Введение
Актуальность темы исследования определяется назначением органов государственного управления и их ролью в осуществлении задач и функций государства Молдовы. Именно через эти, в основном, органы государство практически реализует свою политику, задачи и функции в экономической, политической, социальной и духовной сферах. От того насколько эффективна деятельность данных органов во многом зависит уровень социально-экономического развития Республики Молдова, ибо они призваны непосредственно обеспечивать условия для развития рыночной экономики, упреждать негативные явления, которые могут быть вызваны стихией рынка, укреплять политические и внешнеполитические связи и т.д.
Разработка проблем административно-правового положения органов государственного управления Республики Молдова актуальна и
потому, что с разрушением СССР и становлением Республики Молдова в к
качестве суверенного государства, она самостоятельно формирует свою
собственную систему государственного управления в условиях коренного изменения ее социально-экономической и политической систем, роли государства и методов его деятельности.
Взаимосвязанный процесс формирования системы государственного управления со становлением рыночной экономики, развитием разнообразных форм собственности, хозяйственной и юридической самостоятельности предприятий и других субъектов рынка требует своего научного обеспечения. В частности, повышение эффективности деятельности органов государственного управления в значительной степени зависит от научно обоснованного построения их 4 системы, четкого определения компетенции, выбора адекватных
современным требованиям форм и методов деятельности.
Между тем проблематика правового положения органов государственного управления Республики Молдова в административно-правовом аспекте не исследована: до сих пор нет ни одного посвященного ей монографического труда. Не было такого рода исследований и в советский период. В опубликованных тогда работах ученых правоведов затрагиваются лишь отдельные стороны деятельности органов государственного управления, характерной для того времени. *
Теоретическую и практическую значимость имеет также анализ состояния административно-правового обеспечения органов государственного управления Республики Молдова и выработка на его основе предложений, направленных на совершенствование правовых актов, устанавливающих их правовой статус.
Цель и задачи исследования определяются потребностями практики и разработкой теории правового положения органов государственного управления Республики Молдова как субъектов административного права. Основной целью данной диссертационной работы является комплексное исследование правового положения органов государственного управления в целом, отдельных их видов, а также разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и деятельности соответствующих органов.
Для достижения этих целей в диссертации предпринята попытка:
- уточнить понятие органа государственного управления Республики
Молдова;
1. См. Ю.Н. Тодыка, О взаимоотношениях районных и сельских Советов, Кишинев, Лумина, 1970; П.С. Никитюк, ЯЗ. Башканский, Правосубъектность агропромышленных предприятий и объединений, Кишинев, 1978; Органы государственной власти и управления Молдавской ССР, Штиинца, Кишинев, 1976.
- выяснить основные элементы административно-правового положения этих органов;
- определить место данных органов в системе органов государства Республики Молдова;
- проанализировать особенности правового положения конкретных видов органов государственного управления, а также взаимоотношения между ними;
- определить понятия, дать классификацию и характеристику форм и методов деятельности органов государственного управления Республики Молдова;
- на основе проведенных исследований разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование правового положения конкретных видов органов государственного управления Республики Молдова.
Методологическую и теоретическую основу диссертации составили труды ученых Молдовы, а также СССР и Российской Федерации по философии, теории государства и права, конституционному и административному праву. При изучении вопросов темы применен общенаучный диалектический метод познания, а также специальные методы исследования: формально-юридический, системный анализ, сравнительно-правовой, социологический и др.
Нормативно-правовую основу диссертации составили Конституция Республики Молдова, решения Конституционного Суда РМ, законы РМ «О Правительстве», «О местном публичном управлении», «О вступлении в законную силу нормативных актов», «О статусе советника местного совета» и др., Регламент Правительства РМ, положения о министерствах и ведомствах Республики Молдова и др.
Эмпирическую базу исследования составили анализ материалов практики деятельности Правительства РМ, Государственной
Канцелярии РМ, министерств, департаментов РМ, местных органов публичного управления Молдовы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование, специально посвященное изучению проблемы правового положения органов государственного управления Республики Молдова как субъектам административного права.
Новыми или содержащими элементы новизны положения, выносимыми на защиту являются:
1. анализ сущности органов государственного управления РМ и элементов их правового положения;
2. анализ взаимоотношений органов государственного управления с органами других ветвей государственной власти Республики Молдова;
3. обоснование на основе действующих правовых актов понятия системы органов управления Республики Молдова и принципов их взаимоотношения;
4. положения о правовом статусе конкретных видов органов государственного управления, основанные на критическом анализе действующих нормативных правовых актов Республики Молдова;
5. выводы, базирующиеся на результатах исследования, о видах форм и методов деятельности органов государственного управления Республики Молдова;
6. конструкции о местном публичном управлении в системе управления Молдовы;
7. предложения по совершенствованию нормативного регулирования правового положения органов государственного, управления Республики Молдова и практики их деятельности.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что выводы и предложения, сделанные в диссертации, могут быть учтены при дальнейшем изучении вопросов темы диссертации, совершенствовании системы органов государственного управления Республики Молдова, в их деятельности, а также использованы в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на кафедре административного и финансового права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Отдельные выводы и предложения диссертационного исследования изложены в публикациях по теме.
Структура диссертаиии обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на шесть параграфов, и списка исследованной литературы. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Во введении обоснованны актуальность темы, ее практическое и теоретическое значение, цель и задачи исследования, методологическая и теоретическая основа диссертации, существующий уровень ее научного изучения, практическая значимость и апробация результатов исследования.
Глава 1 — Объиая характеристика органов государственного управления - посвящена, главным образом, теоретическому анализу понятия органа государственного управления и его правовому положению в системе государственных органов, а также взаимоотношениям с представителями других ветвей власти Молдовы..
В первом параграфе — Понятие и основы правового статуса органов государственного управления - дан теоретический анализ понятию органа государственного управления на основе обобщенного
определения органа государства, поскольку органы государственного управления РМ представляют разновидность государственных органов Молдовы и обладают общими для них признаками, отличающие орган государства от негосударственных органов.
Автор уделяет особое внимание исследованию государственно-властных полномочий и компетенции государственных органов Молдовы, ибо их понимание имеет некоторые дискуссионные аспекты. В то же время именно они наиболее отчетливо выражают сущность государственного органа.
Для определения понятия правового статуса органа государственного управления Молдовы, автор предлагает следующую схему: рассмотреть, во-первых, признаки, определяющие характерные черты органа государственного управления, и, во-вторых, - составные элементы его правового положения. Признаки, определяющие правовой статус органа государственного управления, автор делит на общие и особые.
На основе исследования указанных признаков, диссертант предлагает для анализа правового статуса органа государственного управления республики Молдова следующие правовые элементы: учреждение органа государственного управления, содержание его компетенции, специальную правоспособность органа государственного управления, взаимоотношения органа управления с другими государственными органами, формы и методы его деятельности, ответственность органа государственного управления. По мнению автора, анализ именно указанных правовых категорий может привести к достаточно полной характеристике органа государственного управления Республики Молдова.
Во втором параграфе первой главы - Органы государственного управления в системе государственных органов
Республики Молдова - впервые проведен анализ взаимоотношений органов государственного управления с Президентом Молдовы, большинство полномочий которого связано с деятельностью исполнительной власти. Направления и формы отношений Президента РМ с органами государственного управления Молдовы разнообразны. Влияние Президента РМ на данные органы может быть как непосредственным, так и опосредованным. Диссертант исследует такие непосредственные отношения главы государства с Правительством РМ, сущность которых, состоит, во-первых, в формировании Правительства РМ, во-вторых, в принятии участия Президентом РМ в работе Правительства РМ. Автор уделяет внимание взаимоотношением главы государства с другими органами государственного управления Молдовы.
Также данный параграф содержит анализ взаимоотношений органов государственного управления Молдовы с органами других ветвей власти. В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции РМ.
Основу работы составляет вторая глава диссертации -Система органов государственного управления Молдовы, которая посвящена правовому положению конкретных органов государственного управления Республики Молдова.
Первый параграф — Понятие и приниипы построения системы органов государственного управления РМ - содержит теоретический аспект понятия системы органов управления и непосредственно применение его к органам государственного управления Молдовы.
Диссертантом отмечено, что на формирование звеньев различных уровней системы органов государственного управления влияют: национально-государственное и территориальное деление Молдовы; специфика управления в области экономики , политики,
10
социальных отношений, идеологии и культуры; характер взаимоотношений субъектов и объектов управления.
Автор выделяет характерные черты звена системы органов государственного управления Республики Молдова. Система органов государственного управления Молдовы, на основании действующего законодательства республики, состоит из центральных органов государственного управления и местных органов публичного управления. Диссертант исследует основные принципы построения системы органов государственного управления Молдов, через трактование принципов государственного управления в общем. К рассмотрению выдвигаются следующие принципы, характерные для системы органов государственного управления Молдовы: принцип местной автономии, принцип децентрализации общественных служб, выборность местных властей принцип консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.
Диссертант исследует еще одну группу принципов, которая характеризует построение или существующие взаимоотношения между органами системы государственного управления Молдовы, включающую следующие принципы: принцип подчинения нижестоящих органов государственного управления вышестоящим; принцип строгого разграничения полномочий между органами государственного управления; принцип ответственности органов управления в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих полномочий.
Второй параграф — Основные звенья системы органов государственного управления Республики Молдова полностью посвящен правовому положению органов государственного управления РМ. Дан теоретический и практический анализ их деятельности согласно действующему законодательству республики.
11
Главным звеном системы органов государственного управления Молдовы согласно Конституции РМ и действующему законодательству является Правительство РМ, которое обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства Молдова и осуществляет общее руководство публичным ( государственным) управлением
При исследовании вопроса о правовом статусе центральных органов государственного управления Молдовы диссертант останавливается на рассмотрении правового положения министерств и департаментов Молдовы. Уделяется также внимание правовому положению государственных инспекций, образованных при центральных органах государственного управления Молдовы.
Автор исследует взаимоотношения центральных органов государственного управления Молдовы в трех аспектах. Во-первых, с Президентом РМ; во-вторых, с другими органами государственного управления РМ, в-третьих, между собой. С Президентом РМ, как ранее отмечалось, прямых взаимоотношений законодательством не установлено. Однако, диссертант, на основе исследования действующего нормативного материала, выдвигает основные позиции, по которым деятельность Президента РМ с указанными органами государственного управления РМ соприкасается.
Диссертант далее впервые исследует правовое положение местных органов публичного управления Республики Молдова
Автором уделено внимание таким элементам правового статуса местных органов публичного значения, как их учреждению, форме работы, правовой форме осуществления деятельности, приостановлении их деятельности, полномочиям, ответственности и взаимоотношениям с другими органами государственного управления Молдовы. Диссертант также обращает внимание на то, что хотя Молдова
12
и является унитарным государством, ее Конституция предусматривает, что населенным пунктам левобережья Днестра, а также некоторым населенным пунктам юга Республики Молдова предоставлены особые формы и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным органическими законами.
В завершении данной главы автор делает соответствующие выводы, содержащие следующее: органы государственного управления Республики Молдова образуют определенную систему. Составляющие ее звенья отличаются многообразием, органической взаимосвязью между ними. Многообразие этой системы обусловлено чрезвычайно широкими по объему и разнообразными задачами, которые должны решаться непосредственно в процессе исполнительной деятельности. Взаимосвязь системы органов государственного управления Молдовы является внутренней закономерностью. Каждое звено этой системы, какие бы конкретные функции оно не выполняло, каким бы оно ни было самостоятельным, по существу участвует в решении общих задач, стоящих перед всей системой органов государственного управления РМ, т.е. задач исполнительного характера.
Глава третья — Правовые формы и методы деятельности органов государственного управления Республики Молдова — содержит характеристику наиболее часто встречающихся правовых форм и методов деятельности органов государственного управления Молдовы, согласно действующему законодательству республики.
Первый параграф данной главы посвящен Правовым формам деятельности органов государственного управления РМ. Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм деятельности его органов, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами Республики Молдова. При этом, для решения функций, органы и должностные лица
13
должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами.
В диссертации выделяются формы деятельности органов государственного управления Республики Молдова, исходя из общепринятых классификаций
Диссертант предлагает следующую классификацию правовых форм деятельности органов государственного управления Молдовы: издание актов управления и совершение других юридических действий. В качестве актов управления исследуются нормативные и индивидуальные акты управления. В совершение других юридических действий автор включает : заключение административно-правовых договоров; регистрацию и лицензирование.
Второй параграф третьей главы - Основные методы деятельности органов государственного управления Республики Молдова посвящен использованным методам управленческого воздействия органами государственного управления Молдовы в ходе осуществления своей деятельности.
Автор исходит из общепринятой классификации методов управления на убеждение и принуждение. В зависимости от степени влияния на управляемые процессы диссертант выделяет методы общего руководства и оперативного управления. Общее руководство, выступая в качестве основного метода управления, реализуется путем применения также и других методов государственно-управленческой деятельности, какими выступают: метод планирования и прогнозирования развития определенной отрасли управления; метод определения основных направлений деятельности подчиненных органов управления; метод контроля за подведомственными объектами управления и метод рекомендаций.
14
В качестве самостоятельного метода государственного воздействия автор выделяет метод координации, исследованная в двух аспектах: горизонтальном и вертикальном.
По содержанию конкретных средств влияния на поведение,
Ф
деятельность, волю людей автор выделяет административные и
экономические методы. К административным методам управления автор относит административное предписание, метод установления
нормативов, административное принуждение. К экономическим методам - метод материального стимулирования, налоги, прибыль, кредиты, цены и др. Автору представляется неправильным противопоставление административных и экономических методов, несостоятельными попытки обосновать возможность и необходимость исключения из сферы управления административные методы, в частности экономикой. Творческое отношение к осуществлению государственного управления предполагает обоснованное сочетание административных и
0
экономических проявлении методов управления исходя из того, что государственное управление - административная деятельность, которой органично присущи административные и экономические средства воздействия.
В заключении главы автором делается вывод о том, что методы государственно-управленческой деятельности применяются органами государственного управления Молдовы во взаимосвязи, комплексно. Каждый метод оправдан тогда, когда органы государственного управления РМ и должностные лица, использующие его, знают цели, во имя которых они это делают предвидят последствия, ожидаемые от использования данного метода.
т
15
Глава I. Общая характеристика органов государственного управления Республики Молдова
§ 1. Понятие и основы правового статуса органов государственного управления Республики Молдова
Исследования последних лет, посвященные проблемам государственного управления, существенно расширили представление о сущности органов государственного управления, их особенностях и назначении, а также понимание главных путей совершенствования их деятельности. Но проблематика, связанная с органами государственного управления многоаспектна. Наряду со многими исследованными проблемами, имеются и такие, которые еще сохраняют дискуссионность либо требуют своего дальнейшего изучения. Это в особенности относится к вопросам выяснения сущности органов государственного управления Республики Молдова, их правового положения и его совершенствования. В советский и уже в постсоветский период органы государства
исследовались в различных аспектах, что нашло свое отражение в трудах
л, многих авторов. * Их суждения и выводы имеют
1. См.: П.Т. Василенков, Органы советского государства и их система на современном этапе, изд-во МГУ, 1967; В.А. Власов, Советский государственный аппарат, М., Госюриздат, 1959.; Н.А. Волков, Органы советского государственного управления в современный период, Казань, 1962; Ю.М. Козлов, Органы советского государственного управления, М., Госюриздат, 1960 ; Ц.А. Ямпольская, Органы государственного управления в современный период, изд-во АН СССР, 1954; А.А. Белкин и Л.М. Гулярова, Понятие и особенности правового статуса органа госуправления, // Государственное управление и современность, Санкт-Петербург, 1995 и др.
16
определенное значение и для научного осмысления указанных вопросов в современных условиях. В своей совокупности они формируют приемлемое, на мой взгляд, представление о государственном органе вообще, и органе государственного управления Молдовы в частности.
{0
Органы государственного управления представляют собой разновидность государственных органов Республики Молдова и обладают общими для них признаками. Поэтому прежде всего возникает необходимость в уяснении сущности государственного органа, его основных признаков. Данный подход диктуется прежде всего тем, что в научной литературе и правовых актах Молдовы на указанные вопросы нет четких ответов.
В специальной литературе, в качестве наиболее характерных, выделяются следующие признаки органа государства :
орган государства есть часть механизма государства, выражающая государственную организацию общества, государственной власти в целом;
орган государства осуществляет от имени государства его задачи и функции;
орган государства обладает государственно-властными полномочиями.
орган государства имеет определенную компетенцию. В качестве других признаков, характеризующих государственный орган, называют: территориальный масштаб деятельности, порядок образования, наличие определенной структуры, порядок его финансирования.
Среди указанных признаков в специальном пояснении
!0 нуждаются понятия государственно-властных полномочий и компетенции
государственного органа, ибо они имеют некоторые дискуссионные
17
аспекты. В то же время именно эти признаки наиболее отчетливо выражают сущность государственного органа.
Наделение государственных органов полномочиями властного характера обусловлено тем, что они призваны выступать от имени государства, выполнять его задачи и функции, осуществлять организующую деятельность по руководству обществом. Содержание государственно-властного полномочия в принципе включает в себя совокупность следующих прав органа государства. Во-первых, такое полномочие выражается прежде всего в праве от имени государства издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы. По общему правилу издание таких актов —прерогатива органа государства. Право негосударственных органов издавать правовые акты может быть предоставлено только государством.
Государственно-властные предписания государственного органа могут выходить за его рамки и распространяются на ту область или отрасль хозяйственной, социально-культурной или административно-политической деятельности, с которой связано функционирование данного органа. При этом акты государственных органов могут распространяться как на непосредственно подчиненных должностных лиц, работающих в подведомственной данному органу области, так и в установленных случаях на граждан и их различные коллективные образования. Этот внешний фактор, по мнению, Ю.М. Козлова, четко и ярко выражает сущность государственно-властных полномочий органа государства. * Такого рода полномочия позволяют ему осуществлять управляющее воздействие на те или иные общественные процессы.
Во-вторых, для государственно-властного полномочия 0 характерно право органов государства на обеспечение реализации
1 Ю.М. Козлов, Органы государственного управления, М., Госюриздат, 1960, с.10-12. |
