр. соч. в 10 томах. Т. 1,4. М., 1993; Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996; Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999.
Васильчиков А.В. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Изд. 3-е. Т. 2. СПб., 1872; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: в 2-х ч. Ч. 2. М.; Л., 1928; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 9. СПб., 1904; Гумбольдт В.Ф. Опыт установления пределов государственной деятельности. СПб., 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1913; Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907; Лабулэ Э. Государство и его пределы в связи с современными вопросами администрации, законодательства и политики. СПб., 1868; Мышь М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему Узаконениями, Судебными и Правительственными
8
Изучению современного положения местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом посвящены работы И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова, А.В. Москалева, А.С. Саломаткина, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Е.С. Шугриной и др.1
Может показаться, что широта охвата проблем весьма достаточна, а тема работы не нова. Однако в предлагаемом исследовании акценты смещены в сторону выявления признаков, позволяющих говорить о местном самоуправлении как об особой разновидности власти в обществе, анализа эволюции этих признаков в истории, их закрепления в нормативных актах государств с различными правовыми системами и практических проблем, возникающих в сфере реализации муниципальной власти в современной России.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования стали признаки, сближающие муниципальную власть с иными формами власти в обществе, признаки, которые отличают муниципальную власть от других форм социального регулирования, эволюция этих признаков в истории, основные принципы и проблемы организации муниципальной власти в современной России.
разъяснениями. Изд. 5-е. Т. 1. СПб., 1910; Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. СПб., 1884.
1 Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти. Автореф. дисс. канд. юр. наук. М., 1964; Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. № 11; Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М., 1975; Выдрин И.В. Указ. соч.; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Москалев А.В. Теоретические проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов (организационно-правовые аспекты). Автореф. дисс. докт. юр. наук. М., 1990; Саломаткин А.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Челябинск, 1997; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1981; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997.
9
Источниковая база и методология диссертации. Выбор темы исследования, его объекта предопределил специфику его базы. Ее составили различные группы источников как официального, так и неофициального характера. В первую очередь это научные разработки, посвященные таким явлениям, как «власть», «управление», «самоуправление», «местное самоуправление»; законодательные акты Российской Федерации (Конституция, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ); законы субъектов Российской Федерации (Свердловской, Челябинской, Ленинградской, Астраханской, Новосибирской, Воронежской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа); уставы и иные нормативные акты муниципальных образований. Широко использовались материалы различных научных и научно-практических конференций по проблемам местного самоуправления в Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, решения различных судебных инстанций, в которых затрагивались вопросы организации муниципальной власти (в частности, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Уставного Суда Свердловской области, решения федеральных судов); материалы периодической печати.
Обширный спектр используемых источников предопределил методологию исследования. Ее составили комплексный анализ теоретической и законодательной базы на основе институционального подход, а также сравнительно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического, проблемно-хронологического, социологического методов.
Научная новизна и теоретическая значимость работы предопределены выбором темы исследования. Диссертация представляет собой первую в российском муниципальном праве попытку (после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. № 154-ФЗ) комплексного исследования понятия, сущности, признаков, теоретических и практических проблем муниципальной власти на разных этапах развития общества, включая современный период, а также перспектив дальнейшего существования муниципальной власти в системе властных отношений в обществе.
Новизна проведенного исследования выражается в следующих выводах:
10
1. К местному самоуправлению как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через специально созданные органы вопросов, важных для конкретной местности, исходя из интересов местного населения, могут быть отнесены те характеристики, которые присущи властным отношениям. Местное самоуправление - это волевые властные отношения, осуществляющиеся в процессе решения вопросов местного значения. Население часть своих властных полномочий передает в ходе выборов органам местного самоуправления, а часть реализует самостоятельно в процессе референдумов и осуществления территориального общественного самоуправления. Для местного самоуправления, как и для любой власти, характерно существование двух подсистем: властвующей и подвластной. Властвующую в данном случае будут составлять население, проявляющее свою власть в ходе выборов и референдумов на местном уровне, и сформированные им органы муниципальной власти. Подвластными же будут все лица, проживающие на территории муниципального образования, и юридические лица, действующие в его рамках. Для них решения, принятые на референдуме, решения органов муниципальной власти являются обязательными. Местное самоуправление на данный момент имеет солидную юридическую базу (Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов федерации, нормативные акты представительных и исполнительных органов муниципальных образований). Принят ряд актов и проводятся конкретные мероприятия по созданию финансово-экономической основы этой деятельности. К тому же действующее законодательство предусматривает реальные механизмы для защиты, обеспечения деятельности местного населения и сформированных им органов по решению вопросов местного значения.
2. Муниципальную власть можно определить как волевое социальное отношение, возникновение которого было обусловлено потребностями управления определенной территорией в интересах населения этой территории с учетом ее исторических и культурных особенностей, осуществляемое в рамках общегосударственной политики. Субъектами его являются местное население и уполномоченные им органы на местах,
3. Муниципальная власть функционирует в рамках государственной территории, находящейся под юрисдикцией органов государственной власти, и
11
осуществляется местным населением, которое в большей своей части составляют граждане государства. Ее реализация должна протекать в соответствии с законами государства, в русле общегосударственной политики. И вместе с тем эта власть самостоятельна в рамках предоставленных ей полномочий, органы муниципальной —, власти организационно обособлены и не подчиняются органам государственной
власти, территория муниципального образования не может быть изменена без согласия местного населения. Поэтому нельзя однозначно говорить о государственном или общественном характере муниципальной власти.
4. Муниципальная власть в федеративном государстве органически включена в систему федерализма, где на каждом уровне власти (федеральном, региональном, муниципальном) решается свой круг проблем.
5. Комплексным субъектом муниципальной власти является местное население (население муниципального образования). В связи с этим, на наш взгляд, требует закрепления на федеральном уровне возможность участия в осуществлении муниципальной власти не только граждан Российской Федерации, иностранных
* граждан, но и лиц без гражданства, постоянно или преимущественно проживающих
на территории муниципального образования, а также лиц, не проживающих, но имеющих на территории муниципального образования на праве собственности недвижимое имущество, и уплачивающих с него налоги в местный бюджет.
6. Территориальные границы конкретного муниципального образования должны определяться его населением с учетом субъективного (желание, инициатива населения осуществлять в его рамках свое право на местное самоуправление) и объективного (наличие финансово-экономических ресурсов) факторов.
7. Примерный круг полномочий органов муниципальной власти устанавливается государством, но конкретный их перечень для отдельного
i муниципального образования должен определяться местным населением или
органами муниципальной власти в уставе муниципального образования с учетом его реальных возможностей (финансовых, организационных, кадровых).
8. Механизм осуществления муниципальной власти населением под свою ответственность (т.е. ответственность населения перед самим собой) вряд ли возможно создать. Поэтому целесообразнее оставить в законодательстве только нормы об ответственности органов муниципальной власти перед населением (в форме
12
отзыва избранных представителей); перед государством в случае нарушения федерального и регионального законодательства; перед физическими и юридическими лицами в случае нарушения их прав.
9. Муниципальная власть хотя и складывается на всей территории Российской Федерации, в отличие от государственной власти не является единообразной, а имеет свои особенности в различных муниципальных образованиях.
Особенности муниципальной власти в городах федерального значения обусловлены тем, что города Москва и Санкт-Петербург есть одновременно субъекты Российской Федерации, в рамках которых осуществляется государственная власть, и городские поселения, являющиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации территориями реализации местного самоуправления. В данном случае выбор уровня осуществления муниципальной власти будет зависеть от желания населения этих городов - либо на территории всего города, либо на территории внутригородских районов.
Специфика осуществления муниципальной власти в районах и внутригородских районах связана с возможностью расположения одного муниципального образования на территории другого, распределением между ними полномочий по решению вопросов местного значения, перспективами выделения части территории и образования нового муниципального образования.
Особенности реализации муниципальной власти в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях сопряжены с расположением на территории этих образований особых объектов (военного, научного назначения), наложением в связи с этим на органы муниципальной власти специальных обязанностей, требующих дополнительных материальных затрат. Возмещение этих затрат должно происходить в первую очередь за счет государства, так как результаты деятельности указанных объектов имеют значение для него самого, его безопасности и повышения научного потенциала.
Практическое значение исследования состоит в том, что теоретическое и историческое обоснование муниципальной власти должно способствовать росту ее авторитета в обществе. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатами различных уровней,
13
государственными и муниципальными служащими, а собранный фактический материал - в научных работах и практике преподавании курса муниципального права. Структура исследования отвечает поставленным целям и задачам и обусловлена характером используемых источников. Оно состоит, помимо библиографического раздела, из введения, двух глав, подразделенных на семь параграфов, и заключения. В первой главе дается характеристика теоретических проблем муниципальной власти: приводятся различные точки зрения на сущность власти, осуществляемой на местном уровне, ее природу, признаки, взаимодействие с государственной властью, место муниципальной власти в системе федеративных отношений. Вторая глава исследования посвящена анализу проблем, возникающих при осуществлении на практике муниципальной власти в Российской Федерации на современном этапе, а именно: рассматриваются вопросы территориального уровня ее распространения, соотношения муниципально-территориального и административно-территориального устройства; особенности осуществления власти в различных муниципальных образованиях; способы определения системы органов муниципальной власти и распределения полномочий между местными представительными и исполнительными органами.
14 Глава 1. Понятие и признаки муниципальной власти
§ 1. Муниципальная власть как форма реализации публичной власти
Прежде чем говорить о муниципальной власти как одной из форм осуществления власти в обществе, нам хотелось бы рассмотреть основные категории, используемые в данной сфере общественных отношений: «управление», «самоуправление», «власть», «народовластие», «публичная власть», «государственная власть». Анализ текста Конституции Российской Федерации, текстов законов Российской Федерации и ее субъектов позволяет увидеть, что в них используется сочетание «органы государственной власти и местного самоуправления», а не «органы государственной и муниципальной власти». Мы же в своем исследовании постараемся привести аргументы, позволяющие нам с полным правом говорить наравне с государственной и о муниципальной власти, а также сделать вывод о характере, источниках, субъектах муниципальной власти, о месте этой власти в системе народовластия.
В социологическом плане власть, самоуправление и управление выступают формами социального регулирования. Именно это регулирующее начало как общий признак управления и самоуправления и позволяет, не смотря на имеющиеся разнокачественные моменты, говорить о них как о феноменах однопорядковых.
Социальным управлением признается, в частности, деятельность, направленная на обеспечение упорядоченности и согласованности в действиях людей и их организаций, с целью осуществления намеченных задач. Учеными выделяются, например, следующие виды социального управления: по сферам общественной жизни: экономическое, социально-политическое, духовно-культурное; по субъектам: государственное и общественное; по объектам: управление обществом, определенной сферой общественной жизни, соответствующей отраслью, предприятием, учреждением, хозяйственным объединением; по направленности управленческой деятельности: внутреннее (своим аппаратом) и внешнее (другой системой:
15
министерство отраслью)1. В управлении обычно выделяют четыре основных момента: участники управления, механизм их организации, содержание управления, направленность его на достижение определенных результатов 2.
С управлением, как деятельностью, направленной на общественные процессы для их преобразования в соответствии с объективными законами в общих интересах, тесно связано понятие «самоуправление».
Самоуправление, как одна из форм проявления управления, является противоположностью государственного управления. И если государственное управление характеризуется выполнением важнейших социально значимых функций; применением властных методов; использованием права как регулятора общественных отношений; осуществлением специализированных и оперативных управленческих функций профессиональным аппаратом, построенным на принципах иерархичности, штатного выполнения функций, то самоуправление представляет собой такую систему управления общественными делами, которая основана на единстве субъекта и объекта, в которой обеспечивается активное и действенное решение гражданами, их коллективами вопросов государственной и общественной жизни, непосредственное принятие и выполнение решений3. Категория «самоуправление», с одной стороны, указывает на содержание деятельности (управление), а, с другой, на способ ее осуществления (самими субъектами).
Среди характерных признаков самоуправления ученые обычно выделяют следующие:
1) всеобщее выполнение гражданами общественных функций на основе сочетания этой деятельности с производственным трудом;
2) полное равноправие граждан и их всестороннее развитие, активное ведение общественных дел на основе самостоятельности;
1 См. об этом: Основин B.C. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971. С. 26; Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984. С. 7.
2 Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984. С. 8.
См. об этом: Тихомиров Ю.А. Управление и самоуправление в социалистическом обществе. М., 1988.
16
3) саморегуляция общественного поведения, коллективное обсуждение, принятие решений и их выполнение;
4) непосредственное формирование гражданами органов управления, избрание должностных лиц;
5) широкий и эффективный общественный контроль за деятельностью выборных органов, их регулярная отчетность и сменяемость1.
В.Г. Афанасьевым, например, понятие «самоуправление» рассматривается как синоним понятия «управление»: «Самоуправляемыми, самоуправляющимися системами являются те, которым присущи процессы управления. Все остальные системы суть системы не самоуправляемые»2.
В связи с тем, что самоуправление не является однородным явлением, его также подразделяют на виды. B.C. Кашо, например, выделяет самоуправление производственное, территориальное и самоуправление общественных объединений граждан. Территориальное самоуправление, в свою очередь, подразделяется им на государственное и местное самоуправление, а последнее еще объединяет два вида -общественно-государственное самоуправление и общественное самоуправление . Далее автор указывает, что ни в коем случае нельзя говорить о противопоставлении «центра» и «мест», но можно вести речь «о разделении функций государства и местных сообществ, разграничении властей не только по горизонтали, но и по вертикали (государственная власть и местное самоуправление)» 4.
Несмотря на то, что категории «самоуправление народа», «народовластие» и «народный суверенитет» тесно взаимосвязаны, необходимо их четко разграничивать. Исследованием указанного вопроса, в частности, занимался Ю.И. Скуратов, выводы
1 Тихомиров Ю.А. Управление и самоуправление в социалистическом обществе. М., 1988. С. 36; Белых А.К. Указ. соч. С. 14; Словарь русского языка. Том. 4. М, 1984. С. 24, 506.
2 Афанасьев В.Г. Указ. соч. С. 23.
3 См. об этом подробнее: Кашо B.C. Организационно-правовой механизм взаимодействия Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления. Дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1991. С. 90.
4 Там же С. 55.
17
которого заключаются в следующем: народный суверенитет является не врожденным, а приобретенным политико-правовым свойством народа, выражающемся в его верховенстве и полновластии в обществе и государстве. Самоуправление и народный суверенитет во многом едины, но, тем не менее, они не являются полностью тождественными. Если суверенитет охватывает все основные виды общественных отношений, то самоуправление - только область управленческих отношений. Самоуправление есть одна их сфер проявления народного суверенитета, одна из его подсистем. Народный суверенитет есть предпосылка самоуправления1. Что же касается соотношения категорий «народовластие» и «самоуправление народа», то ученый придерживается точки зрения, что «власть есть предпосылка, движущая сила социального управления, управление есть процесс реализации власти, ее динамика»2, т.е. без власти невозможно осуществление народом управленческих функций.
Продолжая мысль Ю.И. Скуратова о неразрывной связи процессов власти и управления в обществе, и поставив перед собой цель - показать, что отношения местного самоуправления могут называться властными, нам хотелось бы кратко I остановиться на характеристике такого явления как «власть», проблеме его
| соотношения с управлением, одной из форм которого является местное
самоуправление.
Понятие «власть» в обыденной жизни и в научной литературе употребляется в | самых разных смыслах. Философы говорят о власти над объективными законами
| общества, социологи - о власти социальной, экономисты - о власти хозяйственной,
юристы - о государственной власти, политологи - о политической власти, | естествоиспытатели о власти над природой, психологи - о власти человека над самим
I собой, родители - о семейной власти, богословы - о власти бога и. т.д. Исследователи
в различных сферах человеческой жизнедеятельности применяют термин «власть» ко •fH многим явлениям и поэтому мы можем встретить сегодня упоминание не только о
власти конституционной, законодательной, исполнительной, но и дисциплинарной, федеративной, центральной, муниципальной, гражданской, церковной, публичной,
1 Скуратов Ю.И. Указ. соч. С. 36-46.
2 Там же. С. 46. |
