3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Развитие рыночных отношений все более глубоко охватывает те сферы экономики и управления, которые традиционно считались прерогативой деятельности государства или его структурных звеньев: края, области, города, района и др.
Длительное время регионы России в силу централизации процесса принятия хозяйственных решений лишь формально признавались объектом управления экономикой в рамках декларируемого территориально-отраслевого принципа управления. Слабость позиции регионов обусловливалась гипертрофированием отраслевого подхода к принятию хозяйственных решений, отсутствием в регионах хозяйственного субъекта управления. Последовательное сужение роли отраслевого принципа управления в ходе реформирования экономики в Российской Федерации, превращение регионов в экономически самоуправляемые территории привели к возрастанию их значения.
На передний план выходят рыночные отношения и соответствующие им критерии оценки эффективности использования территориальных ресурсов и имущества.
Переход к социально ориентированной экономике рыночного типа в России приводит к смене приоритетов в оценке роли регионального развития. Вместо стремления к получению максимального экономического эффекта за счет усиливающейся территориальной специализации экономики регионов на первый план выступает задача создания наиболее благоприятных условий для жизни и благополучия их населения. Население рассматривается теперь не только как источник трудовых ресурсов. Удовлетворение его жизненных потребностей выдвигается в качестве цели развития экономики. Как следствие, трансформируются такие понятия, как оптимальная специализация и комплексное развитие территорий. Реализация задач должна быть направлена не только на увеличение вклада каждого регио-
4
на в конечный результат воспроизводственного процесса, но и на наиболее полное удовлетворение интересов населения регионов: повышение уровня жизни, прирост ресурсов, остающихся в распоряжении регионов, повышение экономической безопасности, соблюдение равновесия экосистемы, снижение уровня безработицы, преступности и т.д.
Происходящие в обществе процессы становления государственности, и в первую очередь развития местного самоуправления, привели к необходимости совершенствования системы управления экономикой муниципальных структур.
В 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003, который вступил в силу с 1 января 2006 года. В статье 17 указанного закона закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению «вопросов местного значения».
В этой связи, выбранная нами тема является чрезвычайно актуальной и мало исследованной в современной науке и практике.
Степень разработанности проблемы. Исследование теоретических вопросов муниципального хозяйствования и управления в современных условиях новой России проводилось в научных трудах многих отечественных и зарубежных авторов: А. Г. Воронина, А. А. Замотаева, В. Б. Зотова, В. П. Максимова, О. О. Савранской и др.
Среди отечественных ученых и практиков, занимающихся проблемами региональной и муниципальной экономики, следует выделить О. И. Бетина, В. Т. Рябцева, В. Л. Тамбовцева, В. М. Юрьева и др.
Проблемы организации и развития современных финансовых институтов муниципалитетов были предметом исследования в работах таких отечественных ученых, как, например, А. М. Годин, Т. М. Ковалева, И. В. Подпорин. Этим вопросам посвящены работы таких авторов, как С. В. Барулин, Н. В. Герасименко, В. Н. Лексин, И. И. Овчинников, А. В. Чернявский, А. Н. Швецов, И. И. Шувалов, Г. И. Юрьева и многих других.
5
Исследования в этой области имеют значительную теоретическую и практическую проработку. Вместе с тем, предлагаемые решения еще не охватывают все возникающие в рассматриваемой области проблемы. Например, остается недостаточно исследованным вопрос устойчивого развития экономики муниципальных образований. Мало изучены в условиях изменяющейся экономической среды проблемы реформирования управления экономикой на муниципальном уровне. Кроме того, в настоящее время недостаточно проработан вопрос финансового контроля, создания региональных фондов муниципального развития как инструментов эффективного управления экономикой на этом уровне.
В этой связи, одним из направлений диссертационного исследования является поиск новых подходов, методов и инструментов к совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне.
Эти обстоятельства обусловили выбор темы и основные направления исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка комплекса научно-методических мероприятий по совершенствованию управления экономикой муниципальных структур в условиях современной России.
В соответствии с целью были поставлены и решены следующие основные задачи:
- исследовать сущность, принципы и функции процесса местного самоуправления;
- проанализировать организационно-управленческие отношения муниципальных структур;
- выявить основные проблемы реформирования управления экономикой регионов на муниципальном уровне;
- провести мониторинг развития муниципальных финансов в системе местного самоуправления;
б
— разработать основные показатели финансового контроля;
- предложить мероприятия по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне.
Предметом исследования выступают организационно-управленческие отношения в системе местного саморегулирования в экономике муниципальных структур.
Объектом исследования является механизм управления экономикой муниципальных структур в условиях местного саморегулирования.
Теоретическую и методологическую основу проведенного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам исследования системы местного самоуправления; реформирования управления экономикой муниципальных образований; материалы финансовых, налоговых, статистических органов Тамбовской области; законодательные и нормативные акты федеральных и местных органов власти; материалы периодических изданий, относящиеся к предмету исследования.
В работе нашли применение общенаучные методы, такие как анализ и синтез, логический анализ, методы системного подхода, экспертных оценок, научной экстраполяции, экономико-статистического и финансового анализа, методы и приемы экономического анализа путем сравнения, расчетов, использования графического материала.
Содержание диссертационного исследования соответствуют специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (5. Региональная экономика; 5,16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизмы управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке комплекса мероприятий по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне.
7 Получены следующие научные результаты;
1. Уточнены основные признаки института местного самоуправления: как государственного института - возможность формировать правовые акты, местные налоги и сборы и т.д.; как общественного института - возможность самостоятельного принятия решений в вопросах местного значения.
2. Выявлены основные девиации в реформировании управления экономикой на муниципальном уровне, заключающиеся в отсутствии четких разграничений полномочий между различными уровнями власти; единых территориальных моделей местного самоуправления; доходных источников; четко установленных правил, предусматривающих выравнивание бюджетных доходов на одного жителя при выделении дотаций муниципальным образованиям и т.д.
3. Предложена вариантность исследования управления экономикой муниципальных образований, предполагающая равновесное сбалансированное состояние экономических ресурсов, стабильную прибыльность и обеспечение условий, способствующих устойчивому развитию муниципальных образований.
4. Выявлены особенности в формировании бюджетов муниципальных образований, включающие: составление доходов консолидированных бюджетов, источников их пополнения (поступления); механизмы распределения межбюджетных трансфертов, влияющие на выбор стратегии управления экономикой муниципальных структур.
5. Дано обоснование необходимости применения аудита эффективности как приоритетного инструмента муниципального финансового контроля в управлении экономикой муниципальных структур.
6. Разработан комплекс мероприятий по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой муниципальных структур, включающий разработку научно обоснованного инструментария управления бюджетной политикой муниципального образования в виде методики распределения субсидий, создание территориальных общественных самоуправлений (ТОС) и т.д.
8
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования основных положений и выводов диссертации для дальнейшего научного анализа и совершенствования теории управления экономикой регионов на муниципальном уровне в современных условиях. Предложенный комплекс практических мер совершенствования механизма управления муниципальных структур может быть применен региональными и муниципальными органами власти и управления в своей практической деятельности.
Обобщенные результаты исследования на примере Тамбовской области могут быть использованы финансовыми органами при формировании областного и муниципальных бюджетов.
Методические разработки и практические результаты научного исследования использованы в деятельности органов власти и управления при разработке программ социально-экономического развития г. Тамбова и области, а также в учебном процессе при преподавании курсов «Государственное и муниципальное управление» и «Региональная экономика».
Апробация и внедрение результатов работы
Основные положения диссертации были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на отчетных научных конференциях ТГУ им. Г. Р. Державина: «Державинские чтения» (г. Тамбов, 2005-2006 гг.).
Кроме того, результаты проведенного нами мониторинга развития муниципальных финансов в системе местного самоуправления использованы территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Тамбовской области в своей практической деятельности при подготовке экономико-статистической информации для органов власти и управления.
Публикации по теме диссертации. Автором опубликовано 6 научных работ, общим объемом 2,5 п. л., в том числе авторских 2,2 п. л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Работа иллюстрирована таблицами и рисунками.
ГЛАВА I.
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СТРУКТУР В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ
1.1. Сущность, принципы и функции процесса местного самоуправления
Наличие системы институтов самоуправления является одним из признаков развития гражданского общества, Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самоответственностью, одновременно они выступают как инструменты эффективного управления, экономического роста, становятся фактором стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных. Многообразие организационных форм, использование местных ресурсов, которые могут быть незаметными на общегосударственном уровне, позволяют местному самоуправлению гибко реагировать на вызовы и угрозы, возникающие в процессе функционирования и развития общества и государства.
Понятие «институт местного самоуправления» (ИМСУ) отражает комплексное и многогранное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию. Ключевыми для понимания сущности института местного самоуправления становятся такие основные подходы, как (рис. 1):
- общественный саморегулируемый институт (самоорганизация жителей);
- институт государственной власти;
- институт региональной власти (вид деятельности на территории);
- институт гражданского общества.
10
Институт гражданского Общества
i
Обшес таенный 'лируемый тнтут Институт местного самоуправления Институт региональной власти
i л t г
Институт государственной власти
Рис. 1. Схема взаимодействия институтов местного самоуправления
МСУ - это институт, который включает в хозяйственную деятельность управление ресурсами, формирование и взаимодействие с населением территории, представляет форму публичной власти.
Современная российская наука определяет местное самоуправление как форму народовластия (форму публичной власти), которая позволяет территориальным коллективам (местным сообществам), используя собственные материальные и финансовые ресурсы, самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива.
В определенной мере можно утверждать, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что находит отражение в современной трактовке этого понятия.
Выделяют и некоторые существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. Наиболее четко эти признаки были указаны еще Л. А. Велиховым в его работе «Основы городского хозяйства» [36, с. 20]:
11
- «различие в характере власти». Местное самоуправление - «власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью». Эта власть не может сама себя реформировать;
- «разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»;
- «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав..., раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;
- «территориально-ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению».
Все эти принципы в различных формулировках в настоящее время закреплены Конституцией РФ и Европейской Хартией местного самоуправления.
Современная российская наука определяет местное самоуправление как форму народовластия (форму публичной власти), которая позволяет территориальным коллективам (местным сообществам), используя собственные материальные и финансовые ресурсы, самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива [41, с. 32].
Конституция Российской Федерации, определяя основы конституционного строя России, называет единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления и устанавливает, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Именно поэтому местное самоуправление можно определить как форму народовластия.
12
Можно выделить основные черты, которые характеризуют местное самоуправление и его место в системе народовластия [141, с. 16].
1. Местное самоуправление имеет особый субъект управления - муниципальное образование. Муниципальное образование является территориально-политической организацией населения в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения, предназначенной для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан,
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Особенность местного самоуправления как элемента политической системы состоит в его государственно-общественном характере.
С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками института государственной власти, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства.
Основные признаки местного самоуправления как государственного института следующие;
- право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, организациями и гражданами. Отличие этих актов от актов органов государственной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют, но в этом отношении есть прямая аналогия с актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, действие которых распространяется также только на часть территории Российской Федерации;
- законодательно установленная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления;
13
- право введения местных налогов и сборов;
- право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка - органы в системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления.
С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного института. К ним носят следующие признаки:
- структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между органами определяются населением самостоятельно, а не устанавливаются законодательством;
- вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления, могут решаться местными референдумами и сходами граждан, причем в отдельных случаях представительные органы местного самоуправления могут вообще не образовываться, а их полномочия осуществляются сходами;
- население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу;
- одной из форм участия в осуществлении местного самоуправления населением является ТОС - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения;
- населению предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству.
Указанный двойственный характер местного самоуправления вызван его природой. Местное самоуправление как наиболее приближенная к населению власть возникает из необходимости регулировать отношения на локальной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения.
14
Кроме того, особо следует отметить в деятельности местного самоуправления соотношение властного и хозяйственного начал. Гражданский Кодекс РФ (ГК РФ) устанавливает право муниципальных образований выступать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в частности, хозяйственных, на равных началах с иными участниками таких правоотношений — гражданами и юридическими лицами.
Органы государственной власти выполняют, прежде всего, политические функции, функции регулирования отношений и уже во вторую очередь осуществляют хозяйственную деятельность, управляя государственным сектором экономики. Это существенно отличается от аналогичного соотношения функций местного самоуправления, что связано в основном с задачей МСУ - удовлетворением коллективных жизненных потребностей населения [41, с, 52].
3. Местное самоуправление имеет особый объект управления - вопросы местного значения.
4. Одно из ключевых понятий, характеризующих местное самоуправление как форму организации и осуществления власти, - самостоятельность.
5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как форму осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований [26, с. 40].
6. Муниципальная деятельность осуществляется исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и ответственностью последних перед населением. Формы, порядок и условия такого контроля определяются уставом муниципального образования.
Местное самоуправление как основа конституционного строя
Местное самоуправление, согласно Европейской Хартии местного
самоуправления, составляет одну из основ любого демократического строя.
Статья 12 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в
Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправле-
15
ние, относится к главе 1 Конституции РФ - «Основы конституционного строя». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ говорит о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ.
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического и децентрализованного управления в стране.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Тем самым предполагается выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.
В соответствии со ст. 16 Конституции Российской Федерации, положения статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской Федерации, гарантирующих местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ. Никакие другие нормы Конституции РФ не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1 Конституции Российской Федерации. Это главная правовая гарантия института местного самоуправления.
Местное самоуправление как форма организации населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
Российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления муниципальное образование, называя лишь территориальные типы муниципальных образований, но не давая определения этому понятию. При этом фактически обладает правом на самоуправление не территория, а определенный территориальный коллектив, находящийся на территории муниципального образования и неразрывно связанный с ним. Сопоставляя данное обстоятельство и конституционные нормы о народе РФ как
16
источнике власти, можно сделать вывод о том, что правом на местное самоуправление обладает население, проживающее на локальной, законодательно определенной территории, объединенное общими интересами в решении определенного круга вопросов. Местное самоуправление осуществляется в Российской Федерации повсеместно на всей территории РФ.
Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.
Право населения на осуществление местного самоуправления обеспечивается правом на участие в МСУ каждого гражданина Российской Федерации. Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.
Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность - экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление.
Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
17
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Принципы местного самоуправления
Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.
В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти, помогают понять сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. Они же выступают и в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления [26, с. 57].
В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие общие принципы, закрепляемые Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
1) Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Данный принцип обусловлен Конституцией РФ, которая признает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления. Права и свободы гражданина в первую очередь реализуются на местном уровне, там, где он живет. Поэтому их реализация во многом зависит от органов местного самоуправления, вся деятельность которых должна строиться в соответствии с данным принципом в интересах граждан, быть открытой для населения. В соответствии с Конституцией РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности чело-
|
