3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью правового исследования, совмещающим в себе исторический анализ выборных институтов государственности бурят до вхождения в состав Российской империи, в период пребывания в ее составе, в период становления советской власти на традиционной территории проживания бурят, в советский период, и в период провозглашения республики государством - субъектом Российской Федерации, обобщением современного состояния законодательства Республики Бурятия о выборах и перспектив его развития.
Влияние традиционных избирательных институтов бурят имеет существенное значение для построения современной системы выборных органов и формирования системы избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации.
Большой интерес представляет анализ нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии в период нахождения в составе Российской империи. После присоединения бурят к России около 1600 года в бурятском обществе были сохранены традиционные органы самоуправления - Степные думы, формируемые на выборной основе.
Изучение становления и развития юридических основ выборных процессов в Бурятии в советский и современный периоды с позиций современной теории конституционного (государственного) права дает возможность сделать вывод об основных тенденциях развития нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии, способствующий всестороннему исследованию современного состояния избирательного законодательства Республики Бурятия.
Проведенный анализ законодательства Республики Бурятия о выборах, полностью обновленного в 2003 году (Закон "О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия" №603-111 от 25 декабря 2003 г., Закон "О
4
выборах Президента Республики Бурятия" отЮ июня 2003 г. N 325-Ш (в ред. Закона Республики Бурятия от 26.12.2003 N 578-Ш), Закон "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления в Республике Бурятия" от 17 сентября 2003 г. №219 - III, Закон "О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия" от 17 сентября 2003 г. №417 - III, Закон "Об избирательной комиссии Республики Бурятия" от 25 апреля 2003 г. №287- III) показал, что оно соответствует федеральному законодательству. Тем не менее, существующие реалии, практика проведения выборов в Народный Хурал Республики Бурятия, представительные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований, прошедших 7 декабря 2003 года показывают, что избирательное законодательство республики нуждается в дальнейшем совершенствовании. Выявленные проблемы, связанные с несовершенством федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, регулирующего вопросы проведения выборов, вынуждают искать пути дальнейшего совершенствования избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе и в Республике Бурятия.
Кроме того, в Республике Бурятия вместо существовавшей ранее мажоритарной избирательной системы введена смешанная избирательная система по выборам депутатов Народного Хурала - законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия. Таким образом, внесены качественно новые изменения в законодательство Республики Бурятия о выборах. Анализ законодательства о выборах и его реализация в Республике Бурятия и тех субъектов Российской Федерации, в которых уже применяется смешанная избирательная система, позволит создать в республике максимально эффективные условия для нормативного регулирования выборных институтов в Республике Бурятия.
Степень научной разработанности темы. В научной литературе практически отсутствуют работы, связанные с изучением нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии. Важное значение для
5
исследования имели труды российских ученых - историков и государствоведов М.М.Богословского, В.М.Гессена, В.О.Ключевского, Н.И.Лазаревского, М.Ориу, Д.Я. Самоквасова, С.Н.Таганцева, Л.Я.Штернберга, в которых имело место некоторое рассмотрение вопросов нормативного регулирования выборных институтов бурят до присоединения к Российской империи и в последующие периоды. Становление и развитие избирательного законодательства в советский период освещено в работах А.И.Денисова, А.И.Кима, А.И.Королева, Г.С.Михайлова, М.Д. Шаргородского.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы А.С.Автономова, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, В.И.Васильева, К.Л.Веденеева, Т.Д.Зражевской, В.В.Лазарева, Р.З.Лившица, В.И.Лысенко, Г.В.Мальцева, Н.И. Матузова, А.Е. Постникова, В.Н. Протасова, Ю.А.Тихмирова, И.С.Яценко.
Большое значение для раскрытия тем диссертации имели работы С.Л.Авакьяна, Л.Г.Алехичевой, Р.Т.Биктагирова, А.А.Вешнякова, А.В.Иванченко, Д.А.Керимова, С.Д.Князева, В.И.Лысенко, В.Н.Протасова, А.Ф.Шебанова, Л.С.Явича.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют различные группы источников. При проведении исследования автор опирался в первую очередь на исторические документы, представленные в собраниях, сборниках, сводах российского законодательства. Так, в числе основных правовых актов, исследованных в данной работе, можно выделить "Положение о выборе иноверческих начальников и правах их" 1812 года, "Устав об управлении инородцев" 1822 года, «Временное положение о крестьянских начальниках» 1889 года.
Автор диссертации использовал архивные документы, представленные в фондах Государственного архива Республики Бурятия, а также в фондах Центральной Избирательной комиссии Республики Бурятия,
В диссертационной работе исследованы нормативные правовые акты
6
советского периода в том числе, Конституции СССР 1936 г. и 1977 г.; Конституции РСФСР 1936 г. и 1977 г.; Конституция Бурят-Монгольской АССР 1937 г., Конституция Бурятской АССР 1978 г., Конституция РФ 1993 года; федеральные законы (Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г., 10 июля 2001 г., Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и т.д.); указы Президента Российской Федерации, Конституция Республики Бурятия 1994 года; законы и иные нормативные правовые акты Республики Бурятия.
Значительную помощь в исследовании оказали материалы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательной комиссии Республики Бурятия о развитии и совершенствовании законодательства о выборах, информация, размещенная на интернет сайте Избирательной комиссии Республики Бурятия.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является историко-правовой анализ нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии, включающего в себя дореволюционный и советский периоды, выявить современное состояние законодательства республики о выборах, определить тенденции его развития, а также сформулировать предложения по дальнейшему его совершенствованию.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи;
• проанализировать существовавшие в дореволюционной Бурятии выборные институты, как предпосылки становления демократических принципов функционирования избирательной системы;
• исследовать становление выборных процедур при формировании органов государственной власти в республике в советский период;
• осуществить сравнительно-правовой анализ ранее действовавшего и современного законодательства, отражающий процесс преобразования
7
избирательного законодательства республики от советского к демократическому;
• провести юридический анализ избирательного законодательства Республики Бурятия в части регламентирующей выборы Президента Республики Бурятия, выборы депутатов Народного Хурала Республики Бурятия и органов местного самоуправления с момента проведения первых таких выборов в 1994 году по настоящее время;
• рассмотреть содержание субъективного избирательного права, механизма его реализации и пределы ограничения, выявив динамику и национально-исторические традиции развития избирательных прав граждан в республике;
• выявить актуальные проблемы и сформулировать теоретические выводы, выработать практические предложения по совершенствованию законодательства республики о выборах.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования выборных институтов в Бурятии.
Предмет исследования - нормы права, регулирующие порядок проведения выборов в государственные и общественные органы в дореволюционный, советский и современный периоды в Бурятии.
Методологическая основа диссертационного исследования составляет совокупность научных методов познания историко-правовых процессов: общенаучные и частнонаучные, специальные методы познания историко-правовых явлений. В ходе исследования были применены конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, диалектико-логический, структурно-функциональный методы и метод обработки электоральных данных, позволивших решить поставленные в исследовании задачи. Автором использованы общелогические методы познания (анализ, синтез, обобщения), с помощью которых автор выявил закономерности в рассматриваемых государственно-правовых явлениях.
8
Научная новизна диссертационного исследования связана с тем, что оно носит комплексный, системный характер рассмотрения вопросов нормативного регулирования выборных институтов в Бурятии. В данной работе впервые проведен сравнительный историко-правовой анализ выборных институтов дореволюционной Бурятии, избирательной системы советского и современного периодов, в результате которого выявлены основные правовые тенденции ее развития.
Проведен юридический анализ новейшего избирательного законодательства Республики Бурятия и практики проведения прошедших 7 декабря 2003 года выборов депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, некоторых депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, глав муниципальных образований республики.
Комплексное исследование правовых аспектов выборных процессов в дореволюционной Бурятии, в советский период, вопросов становления и развития избирательного законодательства Республики Бурятия на современном этапе, анализ теоретических и практических проблем, критическая оценка складывающейся практики позволила сформулировать ряд выводов, выносимых на защиту и содержащих, элементы научной новизны:
• в результате исследования выявлено, что у бурят существовали давние традиции, регулирующие выборные процессы. Особенность бурятско-монгольской государственности заключалась в том, что ее выборные институты были основаны на наследственном праве. Великие ханы Монголии всегда избирались из рода чингисидов. Основанная на монгольском обычном праве система выборов у бурят была довольно простой, при которой на специально созываемых съездах знати (хуралах) путем открытого голосования избирался тайша и его помощники. Родоначальники избирались также, только на собрании родовичей. Все эти должности занимались на основе наследственного права, однако существуют свидетельства о том, что в случаях династических кризисов на такие
9 должности избирались лица, не входящие в родство с предшественником.
• проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что после присоединения бурят к России около 1600 года в бурятском обществе был сохранен принцип организации органов власти на основе выборов, свой административный аппарат, выборные должности и звания. Буряты по-прежнему жили родами, возглавляемыми наследственными или выборными родоначальниками. Степные думы - традиционные выборные органы самоуправления у бурят (в составе головы, двух выборных и письмоводителя) объединяли по несколько стойбищ или улусов. При Степных думах проводились сугланы - общественные собрания на которых решались все вопросы касающиеся внутреннего управления родов, в том числе проводились выборы должностных лиц, в которых участвовали все тайши - предводители родов, депутаты и родовые начальники (зайсаны, шуленги, засулы).
• обосновано положение о том, что традиционные органы управления бурят - Степные думы - стали наиболее крупными в истории кочевых народов Сибири выборными национальными органами самоуправления. Российская империя признала необходимость создания Степных дум на основе обобщения опыта местных органов бурятского самоуправления и распространило его на другие национальные районы Сибири, приняв в 1822 году "Устав об управлении инородцев".
• установлено, что в советский период традиционные выборные институты, существовавшие у бурят утратили свое значение, поскольку формирование избирательной системы в советский период опиралось на принципы демократического централизма и классовости. В советский период прослеживается преобразование избирательного законодательства Бурятии от основанного на традиционных принципах первых лет Советской власти к классовым принципам.
• поскольку в советский период Бурятия являлась автономной социалистической республикой и соответственно имела собственные органы
10
государственной власти, в ходе развития выборных институтов получила распространение практика формирования государственных органов с учетом национального состава республики (на руководящие должности республики выдвигались представители титульной нации бурят и других народов республики по нормативно закрепленным квотам).
• проведенный анализ свидетельствует, что на современном этапе федеральное законодательство регламентирует все больший объем отношений, складывающихся в ходе проведения выборов в субъектах Российской Федерации. Так, после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года федеральное избирательное законодательство носило рамочный характер, и поэтому практически не затрагивало основные особенности законов о выборах Республики Бурятия. Однако, принятие Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г., 10 июля 2001 г.) и Федерального закона от 26 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепило тенденцию унификации правового регулирования избирательных отношений.
Так, внесены качественно новые изменения в законодательство Республики Бурятия о выборах, в том числе вместо существовавшей ранее мажоритарной избирательной системы введена смешанная избирательная система по выборам депутатов Народного Хурала - законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия. Мы можем отметить, что в настоящее время вместо определения основ или общих базовых принципов, подходов по данным правоотношениям Российская Федерация предоставляет субъектам Российской Федерации право искать новые механизмы, но только в рамках очерченной схемы смешанной избирательной системы. По существу, на усмотрение регионов оставлено немногое: численность депутатского корпуса, размер
11
избирательного барьера, правила формирования списка, методика распределения депутатских мандатов, выбор между закрытыми и открытыми списками и т.д.;
• изучение практики проведения выборов депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, выборов глав муниципальных образований с 1994 г. по настоящее время показало, что в республике укоренился правовой обычай выдвижения на руководящие должности лиц титульной нации, восходящий к практике и подзаконным актам советского периода и свидетельствующий об устойчивости электоральных традиций.
• анализ нормативных правовых актов и их реализации позволил сформулировать автору предложения по внесению изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на референдум", направленных на:
- устранение положения, реализация которого влечет нарушение принципа равных выборов;
- обеспечение избирательных прав компактно проживающих малочисленных народов на представительство в законодательных (представительных) органах субъекта Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов в Российской Федерации о выборах, в качестве теоретической базы в учебном процессе при преподавании курсов по "Истории отечественного права и государства" и по "Конституционному праву Российской Федерации", «Избирательное право», в процессе чтения спецкурсов, при проведении практических занятий по указанным учебным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии
12
государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в научных публикациях автора и его выступлениях на конференциях ("Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране" Улан-Удэ 2002; "Государственность и государственная служба России: пути развития" -Москва, 2002; "Государственность и государственная служба России: пути развития" - Москва — Санкт-Петербург 2002, 2003; "Государство и государственное управление в XXI веке" - Калининград, 2003).
Структура работы. Поставленные цели и задачи диссертационного исследования обусловили структурное построение работы, которая состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и литературы.
13
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ЭВОЛЮЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В БУРЯТИИ
1.1. Историко-правовой анализ выборных институтов государственности бурят до 1917 года.
Буряты - монголо-язычный народ, исконно проживающий по обе стороны Байкала (Забайкалье и Предбайкалье), имеющий богатое исторические прошлое. История бурят делится на следующие периоды: древнейший (первобытнообщинный), эпоха бронзы и железа, раннего средневековья (дотюркский), древнетюркский (среднее средневековье), монгольский (развитой феодализм), русский (феодально-капиталистический), советский (социалистический).
В дотюркский период (третье тысячелетие до н.э. - первая половина первого тысячелетия н.э.) были образованы первые государства кочевников хунну, сяньби и жужаней. Первое государство, возникшее в центральной Азии - это государство хунну, образованное в 209 году до н.э. и просуществовавшее до 93 года н.э. На территории Бурятии находятся археологические памятники - хуннские городища в Ильмовой пади около города Кяхты, Иволгинское городище около города Улан-Удэ, подтверждающие факт проживания бурят в составе государства хунну. Следующее после хунну государство сяньби существовало с конца первого века нашей эры и до четвертого века. Китайские источники сообщают, что у них была выборная власть. В IV - VI веках существовало государство Жужаньский каганат. В 555 году начинается тюркский период, было образовано государство Тюркский каганат. С 682 по 784 год существовал второй Тюркский каганат. В 40-х года восьмого века он сменился Уйгурским каганатом. В начале 10 века образовалась
14
империя киданей, которая прекратила свое существование в 1125 году. Далее начинается монгольский период. В 1206 году на реке Онон состоялся Великий курултай (собрание), на котором произошло объединение всех монгольских племен, был избран общемонгольский хан - Чингисхан и образовано государство «Их Монгол Улс» (Великое монгольское государство, в состав которого входили и буряты). На Курултае был принят «Их засаг» (Великая Яса) - свод законов монгольского государства. Необходимо отметить, что особенности бурят-монгольской государственности являлось то, что ее выборные институты были основаны на наследственном праве. Великие ханы Монголии всегда избирались из рода чингисидов, многочисленных потомков Чингисхана. Система выборов у бурят основанная на монгольском обычном праве была довольно простой. Выборы проводились на специально созываемых съездах знати (хуралов) на которых избирался тайша и его помощники путем открытого голосования. Родоначальники избирались также, только на собрании родовичей. Все эти должности занимались на основе наследственного права, но выборы проходили в случаях династических кризисов.
В составе монгольского государства буряты находились до присоединения к России. Окончательное присоединение к России произошло между 1600-1710 годами.
К моменту присоединения бурятское общество делилось на
сословные группы или слои. Первый, господствующий слой составляли
. представители родов и родоплеменных объединений, названных в
русских документах «князцами» и близких к ним по положению знатных
или «лучших» людей.
У предбайкальских бурят существовали «большие» и «малые» князцы. Речь, очевидно, идет о князцах, которые объединяли под своим началом несколько родоплеменных образований, и о князцах рода. У
15
забайкальских бурят первые назывались тайшами или шуленгами, вторые - сайтами. Вторая группа - основная масса бурятского населения - араты, в русских документах именуются «улусными людьми» или «улусные мужики». И также существовала небольшая по численности прослойка рабов - барлаг1.
После присоединения к России, как отмечал известный этнограф Л.Я. Штернберг, - «...правительство совершенно не вмешивалось во внутренние дела бурят. Обложив их определенным ясаком. Оно предоставило им в пределах признанных территорий управляться и судиться по своим исконным обычаям» . Такое положение сохранялось на протяжении довольно длительного времени. Буряты по прежнему жили родами, которые возглавлялись наследственными или выборными родоначальниками. Родовые объединения одновременно являлись и территориальными объединениями.
Как видим, в бурятском обществе существовал свой административный аппарат, должности и звания, которые буряты заимствовали из монгольского государства. Царское правительство оставляет традиционные органы самоуправления у бурят и начинает использовать их в своих интересах. Так, например, в начале XVII века вводится для бурят высшее должностное звание «тайша», которого происходит от монгольского звания «тайджи» принадлежавшего предводителям рода. Первым удостоился этого звания Окин, имевшего родственные отношения с золотому роду Чингисхана. Позже царизм умело манипулирует этим званием и присваивает его только влиятельным родоначальникам или лицам, оказавшим царской администрации особые услуги. К концу XVII века звание тайши присваивается лицам, возглавлявшим управление целым ведомством.
1 Бахаев В.Б., Шагдурова И.Н. «История Бурятии» ч.1, Дореволюционный период. У-У., 1995.С.28.
2 Штернберг Л.Я. Инородцы. Общий обзор.// Формы национального движения в
16
Царская администрация, стремясь унифицировать систему управления у бурят, а также для усиления большего контроля над ней в начале XVII века принимает ряд правовых актов. После заключения Буринского договора 20 августа 1727 года в первой половине XVIII века руководящим актом, в котором излагались правовые основы управления ясачными народами была составленная 22 июля 1728 года Саввой Владиславичем-Рагузинским «Инструкция пограничным дозорщикам. В основу документа был положен родовой принцип управления.
Следующим шагом явилось то, что с 1743 года в бурятских ведомствах учреждались «Степные конторы» в составе главного тайши и 6 выборных депутатов. При конторе устраивались албанные султаны (служебные собрания) для раскладки податей и решения иных вопросов. В них участвовали все тайши, депутаты и родовые начальники (зайсаны, шуленги, засулы).
Для нас представляет большой интерес "Положение о выборе иноверческих начальников и правах их" 1812 года1. По данному законоположению иноверцы должны были занимать "старшинские" должности по выбору. При этом допускалось и наследование должностей. В обоих случаях право окончательного утверждения в должности оставалось за администрацией. В случае наследования должности полагалось избрать опекуна, который обязывался иметь попечение в образовании малолетнего так, чтобы по достижении совершеннолетия он мог бы приступить к управлению. Избрание в начальники у рядовых улусников допускалось только в случае отсутствия возможных наследников. Положение предусматривало отстранение от
современных государствах. С-Пб.: "Общественная польза", 1910. С.608.
1 Дамешек Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири в XIX - начале XX
вв. - Иркутск, 1986. С.ЗЗ.
17
должности за нерадение в исполнении своих обязанностей, "худое" правление своим родом1.
В 1822 году был принят «Устав об управлении инородцев». В этом документе порядок управления «инородцами» был разработан особенно подробно. Ибо они составляли большинство местного населения. Родовое управление объединяло улус или стойбище, насчитывающее не менее 15 семейств. Состояло из старосты и одного или двух его помощников из почетных и лучших родовичей. Дела управления решались устно. Несколько стойбищ или улусов подчинялись инородной управе в составе головы, двух выборных и письмоводителя. «Многие роды, соединенные в одну общую зависимость. А именно: Забайкальские буряты, имеют свою Степную Думу. Сим учреждением заменяются так называемые конторы»2.
Степная дума состояла из главного родоначальника, его помощников и голов, подчинялась «во всем» окружным управлениям, то есть царской администрации . Степная дума занималась сбором ясака, раскладкой налогов и податей, натуральной повинности, взиманием недоимок, распространением хлебопашества, ростом поголовья скота, развитием торговли, учетом численности населения, осуществляла судебные функции, занимаясь разбором гражданских дел, в частности бракоразводными процессами, на основе норм обычного права.
Для организации работы Степных Дум была предпринята попытка кодификации норм обычного права сибирских народов. Согласно Д.Я.Самоквасову, в отчете генерал-губернатора Восточной Сибири А.С.Лавинского за 1822-1923 годы отмечается, что началом введения в действие «Устава об управлении инородцев» явилось распоряжение местной администрации о переводе документа на языки местных
1 Там же. С.34.
2 Устав об управлении инородцев. ПСЗ-1.Т.38.№29126.С.4ОО.
3 Батуев Б.Б., Батуева И.Б. Очерк истории селенгинских бурят. - Улан-Удэ.1993. - |
