Введение
Актуальность темы исследования. В условиях рыночной экономики в Российской Федерации изменилась система оснований возникновения прав на земельные участки С появлением частной собственности на землю вполне обоснован активный интерес к изучению правового регулирования отношений по возникновению прав на земельные участки граждан и юридических лиц В то же время нельзя не отметить, что нормативно обновлены основания и порядок возникновения права собственности на землю публичных образований, в том числе Российской Федерации
В федеративном государстве особое значение имеет вопрос о субъектах публичной собственности на землю и основаниях возникновения их прав. В Российской Федерации после распада союзного государства определенное . время стояла проблема поиска правовых решений о принадлежности земли, находящейся в пределах государства. В итоге доминирующей стала разделительная тенденция в распределении прав и обязанностей каждого уровня публичной власти, закрепленная в виде разграничения государственной собственности на землю В то же время вопросы определения четких принципов или критериев, а также порядка разграничения государственной собственности на землю остаются открытыми.
В российском правовом поле формируется принципиально новый институт разграничения государственной собственности на землю. Рассмотрение ' указанных отношений в их поэтапном развитии позволяет выявить как положительный опыг, так и отрицательные последствия действующих в разное время правовых механизмов оформления права собственности на земельные участки публичных образований В процессе поиска оптимального порядка разграничения государственной собственности на землю до сих пор не сформулировано понятие этого процесса
Практика применения нового упрощенного порядка разграничения государственной собственности на землю с 1 июля 2006 г. показывает, что процесс обновления законодательства о порядке разграничения государственной собственности не завершен. Требуется дополнительное внимание законодателя к решению правовых проблем в этой сфере, в частности к вопросу законодательного закрепления юридических фактов -оснований для возникновения прав публичных собственников.
Исключение элементов фактического состава, традиционно необходимых при возникновении прав на недвижимое имущество, таких как документальное закрепление факта приобретения земельного участка в публичную собственность, факта государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
t
привело к возникновению проблем применения законодательства в этой области и формированию противоречивой практики оформления прав публичных образований.
Следует отметить, что в действующей системе оснований возникновения права собственности государства заметно определенное влияние правовых традиций советского периода. С качественным изменением экономической системы российского государства в условиях становления и развития частной собственности на землю назрела необходимость дополнительного изучения , вопросов правового регулирования оснований и порядка принудительного отчуждения земельных участков в собственность государства. Актуальным является рассмотрение указанных оснований в комплексе с использованием системного и сравнительного методов исследования.
Состояние исследования темы. Исследования в области правового регулирования оснований возникновения прав на земельные участки проводились в трудах таких видных ученых, как С А Боголюбов, ММБринчук, Г.Е Быстров, Е.А.Галиновская, Б В. Ерофеев, ЮГ Жариков, И А Иконицкая, О.И.Крассов, Н А Сыродоев, Л П.Фомина и др
Вопросы возникновения права на землю рассмотрены в диссертационных ' работах следующих авторов: Назимкина О В. Возникновение прав на землю (2000), Эйриян Г.Н. Основания возникновения прав на землю (2001), Карлова Н.В Возникновение, изменение, прекращение прав на землю (2004). Однако в данных исследованиях в основном затронуты основания возникновения права частной собственности на земельные участки.
Право государственной собственности на землю было предметом исследования в основном в советское время. В современный период к этому вопросу вновь обратилась Н.А Прохорова в диссертации «Право государственной собственности на землю в Российской Федерации» (2006), в которой раскрыто содержание права государственной собственности на землю, определены субъекты и объекты этого права.
Состояние и перспективы разграничения государственной собственности на землю в период до принятия Федерального закона «О разграничении . государственной собственности на землю» от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ рассмотрены М В Поповым в диссертационном исследовании «Право муниципальной собственности на землю в России: проблемы теории и практики» (2001).
Предметом исследования являются отношения по возникновению права собственности Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю и по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, теоретические и нормативно-правовые основы данных процессов, правоприменительная практика в этой области.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования - на основе анализа законодательства и правоприменительной практики, изучения теоретических положений сделать выводы о том, насколько правовое регулирование возникновения права собственности Российской Федерации на земельные участки отвечает потребностям государства и общества в современный период, и выработать предложения по совершенствованию
законодательства в этой области Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
1 Рассмотреть особенности процесса возникновения права собственности Российской Федерации на земельные участки. При этом выделить специфику всего комплекса обстоятельств, являющихся основаниями возникновения прав на земельные участки, таких как юридические факты (юридические составы), обстоятельства, определяющие субъект и объект права.
2 Дать понятие разграничения государственной собственности на землю.
• 3 Рассмотреть развитие отношений по разграничению государственной собственности на землю в Российской Федерации и выделить основные этапы этого процесса.
4 Выявить нерешенные проблемы правового регулирования возникновения права собственности Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю, обосновать необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство.
5 Дать общую характеристику гражданско-правовых оснований возникновения права собственности Российской Федерации на земельные участки
6 Рассмотреть специальные основания возникновения права собственности Российской Федерации при принудительном отчуждении земельных участков.
Методологической основой работы являются общенаучные методы , исследования, такие как анализ, синтез, обобщение. Кроме того, применялись специальные методы- сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и формально-логический.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых-юристов. При работе над диссертацией были изучены труды ученых в области земельного права-Г А Аксененка, С А Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, З.С.Беляевой, Г А Волкова, Е А. Галиновской, А К.Голиченкова, Б.В.Ерофеева,
Ю Г.Жарикова, И А. Иконицкой, О.И Крассова, Н.И.Краснова, Т.В.Петровой, Н.А Сыродоева, А М Турубинера, Л.П.Фоминой, В.В.Устюковой, Г.В
* Чубукова и др. В работе использованы труды отечественных цивилистов - Е А Суханова, Ю.К. Толстого, в том числе дореволюционных правоведов - Л.А. Кассо, Г.Ф. Шершеневича
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые в комплексе рассмотрено правовое регулирование оснований возникновения права собственности Российской Федерации на земельные участки и отношений, возникающих на основании данных норм, выделена их специфика. В результате проведенного сравнительно-исторического анализа развития отношений по разграничению государственной собственности на землю выделены этапы этого процесса и дано его понятие, внесены предложения по совершенствованию законодательства в этой области.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации выделены особенности отношений по возникновению . права собственности Российской Федерации на земельные участки, которые заключаются в следующем:
- основания возникновения права собственности Российской Федерации на земельные участки подразделяются на общие и специальные;
- в отношениях по возникновению права собственности Российская Федерация может выступать как суверен и политическая власть либо как равноправный субъект права;
- особенностью специальных оснований возникновения прав являются наличие акта Российской Федерации (нормативного и ненормативного) как
• суверена и политической власти и то, что в одном лице совмещаются субъект, устанавливающий на основании закона порядок возникновения права, субъект, принимающий решение о передаче (изъятии) земельного участка, и субъект, принимающий земельный участок;
- право собственности Российской Федерации в отличие от иных субъектов прав возникает на все виды земельных участков: 1) изъятые из оборота; 2) ограниченные в обороте, 3) в отношении которых нет ограничений в обороте.
2. Дано определение понятия разграничения государственной собственности на землю - это процесс передачи Российской Федерацией как сувереном и политической властью на основании юридических фактов, установленных федеральными законами, земельных участков, не находящихся в частной собственности и на которых не расположены находящиеся в частной собственности здания, строения, сооружения, Российской Федерации,
, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям
На основании анализа развития отношений по разграничению государственной собственности на землю выделены основные этапы этого процесса- первый этап - период до принятия Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. №101 -ФЗ, характеризуется многообразием форм правового регулирования этого процесса в связи с отсутствием четкой концепции развития законодательства в этой области, второй этап - это период действия указанного закона; третий этап начался после отмены Федерального закона «О
• разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ в связи с введением упрощенной процедуры оформления права собственности на земельные участки публичных образований.
3. По мнению диссертанта, с 1 июля 2006 года отпала необходимость в отдельном указании в Земельном кодексе РФ (ст 17-19) основания возникновения права собственности на земельные участки публичных образований в силу «признания таковыми федеральными законами» помимо разграничения государственной собственности на землю Фактически произошло объединение двух выделяемых Земельным кодексом РФ оснований возникновения прав публичных образований на земельные участки - в силу признания федеральными законами и при разграничении государственной
собственности на землю Закрепленные ст. 3 1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» от 25.10.2001 г №137-Ф3 (ред. от 17.04.2006 г.) общие нормы о возникновении прав при разграничении
, государственной собственности на землю вводят в рамки процедуры разграничения все случаи возникновения права собственности публичных образований на земельные участки, подлежащие разграничению. Отдельные федеральные законы, содержащие нормы о возникновении права собственности Российской Федерации и других публичных образований, дополняют положения указанного закона. Таким образом, отнесение земельных участков к публичной собственности в силу признания таковыми федеральными законами по новому законодательству является непосредственно процессом разграничения государственных земель.
Федеральный закон не должен рассматриваться как непосредственное основание для возникновения права собственности на земельные участки публичных образований. Закон является нормативной предпосылкой возникновения отношений собственности. Право собственности возникает на основании юридических фактов, закрепленных законом. В связи с этим законодательное закрепление таких оснований возникновения прав на земельные участки публичных образований, как «признание таковыми федеральными законами» (ст. 17-19 Земельного кодекса РФ), обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), «на основании закона» (п.2 ст.235} ст 306 Гражданского кодекса РФ), должно быть пересмотрено.
4. При возникновении права собственности Российской Федерации и других публичных собственников при разграничении государственной собственности
, на землю наметилась тенденция к максимальному упрощению фактического состава. Исключены необходимые элементы фактического состава при возникновении прав на недвижимое имущество, такие как документальное закрепление факта предоставления земельного участка, факт государственной
регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Возникновение права собственности публичного образования на земельный участок на основании того, что на нем расположено здание, строение, сооружение, принадлежащее соответствующему публичному собственнику (как это предусмотрено ст 3 1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса ' РФ» в ред от 17.04.2006 г.) по мнению диссертанта, не соответствует требованиям о документальном закреплении юридического факта предоставления земельного участка.
Необходимо включение в фактический состав еще одного юридического факта в виде акта уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления, который позволит документально подтвердить факт предоставления конкретного земельного участка (правоустанавливающего документа)
5. В целях реализации принципа обязательности государственной регистрации прав на земельные участки при нормативном правовом закреплении юридических фактов - оснований возникновения прав на земельные участки публичных образований необходимо придерживаться общего правила, установленного гражданским законодательством, о том, что . права на земельные участки возникают с момента их государственной регистрации
Необходимо восстановить законодательные положения о моменте возникновения прав на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю и включить в ст 3 1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ дополнительный абзац следующего содержания: «Право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при разграничении государственной собственности на землю • возникает с момента государственной регистрации права собственности на
Ю
земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации»
6 В связи с тем, что разрешенное использование земельного участка наряду с категорией земель определяет его правовой режим, необходимо закрепить
. обязательность указания в договорах, предметом которых являются земельные участки, не только категории земель, но и конкретного разрешенного использования земельного участка. Приобретатель земельного участка должен обладать полной информацией о правах и обязанностях по использованию передаваемого ему земельного участка.
Практическое значение диссертации заключается в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы для внесения дополнений и изменений в действующее федеральное законодательство, что позволит устранить неоднозначное
• толкование нормативных правовых актов о возникновении права собственности Российской Федерации, усилить гарантии прав граждан и юридических лиц при принудительном отчуждении земельных участков.
Материалы диссертации могут быть использованы в практической
деятельности федерального органа по учету объектов федерального
имущества, органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, в процессе преподавания курса
«земельное право» и «гражданское право», научно-исследовательской работе.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена в отделе аграрного, экологического и
природоресурсною законодательства Института законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Основные выводы и предложения работы изложены в публикациях автора, а
. также на научной конференции преподавателей и сотрудников Бурятского государственного университета (г.Улан-Удэ, 2005), региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственной
и
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (г.Улан-Удэ, 2006). Материалы исследования использовались диссертантом при чтении лекций по земельному праву на юридическом факультете Бурятского государственного университета, применялись в практической деятельности по государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельные участки в должности начальника отдела регистрации прав на земельные участки Управления Федеральной регистрационной службы по • Республике Бурятия.
Структура диссертации сформирована в соответствии с задачами диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.
12
Глава I. Основания и порядок возникновения права собственности
Российской Федерации на земельные участки 1.1. Особенности правосубъектности Российской Федерации при возникновении отношений собственности на земельные участки
В гражданском и земельном законодательстве понятие «возникновение» права имеет два значения Первое - в широком смысле слова как любое возникновение, в том числе и приобретение права собственности. В этом случае слова «возникновение» и «приобретение» используются как синонимы. К примеру, глава V Земельного кодекса РФ озаглавлена как «Возникновение прав на землю». В данной главе используются понятия не только «возникновение», но и «приобретение», «переоформление» прав, то есть понятие «возникновение» включает понятие «приобретение».
Гражданский кодекс РФ применяет понятие «приобретение прав», глава • 14 этого законодательного акта названа «Приобретение права собственности». В то же время в качестве оснований приобретения права собственности названы случаи возникновения права собственности (на вновь создаваемое недвижимое имущество, по договору). В данном случае приобретение прав включает в себя случаи возникновения прав - приобретение прав, в том числе возникновение прав1
Имеется несколько иная точка зрения на соотношение понятий «возникновение» и «приобретение» прав - первое используется в узком смысле слова. По мнению О.И Крассова, понятие «возникновение» права собственности на землю обычно применимо к случаям возникновения впервые этого права у государства Государство является самым первым, первоначальным собственником земли. Термин «приобретение» применим к случаям приобретения лицом права частной собственности у государства или в
'-Кпример), в учебнике «Гражданское право» Подред ЕА Суханова М ,2004 С 4 9 2 один из разделов озаглавлен как «Приобретение (возникновение) права собственности»
13
результате совершения сделок между собственниками земельных участков1 Таким образом, в узком смысле слова понятие «возникновение прав» на земельные участки может быть использовано при первоначальном приобретении права собственности исключительно публичными собственниками, в том числе Российской Федерацией.
Не во всех случаях первоначального приобретения права на земельный участок различными субъектами права можно говорить о возникновении прав. К примеру, приобретение земельных участков из государственных и
• муниципальных земель является первоначальным способом приобретения права2, тем не менее, земельное законодательство использует понятие «приобретение прав», а не «возникновение прав». Как правило, при предоставлении земельного участка из государственных или муниципальных земель право собственности у граждан и юридических лиц действительно возникает впервые, тем не менее земельный участок предоставляется (передается), хотя и не собственником, но уполномоченным законом органом местного самоуправления. Таким образом, право собственности не возникает, а приобретается у иного субъекта права
А.В.Лисаченко понятие «приобретение права собственности» рассматривает как волевое явление: «Для приобретения права собственности как субъективного права требуется воля приобретателя на получение правомочий собственника в отношении определенной вещи; волеизъявление,
, объективирующее эту волю и делающее ее явной для прочих лиц, соответствие волеизъявления требованиям правовых норм как выражению воли общества, устанавливающих условия и основания приобретения права собственности в рамках данной правовой системы» .
1 - Крассов О И Право частной собственности на землю М , 2000 С 62
2 - Имшицкая И А Некоторые вопросы возникновения и переоформления прав на земельные участки // Зсчсшюе законодательство и практика его применения на современном этапе сб ст науч прак. конф М, 2004 С 18
1 - Лисаченко А В Приобретение права собственности автореф дисс кандюрна)к Екатеринбург, 2002 С 5-6
14
Права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами (п.1 ст 25
* Земельного кодекса РФ) Поэтому в данном случае необходимо согласование понятий, используемых в гражданском и земельном законодательстве, в частности по вопросу соотношения понятий «приобретение прав» и «возникновение прав». Предметом рассмотрения данной работы является возникновение права собственности Российской Федерации в широком смысле слова, то есть все случаи возникновения и приобретения прав, при этом данные понятия используются как синонимы.
В теории права существует две группы подходов к определению понятия «основание возникновения правоотношения», которые обусловлены различным пониманием юридического факта1. В.Б.Исков отмечает, что употребление понятия «юридический факт» рассматривается в узком и широком смысле слова Если в узком смысле слова это конкретная фактическая предпосылка, то в широком - всякие обстоятельства, имеющие
* правовое значение .
Полагаем, что различия в определении понятия «основания возникновения прав» обусловлены разными подходами к этому понятию. В первом случае оно рассматривается в статике, во втором - в динамике. В данном исследовании будет использован подход, согласно которому помимо
*
непосредственно юридических фактов необходимы дополнительные предпосылки. Совокупность этих предпосылок определяются учеными по-разному.
В Н Хропанюк утверждает, что правоотношение может возникнуть при
* наличии трех предпосылок, к которым относятся помимо юридических фактов нормы права и правосубъектность3.
1 - Эйриян Г Н Основания возникновения прав на землю автореф дисс канд юр на>к М ,2001 С 12-14
2 - Исаков В Б Фактический состав в механизме правового регулирования Саратов, 1980 С 9
3 - Хропанюк В Н Теория государства и права М, 1У93 С 233
15
|
