ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям и становление местного самоуправления в Российской Федерации способствовали формированию системы местных налогов и сборов как базового элемента налоговой политики государства и основы финансовой самостоятельности органов муниципальной власти.
В условиях государственного регулирования рыночной экономики и необходимости проведения единой налоговой политики на федеральном, региональном и местном уровнях возникла потребность в построении эффективной системы местных налогов и сборов и совершенствовании законотворческой (нормотворческой) деятельности государственных и муниципальных органов в налоговой сфере.
В период налоговой реформы 90-х годов перечень местных налогов и сборов, предусмотренный в ст.21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» подвергался многочисленным изменениям с целью придания всей системе фискальной направленности.Одновременно вводились в действие федеральные нормативные правовые акты, увеличивающие или ограничивающие объем полномочий органов местного самоуправления в области налогообложения,
В то же время .предпринятая в части первой Налогового кодекса Российской
Федерации попытка существенно ограничить перечень видов местных налогов и сборов
ж привела к фактическому лишению органов муниципальной власти права самостоятельно
устанавливать местные налоги и сборы в соответствии с частью 1 ст. 132 Конституции
Российской Федерации.
4
Вместе с тем, недостатки федерального законодательства оказали негативное влияние на процессы законотворчества (нормотворчества) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что выражалось в том числе в нарушениях требований законности при подготовке и принятии правовых актов.1
Подобное положение объяснялось тем, что правовая наука не уделяла достаточного внимания вопросам местного налогообложения,поэтому законодатель не имел возможности применять ее разработки на практике.
Следует также учесть, что в некоторых научных работах, обосновывалась точка зрения о том , что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления, должны включаться в предмет муниципального, а не финансового права.поскольку финансовая деятельность муниципальных органов не является государственной—эти органы самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.устанавливают
Ш
^ местные налоги и сборы.осуществляяя, таким образом,деятельность,направленную на
решение вопросов местного значения.2
Однако в настоящее время большинство специалистов в области финансового и налогового права полагают, что указанные отношения входят в предмет финансового, а следовательно, и налогового права.3
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер ,хотя и различается конкретными задачами. Главной.определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции Российской Федерации
1 Правовые акты, дчебно-практическое и справочное пособие/ Авш.Ю.А.Тихомиров и И.В. Котеле8ская-М.Л999,-С.325
См. Карасвва М.В.О предмете финансового право на современном этапе//Госддарство и право-1997,-Щ1,-С.22-31;Бялкина Т.М..Карасвва М.В. О предметах муниципального и финансовоао права//Ждрнал российского права-,1998,-S1,-С.96-100
3См. Грачева Е.Ю. , Соколова Э.Д. Финансовое право: Вопросы и отвемы-М. ,2000,-С.5; Финансовое право: Учебник / Под ред.О.Н. ГорБдновай-М. ,2000,-С.17,18
5
(часть 1, статья 7 ) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.1
В связи с вышеизложенным.необходимо отметить, что актуальность темы диссертационного исследования определяется неразработанностью ряда правовых проблем в области установления и взимания местных налогов и сборов.
Во-первых,основная трудность заключается в необходимости комплексного подхода к исследованию вопроса о реализации органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по установлению и взиманию местных налогов и сборов, что связано с использованием и сопоставлением результатов научной деятельности в области налогового и муниципального права.
Поскольку органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.12) наделены особым статусом ,а основы финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления входят в предмет муниципального права, то следует тщательно изучит и проанализировать теоретические положения не только налогового и финансового права, но и муниципального права с учетом особенностей деятельности данных органов в бюджетно-налоговой сфере.
Однако важно подчеркнуть ,что проблемы установления и взимания местных налогов и сборов должны быть предметом изучения прежде всего со стороны специалистов в области налогового и финансового права, в связи с тем, что отношения, которые складываются в сфере местного налогообложения, оказывают непосредственное влияние на формирование правовой основы налогового регулирования и особенности реализации налоговой политики на муниципальном уровне.
Во-вторых, отсутствие теоретического фундамента для построения системы местных налогов и сборов негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание единой базы налогового регулирования
'Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н.И. Химичева-М.,2000,-С.28
органами государственной власти и местного самоуправления ,и реализацию ими на практике положений законов и подзаконных актов.
Теоретические основы местного налогообложения являются наиболее слабо отработанной областью налогового и финансового права, поскольку анализ основных положений, касающихся общих вопросов налогообложения, осуществлялся применительно ко всей системе налогообложения без учета правовой природы местных налогов и сборов и особенностей их установления и взимания.
Разработка теоретических основ установления и взимания местных налогов и сборов: сущности и правовых особенностей налоговых платежей в условиях государственного регулирования рыночной экономики, социально-экономических функций местных налогов (сборов), юридических оснований их классификации и принципов организации системы местного налогообложения позволит выявить существующие недостатки в налоговом законодательстве, а также правовых актах других отраслей законодательства, содержащих нормы, применяемые к налоговым отношениям^ избежать возникновения юридических коллизий.
Разрешение указанных теоретических проблем налогообложения будет способствовать становлению механизма правового регулирования некоторых институтов установления и взимания местных налогов и сборов (реализации прав органов местного самоуправления в области установления местных напогов.судебной защиты нарушенных прав, обеспечения законности и правопорядка в бюджетно-налоговой сфере и т.д.).
В-третьих, существует потребность в четкой правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов.
Анализ практики нормотворческой деятельности муниципальных органов
¦ показывает,что данные органы, пользуясь несовершенством действующего
законодательства, часто устанавливают и вводят не предусмотренные
7
законодательством местные налоги и сборы, либо определяют в нормативных правовых актах элементы налогообложения, подлежащие регулированию на федеральном и региональном уровне.
Рассматривая вопрос об использовании органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по правовой организации функционирования системы местного налогообложения, следует принять во внимание,что данная деятельность носит подзаконный характер , поэтому устранение пробелов в правовом регулировании компетенции органов местного самоуправления в налоговой сфере позволит обеспечить гарантии судебной защиты принадлежащих им прав.
В-четвертых, необходимость формирования правового механизма участия органов местного самоуправления в процессе судопроизводства, связанного с защитой принадлежащих им прав в бюджетно-налоговой сфере, требует изменения ряда законодательных норм, регулирующих статус муниципальных образований в судебном процессе.возможности обжалования в судах общей юрисдикции и арбитражных судах нормативных правовых актов органов государственной власти.предоставления права обеспечения нарушенных прав посредством конституционного судопроизводства.
В-пятых, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения контрольной и надзорной деятельности со стороны судебной системы, прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации за правотворческим (нормотворческим) процессом в налоговой сфере в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях оказывает негативное влияние на становление эффективной системы реализации и защиты прав всеми участниками регулируемых налоговых отношений. В связи с этим, активизация контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти и прокуратуры Российской Федерации **' является необходимым условием установления законности и правопорядка в бюджетно-
налоговой сфере.
8
В-шестых, отсутствуют единые методологические требования к подготовке и принятию законодательных актов , регулирующих вопросы местного налогообложения. Многочисленные нарушения, которые встречаются в процессе правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности, полное дублирование положений федерального налогового законодательства, приводят к необходимости совершенствования законотворческого процесса на научной основе, что окажет положительное влияние на качественный уровень и содержание нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих налоговые отношения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей диссертационной работы является выявление и разработка на основе анализа норм российского законодательства правовых проблем установления и взимания местных налогов и сборов теоретического и практического характера.
Для достижения указанной цели следует решить ряд задач:
-рассмотреть некоторые правовые аспекты налоговой политики как конкретного инструмента государственного регулирования рыночной экономики, и установить специфику ее реализации на муниципальном уровне;
-выявить особенности правовой природы местных налогов и сборов, их социально-экономические функции, определяющие место и роль системы местных налогов и сборов в условиях государственно-правового регулирования рыночной экономики;
-разработать специальную классификацию местных налогов и сборов в качестве необходимой основы для формирования их системы;
-выделить основополагающие организационно-правовые принципы построения системы местных налогов и сборов;
9
-выявить с учетом характерных особенностей механизма законодательного регулирования институтов местного налогообложения правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов;
-определить объем полномочий органов муниципальной власти по установлению и взиманию местных налогов и сборов и сформулировать ряд рекомендаций, направленных на устранение неполноты и непоследовательности правового регулирования вопросов реализации и судебной защиты принадлежащих им прав;
--выработать предложения по разграничению полномочий органов государственной власти, прокуратуры Российской Федерации в области контрольной и надзорной деятельностьи за нормотворчеством органов местного самоуправления в области налогообложения;
-сформулировать цели, задачи и принципы установления единых методологических основ законотворческого процесса региональных органов государственной власти в налоговой сфере;
-обобщить зарубежный опыт муниципального налогообложения и правового обеспечения деятельности местных сообществ в указанной сфере;
-предложить меры по совершенствованию некоторых норм финансового и конституционного законодательства.применяемых к налоговым отношениям.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования данной работы являются теоретические и практические вопросы правового обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.
Предметом исследования выступает соответствующая законодательная база правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, теоретические разработки в области местного налогообложения.
10
Теоретические основы исследования. Анализируя правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов, следует опираться на разработки специалистов в области налогового и финансового права, которые содержатся в работах О.В.БергаДВ.БесчеревныхДВ.БрызгалинаДН.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой,Г.С. Гуревича, В.И.ГурееваДИ.Дымченко,Е.Н. Евстигнеева, СВ. Запольского ДН.Козырина, Т.В. Конюховой.СА. Кудреватых, Н.А. Куфаковой , М.И. Пискотина, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой,Э.Д.Соколовой,Г.П.Толстопятенко,И.Г.Федотовой,О.А.Фоминой, С.А. Хабарова, Н.И. Химичевой АВ. Шаврова,СД. Цыпкина и других.
Рассматривая вопросы о сущности и функциях местных налогов и сборов , необходимо обратить внимание на труды известных российских юристов, таких как В.А. Гольцев, СИ. Иловайский, И.Х. Озеров, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, В.Г Яроцкий, И.И. Янжул.
Вместе с тем, при разрешении вопросов о сущности местных налогов и сборов в качестве вспомогательного материала научного исследования возможно использовать результаты,полученные представителями экономической школы налогообложения и финансов: М.Ю.Березиным, ЛАДробозиной, В.П.Дьяченко, И.В.Караваевой, Г.Л. Марьяхиным, Л.Н.Павловой, АФ.Панайотовым, Л.И.Прониной, В.М.Пушкаревой, В.А. Рубан, Т.Ф.Юткиной.
Принципиальное значение при выявлении особенностей формирования и реализации налоговой политики на муниципальном уровне и ее места в системе государственного управления имеют выводы,сделанные специалистами в сфере административного права: М.Ю. КовалевскойА.Ф. Ноздрачевым.Ю.А. Тихомировым.
Важнейшей основой при определении и оценке законодательной базы, регулирующей нормотворчество органов местного самоуправления, служат положения, содержащиеся в работах в области конституционного и муниципального права :М.А. Васильева, И.В. Выдрина,Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. КутафинаД.С. Масловской, Л.А. НовиковойДВ. Постового, А.И. Черкасова,Е.Н. Шугриной.
11
В последнее время все чаще поднимается вопрос о качестве юридических документов, принимаемых на региональном и местном уровнях. Министерство юстиции Российской Федерации, Генеральная прокуратура, иные органы государственной власти регулярно представляют данные о состоянии законности в сфере издания правовых актов. Нарушений в этой сфере слишком много, что чаще всего объясняется игнорированием элементарных правил юридической техники: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения, противоречие действующему законодательству, отсутствие единства терминологии, декларативность, отсутствие механизма действия, реализации принимаемых норм.1
Следует подчеркнуть, что во многих работах по законодательной технике большое внимание уделяется теоретическим вопросам, а также правилам, касающимся федеральных и региональных нормативных правовых актов. Вмете с тем, в настоящее время появились работы, где собраны рекомендации по созданию и оформлению в том числе нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, которые возможно использовать при регулировании налоговых отношений на муниципальном уровне.
Среди них необходимо назвать книгу Е.С. Шугриной «Техника юридического письма» и фундаментальный труд, созданный коллективом авторов, в состав которого вошли работники Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Иркутского института регионального законодательства—«Законодательная техника», под редакцией Ю.А. Тихомирова. К указанной тематике принадлежат научные труды З.С.ЖелялетдиновойД.Д.Зражевской, АДКеримова, М.Ю.Ковалевской, С.А.Комарова, В.М.Корельского, АБ.Малько, В.М. Манохина, М.Н.Марченко, Г.И.Муромцева, А.С.Пиголкина, ВДПеревалова, Т.Н. Рахманиной, А.А. Сергеева, Б.М.Скрынникова, В.М.Сырых.
1 Шдэрина Е.С. Техника юридического письма: Учебно-практическое пособие-М.,2000,-С.7
12
При проведении исследований в области правового обеспечения контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти , прокуратуры Российской ^ Федерации, диссертант опирался на работы Ю.Е.Винокурова, ГАГаджиева, А.В. Гусева, Н. Н.Захаровой А Киннер, А.Г. КоролеваДВ. Лазебной, С. Липатова,Т.Г. Морщаковой,Г.В. Мостова, Н.Н.Орловой, В.А.Сивицкого, Е.Н.Сидоренко, А.И.Сотова, Е.УксусовойДН. Шибирина.Н.В. Шелютто.Ю.Я. Чайки,Н.М. Чепурновой.
Автором диссертации были использованы научные публикации и обзоры, появившиеся за последнее время в реферативных изданиях и периодической печати, материалы авторефератов Л ААндреева,С.М. БекетовойАС. БорисоваАИ. Дурова.С.П. ЖелтобрюховаДА. Модина.И.И. Овчинникова,М.Б.Разгильдиевой,Д.А.Смирнова,В.В. Томарова и книги ряда зарубежных авторов, касающиеся различных правовых аспектов установления и взимания местных налогов и сборов.
Несмотря на обилие научной литературы по налоговому и муниципальному
праву.теории законотворческой(нормотворческой) деятельности, юридической технике
^' следует отметить практически полное отсутствие специальных работ, посвященных
правовым основам местного налогообложения, учитывающих широкий спектр
теоретических разработок других отраслей права.
Между тем, потребности научного развития способствуют появлению отдельных статей и диссертационных работ, касающихся некоторых правовых проблем системы местных налогов и сборов. В их числе следует отметить диссертацию В.В. Томарова «Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации» ,в которой автор рассматривает историю становления и развития законодательного регулирования данных видов налогов и сборов, понятие налога и сбора применительно к региональному и местным уровням.отдельные теоретические и практические вопросы установления и введения региональных и
if a
местных налогов и сборов.
13
Принимая во внимание высокий уровень теоретических разработок других отраслей права,связанных с решением проблем правового обеспечения финансовой деятельности органов местного самоуправления, дальнейшие научные исследования в сфере местного налогообложения должны осуществляться на основе анализа и сопоставления теоретических положений конституционного и муниципального права, административного права, финансового и налогового права, а также основновополагающих принципов теории государства и права, законодательной техники, арбитражного процесса и прокуророского надзора.
Методологическая и эмпирическая база исследования. Выводы и предложения,содержащиеся в диссертации, основаны на использовании общенаучных и частнонаучных приемов познания: системного анализа, формально-логического, социологического, технико-юридического, сравнительного правоведения, единства теории и практики.
Эмпирическая база исследования включает в себя нормы Конституции Российской Федерации, законов и подзаконных актов представительных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие финансовую основу деятельности органов муниципальной власти:о системе налогообложения региона; об установлении отдельных видов налогов и налоговых льготах;о бюджетном устройстве и бюджетный процессе; о местном самоуправлении; о нормативных правовых актах, принимаемых на уровне субъекта Федерации и муниципального образования, а также нормы правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и правовых актах органов муниципальной власти,касающихся вопросов местного нормотворчества.
Важно отметить,что анализ судебной практики-Конституционного Суда Российской Федерации.ВерховногоСуда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изучение вопросов деятельности системы
;.
14
конституционных (уставных) судов , прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов на местах связано с ! ¦ ^ применением федеральных конституционных законов о судебной системе в Российской Федерации и правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры, Министерства юстиции Российской Федерации и вопросы защиты нарушенных прав и законных интересов населения муниципальных образований .
Основная работа по контролю за нормотворческой деятельностью органов муниципальной власти в налоговой сфере осуществляется не только органами прокуратуры на местах, но и по-существу, территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, что определяет необходимость учитывать в данном исследовании результаты их деятельности.
В данной диссертационной работе приводятся статистические данные Министерства юстиции Российской Федерации и аналитические сведения по местному налогообложению, предоставленные автору диссертации в Управлении Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Калужской области.
Следует указать, что в диссертации сделаны ссылки на ведомственные правовые акты-инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и методические указания по местному налогообложению рекомендательного характера.
В ходе сравнительно-правового исследования были рассмотрены положения конституций и законодательства по местному налогообложению, организации и деятельности органов муниципальной власти некоторых стран Содружества Независимых Государств (Армении, Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Украины) и ряда развитых зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертационном исследовании сформулированы следующие положения, которые выносятся на защиту:
1.Предлагается определение налоговой политики как формы правовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основанной
15
на анализе финансово-экономической ситуации в стране, и направленной на регламентацию налоговых отношений путем издания и реализации соответствующих нормативных правовых актов.
2.Делается вывод о том, что налоговая политика на муниципальном уровне осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с их законодательными полномочиями в налоговой сфере, реализация которых не относится к предметам ведения органов государственной власти, но может контролироваться ими.
З.Выделяются основные социально-экономические функции местных налогов и сборов:
-организационная-обеспечение финансовой самостоятельности системы местного самоуправления;
-функция императивного воздействия—формирование границ допустимого поведения субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования путем отбора и установления отдельных видов местных налогов (сборов) и системы налоговых льгот;
-компенсационная—справедливое распределение доходов между различными группами населения с целью обеспечения социального равновесия на территории муниципального образования.
^Устанавливаются признаки, определяющие особенности правовой природы местных налогов и сборов:во-первых, местные налоги представляют собой форму принудительного изъятия части доходов юридических и физических лиц; во-вторых, местные налоги и сборы :а) устанавливаются представительными органами местного самоуправления в рамках их компетенции; выплачиваются в денежной форме и зачисляются полностью в местный бюджет; в)взимаются в целях обеспечения деятельности муниципальных органов по решению вопросов местного значения.
5.Дается классификация местных налогов и сборов в зависимости от особенностей нормативного регулирования порядка их установления и взимания:
; 16
; выделяются основные и вспомогательные местные налоги и сборы; в группу
вспомогательных местных налогов могут входить как общие, так и специфические налоги(сборы).Основные местные налоги должны устанавливаться законодательными актами Российской Федерации(где могут определяться все элементы налогообложения, в том числе налоговые ставки) и взиматься на всей ее территории.Общие местные налоги могут устанавливаться законодательными актами Российской Федерации, а конкретные ставки этих налогов определяться в соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; дифференциация этих ставок в установленных пределах и определение налоговых льгот должны относиться к компетенции органов местного самоуправления. Специфические местные налоги и сборы должны устанавливаться и взиматься на основании реииений представительных органов местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования,однако их количество должно быть ограничено на уровне федерального
законодательства. ц " 6. Доказывается, что на основе анализа теоретических положений налогового
права под принципами построения системы местных налогов и сборов в широком смысле следует понимать комплекс экономических, юридических и организационных принципов налогообложения, а в узком-только организационные принципы. В свою очередь.организационные принципы налогообложения следует признать составной частью системы юридических принципов и выделить их в качестве системы организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов.
/.Обосновывается положение о том, что законодательное регулирование местного налогообложения должно быть основано на наличии собственных организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов, разработанных с учетом функциональных особенностей местных налогов и сборов и I специальной классификации их видов. Выделяется основополагающая группа данных
принципов:
17
-принцип оптимальности заключается в том, что в основу формирования системы местных налогов и сборов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при осуществлении правотворческой (нормотворческой) деятельности должны быть положены следующие критерии: 1 Экономическая значимость основных и вспомогательных видов местных налогов и сборов для соответствующей территории; 2)необходимое и достаточное количество видов местных налогов и сборов для самостоятельного финансового обеспечения потребноаей населения муниципального образования; 3)предоставление законодательной возможности пополнения перечня основных и вспомогательных видов местных налогов (сборов)за счет введения новых видов налогов, либо за счет исключения некоторых видов налогов (сборов) из числа федеральных или региональных налоговых платежей.
-принцип стабильности основан на том, что наиболее значимые (основные) местные налоги и сборы.а также налоговые льготы, санкции и ставки остаются постоянными и неизменными в течение ряда лет;
-принцип эффективности состоит в том, что осуществляемые в нормативных правовых актах изменения особого порядка установления и взимания местных налогов (сборов), некоторых их видов и налоговых санкций должны соответствовать основным экономическим и правовым потребностям общества и государства.
8. Исходя из анализа нормативно-правового регулирования институтов формирования и защиты системы местного налогообложения.определяются основные правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов: а)реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения; б)государственный контроль и надзор за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления в области налогообложения; в)разработка методологии регионального законотворчества в налоговой сфере; ^совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к налоговым отношениям. |
