ВВЕДЕНИЕ
\ Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях
ф реформируемой России одним из важных направлений административно-
правового регулирования становится регулирование общественных отношений, обусловленных развитием предпринимательства и конкуренции на товарных рынках.
Защита от недобросовестной рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение, нанести вред здоровью и имуществу граждан, окружающей среде, либо вред чести, достоинству и деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали - вот, что является основной целью административно-правового регулирования рекламной деятельности в нашей стране.
Нормы административного права призваны обеспечить организующую и (не менее важно!) контролирующую роль государства в установлении • административно-правового режима сферы рекламы и мер административно-
правовой ответственности за нарушение рекламной деятельности.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), вступивший в действие 1 июля 2002 года, положил начало новому этапу в административно-правовом регулировании рекламной деятельности. Прежде всего, это связанно с принятием ст. 14.3 - «Нарушение законодательства о рекламе», тем самым, введя, наряду с уголовной и I* гражданско-правовой, административную ответственность за нарушение
рекламного законодательства. Помимо КоАП РФ правоотношения в области рекламы регламентируются множеством других нормативных правовых актов, среди которых особое место занимает Федеральный закон от 18 июля 1995 года № 108-ФЗ «О рекламе».
В стране действует система государственных и муниципальных органов,
осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о рекламе:
ф Федеральная антимонопольная службы (ФАС России) и ее территориальные
4
управления на местах, судебные органы, органы прокуратуры, органы внутренних дел, органов местного самоуправления.
к Постепенно находит применение оправдавший себя в других странах с
ф рыночной экономикой такой способ искоренения нарушений и
злоупотреблений в рекламной деятельности как создание органов саморегулирования в сфере рекламы и наделение их определенной компетенцией в решении важных законодательных, экономических вопросов касающихся рекламы.
Рынок рекламы в России развивается достаточно динамично, но, не смотря на это, в практике достаточно часто встречаются случаи нарушения рекламного законодательства. Проводимая административная реформа, внося элементы совершенствования правового регулирования сферы рекламы, к сожалению, пока не решает в полной мере основной задачи - снижения уровня правонарушений в данной сфере посредством административно-правового воздействия, включая меры административно-правовой ответственности. Количество
• зарегистрированных правонарушений в области рекламы достаточно велико.
Формулируя основные понятия, порядок привлечения к ответственности, а так же контрольно-надзорные полномочия органов государственной власти в сфере рекламы, рекламное законодательство не лишено недостатков: его применение на практике зачастую вызывает ряд проблем и противоречий. Участие органов управления в регулировании рекламной деятельности в настоящее время необоснованно слабое как из-за неудовлетворительного
щ качества нормативно правовых актов, а также низкого уровня координации и
взаимодействия между ними. Поэтому вполне актуальным представляется рассмотрение и решение проблем административно-правового регулирования рекламной деятельности.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования связана с потребностью в повышении эффективности государственного воздействия на сферу рекламы, совершенствования механизма
§ административно-правового регулирования рекламной деятельностью.
5
Степень научной разработанности проблемы. До настоящего времени в науке административного права не предпринимались попытки комплексного изучения административно-правового регулирования рекламной деятельности в Российской Федерации. В целом отдельные вопросы управления рекламной деятельности в России решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных известными юристами -С.С. Алексеевым,1 Д.Н. Бахрах,2 А.П. Алехиным,3 В.В. Безбахом,4 В.И.Бачило,5 В.М. Варламовой,6 А.П. Лончаковым,7 И.Я. Рожковым,8 Л.Л. Поповым,9 С.А. Пузыревским,10 К.Ю. Тотьевым11 и другие. Следует отметить работы Н.В. Алтухова,12 Ю.К. Баженов,13 В.М. Баранова,14 И.А. Гольмана,15 Е.В. Ромат,16 И.В. Крылова, 7 посвященные вопросам управления рекламной деятельности.
Долгое время отечественная юридическая наука не обращалась к изучению рекламной деятельности с точки зрения необходимости ее административно-правового регулирования в условия формирования рыночных отношений в России. Проблемами рекламы и рекламной деятельности занимались экономисты, социологи, психологи, а правоведы - лишь с середины 90-х годов XX века. Однако и сегодня преобладающим является значение
1 Алексеев С.С. Административное право РФ / С.С. Алексеев. - М., 2005.
2 Бахрах Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах. - М.: Инфра-М, 2000.
3 Алехин А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. - М., 1995.
4 Безбах В.В. Гражданское и торговое право зарубежных стран / В.В. Безбах. - М., 2004.
5 Административно-правовое регулирование экономических отношений/ под ред. докт. юрид. наук ИЛ. Бачило, докт. юрид. наук, проф. Н.Ю. Хаманевой. - М., 2001.
6 Варламова В.М. Правовое регулирование конкуренции в России / В.М. Варламова. - М.: ЮрИнфоР, 2001.
7 Лончаков А.П. Предмет и система административного права Российской Федерации / А.П. Лончаков. -Хабаровск, 1999.
8 Рожков И.Я. Международное рекламное дело / И.Я. Рожков. - М.,1994. Попов Л.Л. Административное право / Л.Л. Попов. — М., 2002.
10 Комментарий к Федеральному закону «О рекламе» / С.А. Пузыревский, Д.С. Бадалов, И.И. Василенкова. - М.: Проспект, 2004.
11 Тотьев К.Ю. Предпринимательское право. Торговое (коммерческое) право. Транспортное право / К.Ю. Тотьев. - М., 2003.
12 Алтухова Н.В. Рекламное дело: учеб. пособие / Н.В. Алтухова. - Изд-во Саратовского гос. техн. ун-та, 1997.
13 Баженов Ю.К. Основы рекламы: учебник для вузов / Ю.К. Баженов, В.Г. Шахурин, Ф.Г. Панкратов. - 8-е изд., перераб. и доп. - М., 2005.
14 Баранова М.В. К вопросу об истории правового регулирования рекламной деятельности / М.В. Баранова, СВ. Сорокина // Реклама и право. - 2004.- № 3. - С. 6-13.
15 Гольман И.А. Рекламная деятельность. Планирование. Технологии. Организация / И.А. Гольман. - М.: Гелла-принт, 2002.
16 Ромат Е.В. Реклама / Е.В. Ромат. - СПб., 2004.
17 Крылов И.В. Теория и практика рекламы в России / И.В. Крылов. — М., 1996.
6
понятий «реклама» и «рекламная деятельность», определенные в экономическом, а не юридическом, аспекте, что отражает широту разработанности темы с экономической точки зрения и отсутствие глубоких исследований в плане юридическом, хотя тема отличается безусловной практической востребованностью.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящего исследования состоит в выявлении недостатков административно-правового регулирования в области рекламной деятельности в Российской Федерации, а также выработке предложения по их устранению.
Для достижения данной цели были определены следующие задачи исследования:
1. Осуществить анализ российских нормативных правовых актов и обобщить зарубежный опыт законодательства в сфере рекламы.
2. Определить роль и место органов саморегулирования в рекламной деятельности.
3. Выявить особенности административно-правового регулирования рекламы отдельных видов товаров в Российской Федерации, оборот которых требует особого контроля со стороны государства.
4. Осуществить анализ контрольных функций и соответствующей компетенции государственных (а также муниципальных) органов и должностных лиц, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законодательства о рекламе.
5. Охарактеризовать виды правонарушений в области рекламной деятельности.
6. Определить тенденции рекламной деятельности и перспективы совершенствования ее административно-правового регулирования.
Объектом исследования явился круг общественных отношений, складывающихся в области рекламной деятельности в Российской Федерации, урегулированных или требующих административно-правового регулирования.
7
Предмет исследования составили теоретические и нормативные источники в области административно-правового воздействия на рекламную деятельность, а также процессы, происходящие в области государственного управления в условиях проводимой в России административной реформы.
Методологические основы диссертационного исследования. В процессе проведения диссертационного исследования использованы общенаучные методы познания и некоторые специальные методы юридической науки. Базовыми методами исследования явились: диалектический метод, логические приемы исследования (анализ и синтез, индукция и дедукция), системный метод, формально-логический и формально-юридический, сравнительно-правовой и статистический методы исследования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили: анализ структуры административно-правового регулирования, определение юридического значения понятия «рекламная деятельность» и сущности административно-правовой организации, анализ принципов и деятельности системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области рекламной деятельности. Исследовались аналитические, статистические материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор за соблюдением рекламного законодательства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
в определении юридического значения понятий «реклама», «рекламная деятельность», «product placement» и «зонтичный брэнд» с учетом всех составляющих их существенных признаков;
в комплексном подходе в исследовании основных вопросов управления рекламной деятельностью, в частности, проблем функционирования системы государственных органов управления рекламной деятельностью, обеспечения законности в данной сфере правового регулирования;
8
диссертация представляет собой опыт изучения проблем административно-правового регулирования рекламы отдельных товаров в Российской Федерации, оборот которых требует специального контроля со стороны государства;
в предложении вариантов развития административной реформы в области регулирования рекламной деятельности в России с учетом зарубежного опыта.
Положения, выносимые на защиту. Осмысление теоретических вопросов и складывающейся практики по регулированию рекламной деятельности позволяет автору представить на защиту следующие выводы и предложения:
1. Предложенная соискателем дефиниции понятий «реклама», «рекламная деятельность», «product placement» и «зонтичный брэнд» в их юридическом значении, с учетом всех существенных признаков. Обобщение и анализ имеющихся в научной литературе определений показало использование, в основном, социолого-экономического подхода в определении понятия «реклама»; существующие позиции юристов-ученых являются противоречивыми, что затрудняет процесс правотворчества и правоприменения в сфере рекламы.
2. Предложения законодательного и организационно-правового характера по усилению взаимодействия государственных (муниципальных) органов в сфере рекламы, прежде всего Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и органов саморегулирования, с учетом проведенного соискателем анализа зарубежного опыта организации саморегулирования в сфере рекламы. Российское законодательство о рекламе предусматривает правовую основу деятельности организаций по саморегулированию рекламы в России. Однако говорить о том, что такая система сложилась и нормально функционирует, было бы преждевременным.
3. Предложения по внесению поправок в действующий Федеральный закон «О рекламе» с целью более детальной регламентации процедуры рекламы
9
товаров, оборот которых требует специального контроля со стороны государства (алкогольные напитки, табак и табачные изделия, медикаменты и изделия медицинского назначения, оружие, вооружения и военная техника);
4. Вывод о целесообразности осуществления систематизации рекламного законодательства в рамках одного нормативного правового акта — действующего Федерального закона «О рекламе», потому что существующая разбросанность соответствующих правовых норм по отдельным законам отрицательно сказывается на правоприменительной деятельности в сфере рекламы.
5. Предложения законодательного и организационно-правового характера по улучшению контрольной деятельности государственных и муниципальных органов в сфере рекламы.
6. Вывод о наличии в административном законодательстве, устанавливающем юридическую ответственность за правонарушения в рекламной деятельности, определенных перекосов, создающих условия для нарушения законности, и предложения соискателя по их устранению.
Практическая значимость работы заключается в представлении конкретных предложений по совершенствованию:
нормативной правовой базы административно-правового регулирования рекламной деятельностью посредством внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О рекламе», КоАП РФ, Кодекс об административных правонарушениях Хабаровского края;
взаимодействия органов самоуправления в области рекламы с государственными и муниципальными органами, контролирующими рекламную деятельность.
Полученные результаты могут быть использованы в процессе подготовки учебно-методических материалов по курсам административного права, административно-служебной деятельности ОВД МВД РФ, конституционного права и другим дисциплинам в системе подготовки и повышения квалификации специалистов, а также в практической деятельности государственных и
10
муниципальных органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции в области рекламной деятельности.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского Государственного Университета. Основные положения диссертации изложены в 4 научных публикациях автора. Наиболее важные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на региональных научно-практических конференциях, проходивших в Хабаровске и Пензе.
Результаты исследования используются в учебном процессе Хабаровского государственного технического университета, Дальневосточного юридического института МВД России, Российской академии правосудия при подготовке и проведении учебных занятий по дисциплинам «административное право», «административно-служебная деятельность ОВД», «конституционное право».
Структура и объем диссертации определены задачами исследования и логикой его построения. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных нормативных правовых актов, литературы и приложений. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
11
Глава 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕКЛАМНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1.1. Ретроспективный анализ законодательного регулирования рекламной деятельности в России
Реклама как способ распространения информации о товаре, работе или услуге появилась достаточно давно: первые сведения о рекламе встречаются еще в Древней Греции и Древнем Риме. Начав свое появление с надписей на камне, реклама продолжила свое распространение уже на бумаге. ' Различные формы рекламной деятельности: надписи на стенах, античная графика глашатаи, зазывалы с течением времени и появлением книгопечатания намного усовершенствовались и усложнились.2
Первые сведения о рекламе в России относятся еще к X - XI вв., но, несмотря на ранний период появления рекламы, формы ее распространения в настоящее время кажутся весьма примитивными. Определенный толчок для развития рекламного дела дало появление печатного станка.3 И тогда на смену устной речи и гравюрам приходит первая русская газета «Ведомости», содержащая первое подобие рекламных сообщений. Начиная с XV века в России намечается бурный рост рекламной индустрии, обусловливается это, прежде всего, развитием экономики государства, урбанизацией, усложнением межличностных коммуникаций между людьми.
Эволюция рекламной индустрии произошла в XX веке. В России это связывается с введением монополии на рекламную индустрию со стороны государства в 1917 году. В 60-70-х гг. появляются специальные рекламные
1 Панкратов Ф.Г. Рекламная деятельность / Ф.Г. Панкратов, Ю.К. Баженова, В.Г. Шахурин. - М.: Маркетинг, 2001.-С. 30.
2 Ножин Е.А. Основы отношений с общественностью - «паблик рилэйшен»: курс лекций. Ч. 1. - Пермь, 1994. -С. ПО.
3 Ученов В.В. История рекламы или метаморфозы рекламного образа / В.В. Ученое, Н.В. Старых, - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. - С. 18,38,39,52.
12
организации: «Союзторгреклама», «Росторгреклама», «Союзреклама».1 Но, несмотря на развитие рекламных процессов в стране, сама реклама была загнана в достаточно жесткие экономические и административные рамки. На такое положение дел влияли многие факторы советского периода: закрытость государства в международных отношениях, и, как следствие из этого, определенная закрытость рекламного рынка и дефицит товаров, которые просто не нуждались в рекламе; идеологизированный подход к самой рекламе; отсутствие свойственной для развитых экономических стран конкуренции; ну и, конечно, пресловутая монополия рекламного рынка.2
Существенные перемены произошли в 90-х гг., когда переход экономики к рыночным отношениям сказался на многих сферах жизни, в том числе и на рекламе. Стало появляться множество рекламных фирм и агентств, технический уровень позволил преподнести рекламу потребителям по-новому.3 Появление рекламы того времени обострило конкуренцию и привело к тому, что рекламные средства, используемые по отношению к потребителям, стали не совсем законными. Чаще рекламодатели и рекламораспространители злоупотребляли правовым вакуумом в области рекламы, что приводило к обману потребителей. Недобросовестность рекламных средств для многих фирм того времени становится, чуть ли ни правилом поведения при осуществление своей деятельности.
Динамика развития рекламного рынка в России привела к тому, что потребовалось урегулировать на законодательном уровне данную сферу деятельности. Государство не могло дистанцироваться от правового регулирования рекламного рынка: прежде всего это могло сказаться негативно в целом на рыночных отношениях, на той политике, которую государство проводило, и, конечно же, на всем обществе.4 Потребовалось принятие единого
1 Панкратов Ф.Г. Рекламная деятельность / Ф.Г. Панкратов, Ю.К. Баженова, В.Г. Шахурин. - М.: Маркетинг, 2001.-С. 32.
2 Панкратов Ф.Г. Рекламная деятельность/ Ф.Г. Панкратов, Ю.К. Баженова, В.Г. Шахурин. - М.: Маркетинг, 2001.-С. 32-36.
3 Лаврухин О. Реклама в России: взлеты, падение, стабилизация? / О. Лаврухин // Бизнес. - 1996. - № 7. - С. 16 -17.
4 Естафьев В.А. История российской рекламы 1991-2000. Т. 1 / В.А. Естафьев, Е.Э. Пасютина. - М., 2002.
13
нормативного правового акта, который регулировал бы распространение рекламы и устанавливал ответственность для субъектов рекламного рынка в случае нарушения рекламного законодательства.
Защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести в заблуждение потребителей рекламы или нанести вред здоровью, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде, либо вред чести, достоинству и деловой репутации указанных лиц, посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали, — вот, что стало основной целью, которую преследовало законодательство о рекламе. До 1991 года государственно-правовое воздействие на рекламу практически отсутствовало, в законодательстве не содержалось юридических норм, которые бы прямо адресовывались ей. Период с 1991 по 1994 годы отмечен фрагментарностью, отрывочностью.
Попытки регулирования рекламной сферы начались в 1991 году. Первым законом стал Закон РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»,1 который ввел запрет на некорректные сравнения в рекламе, расценив их как одну из форм недобросовестной конкуренции. Ст. 10 этого закона устанавливала ответственность за недобросовестную конкуренцию, в том числе, ответственность хозяйствующего субъекта за некорректное сравнение производимых товаров с товарами других хозяйствующих субъектов. Кроме того, в этой же статье устанавливалась ответственность за введение потребителей в заблуждение относительно свойств товара. В новой редакции закона, принятой в мае 1995 года,2 это положение о рекламе было из него изъято. 27 декабря 1991 года был принят Закон РФ № 2124-1 «О средствах
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 499.
2 О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»: Федеральный закон от 25.05.1995 № 83-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-1995.-№22.-Ст. 1977.
14
массовой информации»,1 который указывал на недопустимость злоупотребления свободой слова и устанавливал ответственность за распространение недостоверной информации. 7 февраля 1992 года принят
щ Закон РФ № 2300-1 «О защите прав потребителей». Закон установил требования к информации о товарах, работах, услугах, которая должна доводиться до потребителей, а также ввел ответственность за нарушение права потребителей на информацию. С принятием этого закона потребители получили прекрасный способ защиты от недобросовестности продавцов. Закон РФ от 10 июня 1993 года № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг»3 устанавливал запрет на рекламу продукции, подлежащей сертификации, но не имеющей сертификата соответствия. Основы
— законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года 4 ввели запреты на рекламу алкогольных напитков и табака, пропаганду неразрешенных методов лечения и лекарственных средств.
Слабой стороной названных законов было то, что они не
* предусматривали сколько-нибудь действенного механизма применения содержавшихся в них запретов.5 Не было создано и системы государственного контроля за рекламной деятельностью, принуждения к соблюдению и исполнению правовых норм, регулирующих эту деятельность. Своеобразное обобщение рекламного законодательства и практики его реализации в этот период сделала Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. Поводом послужило распространение средствами массовой информации
1 Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - № 7. - Ст. 300; Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 3. - Ст. 169; 1995. - № 24. - Ст. 2256; 1995. - № 30. - Ст. 2870; 1996. - № 1. - Ст. 4; 1998. - № 10. - Ст. 1143; 2000. - № 26. -Ст. 2737; 2000. - № 32. - Ст. 3333; 2001. - № 32. - Ст. 3315; 2002. - № 12. - Ст. 1093; 2002. - № 30. - Ст. 3029; 2002. - № 30. - Ст. 3033; 2003. - № 27. - (Ч. 2). - Ст. 2708; 2003. - № 50. - Ст. 4855; 2004. - № 27. - Ст. 2711; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2004. - № 45. - Ст. 4377;2005. - № 30. - (Ч. 1). - Ст. 3104.
2 Ведомости СНД и ВС РФ. -1992. - № 12. - Ст. 766; Собрание законодательства РФ. - 1996. - № з. - Ст. 140; 1999. - № 51. - Ст. 6287; 2002. - № 1. - (Ч. 1). - Ст. 2; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2004. - № 45. - Ст. 4377; 2004. -№52.-(Ч. 1).-Ст. 5275.
3 Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 26. - Ст. 966; Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 4; 1998.-№31.-Ст. 3832.-2030.-№2.-Ст. 167.
4 Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 33. - Ст. 1318; Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 10. -Ст. 1143; 1999. - № 51. - Ст. 6289; 2000. - № 49. - Ст. 4740; 2003. - № 2. - Ст. 167; 2003. - № 9. - Ст. 805; 2003. -№ 27. - (Ч. 1). - Ст. 2700; 2004. - № 27. - Ст. 2711; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2005. - № 10. - Ст. 763; 2005. - № 52. -(Ч. 1).-Ст. 5583; 2006.-№1.-Ст. 10.
5 Ученова В.В. С чего это начиналось?: Проблема генезиса рекламной деятельности / В.В. Ученова // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 10, Журналистика. - 1995. - № 5. - С. 22 - 30.
15
рекламы, опасной для жизни и здоровья людей. Заслуживают внимания продолжающие оставаться актуальными и в наши дни выводы Судебной палаты о мотивах, побуждающих средства массовой информации к противоправным действиям. Мотивом здесь выступают денежные средства, получаемые от такой рекламы, которые редакцией печатных изданий и телерадиокомпании обращаются в свой доход.1
Судебная палата 5 мая 1994 года приняла рекомендацию, в которой «обратила внимание» правонарушителей на допущенное ими игнорирование законодательства. Особо она отметила целесообразность ускорения подготовки закона о рекламе. К сожалению, как и ряд других решений Судебной палаты, сколько-нибудь серьезных последствий данная рекомендация не имела, что предопределено самим статусом Палаты. Однако данная рекомендация все-таки сыграла положительную роль. В частности, она послужила толчком к активизации нормотворчества в сфере рекламы. Например, не без влияния рекомендации 17 февраля 1995 года был подписан Указ Президента РФ № 161 «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы».2 На тот момент некоторые общие требования к рекламе содержались и в Конституции РФ, в которой запрещалась пропаганда и агитация, возбуждающая ненависть и вражду, пропаганда какого-либо превосходства злоупотребления свободой массовой информации, а также экономическая деятельность, направленная на недобросовестную конкуренцию и монополизацию рынка (статьи 29,34 Конституции РФ).3
В 1994 году по стране прокатилась волна банкротств финансовых компаний. Рекламодатели, провоцируя с помощью рекламы ажиотаж, для крупномасштабного привлечения денежных средств сулили гражданам и юридическим лицам - своим будущим партнерам сверхвысокие проценты по банковским вкладам и дивиденды по акциям при отсутствии минимальных
1 Гольман И. Рекламная деятельность. Планирование технологии, организация / И. Гольман. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Гелла-Принт, 2002.
2 Российская газета. — 1995.-22 февраля.
3 Российская газета. - 1993.-25 декабря.
16
гарантий возврата даже номинала вложенных средств. Сотни тысяч пострадавших вкладчиков осаждали здания государственных учреждений с требованием возврата денег. Они упрекали государство в отсутствии специального законодательства о рекламе в финансовой сфере.1
Особое значение в то время имел Указ Президента РФ от 10 июня 1994 года № П83 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы»,2 положивший начало следующему периоду формирования нормативной правовой основы рекламной деятельности, а так же Указ Президента РФ от 11 июня 1994 года № 1233 «О защите прав инвесторов».3 Это - первый акт столь высокого уровня, специально посвященный рекламе. Указ в целях защиты интересов юридических и физических лиц и развития свободы конкуренции предписывал жесткие ограничения на рекламу. Например, коммерческим банкам, инвестиционным, чековым и пенсионным фондам, страховым организациям и иным субъектам предпринимательства, чья деятельность связана с привлечением и использованием средств населения, было запрещено включать в рекламную информацию разного рода конкретные обещания доходов, основанные на предположениях.
Компетентным федеральным органам исполнительной власти предоставлялось право приостанавливать действие лицензии либо досрочно аннулировать ее в случае нарушения рекламодателем законодательства о рекламе. После издания Указа Президента РФ № 1233 активность государства в сфере нормативного правового регулирования рекламы заметно возросла. Тогда же Правительство РФ издало распоряжение,4 которым обязало все государственные организации, осуществляющие телерадиовещание в Российской Федерации, а также редакции газет «Российская газета» и «Российские вести» совместно с Государственным комитетом РФ по
1 Гергемонова Л.Ю. Эффективная реклама в России. Практика и рекомендации / Л.Ю. Гергемонова. - М., 2000. с. 15
2 Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 7. - Ст. 695.
3 Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 8. - Ст. 803; 1994. - № 28. - Ст. 2972.
4 О защите прав потребителей от недобросовестной рекламы»: распоряжение Правительства РФ от 02.09.1994 № 1409-р // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 20. - Ст. 2296.
17
антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур незамедлительно принять меры к приостановке и недопущению впредь выпуска в эфир (публикаций) рекламы услуг банков, финансовых, страховых, инвестиционных предприятий, учреждений, организаций, акционерных обществ, иных юридических лиц и граждан-предпринимателей, привлекающих средства граждан и юридических лиц с нарушением требований действующего законодательства. Правительство РФ предложило в соответствии с законодательством Российской Федерации признавать недействительными договоры и соглашения о рекламной деятельности вышеназванных рекламодателей в государственных средствах массовой информации.
Однако Указ Президента РФ от 11 июня 1994 года № 1233 далеко не решил всех проблем нормативного правового регулирования рекламной деятельности, не устранил имевшихся существенных пробелов.
Как и ранее за нарушение рекламного законодательства не несли ответственности рекламопроизводители и рекламораспространители, не могли быть применены санкции к рекламодателям, чья деятельность не лицензируется. В указе устанавливались отдельные ограничения для рекламы финансовых услуг, и вводился государственный контроль над рекламной деятельностью. Однако этого было явно недостаточно для предотвращения распространения недобросовестной рекламы. В это время уже существовало несколько проектов закона о рекламе.
Более полутора лет между различными государственными ведомствами и специалистами рекламного дела велись споры о необходимости принятия специального нормативного акта, регулирующего рекламу. Разработка закона проходила под пристальным вниманием средств массовой информации, что отражалось в их многочисленных публикациях, других материалах на данную тему. Сам факт разработки закона не обошелся без судебного разбирательства по вопросу этики и порядочности в предоставлении информации.
|
