- 4 -ВВЕДЕНИЕ
т
В юридической науке термин "система" часто применяется для характеристики многих общественных явлений, например, политической организации общества, права, органов государства и т.д. Оно отражает, с одной стороны, единство и целостность данного явления, а с другой - внутреннюю структурно - функциональную дифференциацию составляющих еб частей. Системное рассмотрение всякого сложного общественного явления и особенности такой макросистемы, какой является система государственного управления, позволяет видеть и учитывать как общие черты всех структурных подразделе-ний, образующих систему, так и их особенности. В этом выражается диалектика общего и особенного. Управление как вид человеческой деятельности имеет столь же древнюю историю, как и само общество и присуще любой стадии общественного развития. На ранних этапах его существования управление непосредственно входило в процесс той деятельности, которую оно так или иначе упорядочивало. По мере разделения труда в обществе управление приобрело относи- тельную самостоятельность. Его задачи нашли свое концентрированное выражение в функциях особых социальных институтов - органов управления. Это потребовало выделения особой группы людей для которых управление стало профессиональным занятием. Очевидно, что без управления, установления и поддержания порядка и организованности, без взаимной связи людей жить невозможно, это выте- кает из системной природы общества, из необходимости общаться в
- 5 -
процессе жизнедеятельности, обмениваться продуктами своей мате- риальной и духовной жизни, но регуляции подвержено и индивидуальное поведение человека, как биосоциального существа. Управлять конкретно - значит управлять на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он функционирует. Управление в социальной сфере представляет собой наиболее сложный вид управления, т. к. затрагивает сферу человеческих отношений, складывающихся как в сфере производственной деятельности, так и вне ее.
Традиционными, в рамках юридических наук, являются исследования государства как управляющей системы и права как средства управления. Государственное управление - управление, осуществляемое государством, выступает как главная составная часть, основная форма социального управления, но не единственная. Урегулиро-ванность и порядок социума - это интегральный результат совокупного действия двух механизмов: социального управления, прежде всего государственного и саморегуляторных, самоуправленческих индивидуальных и коллективных действий1,2. Своеобразие текущего периода нашего развития состоит в том, что роль и функции государства как управляющей системы, сложившиеся в условиях социа-
1 См.: Керимов Д. А. Культура и техника законодательства. М., 1991; Керимов Д.А. Основы философии права. М.,1992. 190 с.
2 См.: Курашвили Б.П. Очерки теории государственного управления. М.: Изд -во " Наука ", 1987, С.7.
- 6 -
листического общества, меняются. Осмысливая возникающие труднос- ти и не решаемые должным образом проблемы, осознается, что система государственного управления недостаточно эффективна без развитой, самостоятельной социальной саморегуляции. На излете XX века Россия вступила в эпоху кардинальных государственно - политических и социально - экономических преобразований. В стране не только утверждается новый экономический уклад и политический режим, но и формируются новые социально - нравственные и политико - юридические ценности, например, такие как гражданское общество, социальное правовое демократическое государство. Следует подчеркнуть, что государственное управление в условиях нового общественного устройства России, действия новой Конституции, всей системы и структуры органов законодательной, государственной и исполнительной власти претерпевает адекватное изменение не только в формах и методах, но и в принципиальных основах, а на его осуществление оказывают влияние как социальные потребности, так и кризисные социально - экономические и внутриполитические реалии. Проводимые реформы затронули глубинные слои произволе- твенных отношений и вообще социальных отношений, но практически не использовали резервы, заключенные в активации механизма социальной саморегуляции и комплексного совершенствования системы государственного управления.
Великий российский ученый В.И. Вернадский, обосновавший идею ноосферы - гармоничной планетарной биосферы, сопряженной с интеллектуальным потенциалом человечества, исходил из того, что
- 7 -
человеческий фактор становится доминантой в развитии биосферы, а человеческая деятельность - в эволюции Земли. Потому в его идее ноосферы остается отправным тезис античного философа Протагора (V век до нашей эры): "Человек есть мера всех вещей". Один из великих мыслителей России прошлого века Б.Н. Чичерин писал, что "мерой всему является абсолютная ценность личности", что "человек не средство для чужих целей, он сам абсолютная цель". Это утверждение выглядит почти трюизмом, но в науках, изучающих государственное управление, адекватное отражение получает далеко не всегда. При изучении литературы, посвященной теме исследования, обращает внимание тот факт, что рассматриваются вопросы анализа отношений в области взаимодействия системы органов государственного управления, нормативно - юридическая основа их деятельности, информационные потоки, процедуры принятия решений и контроля за их исполнением, принципы построения и функции государственного аппарата, компетенция органов и должностных лиц, иерархия подразделений, проблемы улучшения качества управленческого труда (В.В. Аверьянов, В.Г. Афанасьев, И.Л. Бачило, П.Г. Бунич), но не реальное поведение людей в системе государственного управления. Ближе всего к этим вопросам подходят исследователи, занимающиеся управленческими кадрами и взаимодействием граждан и аппарата управления. Но и они ограничиваются, лишь формальной стороной дела. А ведь именно люди и их отношения, в том числе и правоотношения, где человек - основной субъект и объект этих отношений, являются основой любого общественного института,
- 8 -
любой общественной структуры. Как объекты научного исследования, человек и система государственного управления, характеризуются рядом существенных особенностей, имеющих принципиально важное значение для теоретического изучения. Во - первых, понимание человека и системы государственного управления как объектов познания, связано исключительно с обеспечением комплексности их изучения и, в частности, гносеологических, структурно содержательных, функциональных, биологических, логико - исторических и т. п. аспектов. Во - вторых, как объекты познания и управления человек и система государственного управления, предполагают тщательную избирательность в выборе средств познания, принципов, форм и методов управления, поскольку внутренне присущие им динамичные процессы видоизменения своих содержательных признаков закономерно обуславливают не менее динамичный подход к научному обоснованию таких систем управления, которые были бы адекватны как их состоянию, так и тенденции развития. В - третьих, особенностью человека и системы государственного управления как объектов познания и управления является их творческая природа, которая проявляется в определенной, исторически обусловленной степени автономизации.
Система государственного управления - это сложная динамическая система, многоцелевая, полифункциональная, полиструктурная, многоаспектная, отличающаяся многомерностью элементов и их свойств и отношений между ними. Во взаимодействии человека и системы государственного управления с их длинными и запутанными
- 9 -
цепями причинно- следственных связей, интуитивные прогнозы о по- ведении такой системы после какого-нибудь управляющего воздействия нередко бывают неправильными. И все же, в системе государственного управления нет ничего вне - или сверх человеческого. Антропологические основы подхода к изучению системы государственного управления предполагают выделение свойств человеческой натуры, коррелирующих непосредственным образом с системой государственного управления, позволяющей формировать потенциальную среду для раскрытия человека. Человек - центральная нить системы государственного управления, ее "волшебный талисман". Во взаимодействии человека и системы государственного управления есть не только позитивные, но и негативные стороны, которые требуют самого пристального изучения. Консервативный потенциал, субъективные человеческие "тормоза" представляются одной из самых серьезных помех на пути оптимального функционирования системы государственного управления.
Всё более отчетливо проявляющиеся последствия длительной нерешенности множества организационных проблем и возникновение качественно новых, социальных и государственно - правовых реалий, требуют не только активизации соответствующих исследований человеческого аспекта в системе государственного управления, но и значительного, порой радикального пересмотра существующих взглядов и подходов (социально-исторические, философские, социально- экономические, социально-политические, социально-психо- логические детерминанты определяют необходимость повышения вни-
- 10 -
мания к человеческой специфике системы государственного управления).
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное, междисциплинарное исследование проблем, связанных с анализом состояния и научным обоснованием влияния человеческого аспекта системы государственного управления на эффективность ее функционирования, выявлением имеющихся здесь противоречий, преимущественно организационно - правовых, поиском вариантов их разрешения, определением на концептуальном и прикладном уровнях направлений совершенствования рассматриваемой управленческой системы, а также разработка рекомендаций и решений на этой основе ряда актуальных частных задач теоретико-прикладного характера.
Целью работы определяются и ее задачи: - обобщить достижения отечественной и западной науки в исследовании человеческого аспекта системы государственного управления, с привлечением данных конституционного, административного права, криминологии, уголовного процесса, сравнительного правоведения, а также истории, философии, политологии, социологии, биологии и информатики, кибернетики, математики, сосредоточив внимание на нерешенных и дискуссионных вопросах;
- проанализировать теоретические основы, специфику формирования функций и организационную структуру системы государственного управления и человека в их взаимодействии на нынешнем этапе развития российской государственности, с учетом возможных вари-
— 11 ~
антов ее развития;
- определить факторы, затрудняющие оптимальное функционирование человеческого аспекта системы государственного управления России, а также меры (в основном, организационно-правового характера) и пути позитивного решения соответствующих теоретических и практических задач;
- рассмотреть место и роль человеческого аспекта системы государственного управления, механизм его реализации, а также законодательной регламентации;
- проанализировать состояние проблемы негативного воздействия информации на людей и наметить меры по обеспечению защиты
Щ
системы государственного управления и человека от негативных информационных воздействий;
- исследовать теоретические, правовые и организационные основы функционирования системы государственного управления и человека;
- разработать рекомендации (в том числе в отношении профессиональной подготовки кадров в образовательных учреждениях МВД
г России), направленные на совершенствование организации и повышение эффективности функционирования человеческого аспекта системы государственного управления.
Объектом диссертационного исследования являются теория и практика функционирования, а также механизмы формирования человеческого аспекта системы государственного управления.
Предмет диссертационного исследования-организационные и
- 12 -
правовые проблемы человеческого аспекта системы государственного управления.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучный системный подход, а также частнонаучные методы: сравнительно-правовой, конкретно-социологический, формаль- но-логический, приемы моделирования, статистического и документального анализа, прогнозирования и др. Применение автором этих и иных методов и приемов познания направлено на развитие такого перспективного направления в современном правоведении, как междисциплинарное исследование актуальных проблем.
Нормативно-правовую базу работы составили положения Консти-туции Российской Федерации, действующее федеральное законодательство, нормативные акты субъектов Российской Федерации, министерств и ведомств, относящиеся к исследуемой проблеме, а также законодательные материалы ряда зарубежных стран.
В качестве источников информационной базы исследования использованы публикации судебной, арбитражной и иной юрисдикцион-ной практики, материалы периодической печати. Проанализированы труды отечественных и зарубежных ученых в области уголовного права, криминологии, кибернетики, политологии, науки управления, философии, социологии, экологической социологии, информациоло-гии, биологии, нормальной и патологической физиологии. В процессе разработки темы диссертации изучена литература в области теории социального управления, административного права, теории государства и права, связанная с раскрытием назначения государе-
- 13 -
тва, выяснением его функций и механизма их реализации, практикой создания и реализации юридических норм. Соответственно привлечены труды: А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, Л. И. Антоновой, С.С. Алексеева, Г.А. Аванесова, В.К. Бабаева, М.И.Байтина, В. М. Баранова, А. Г. Братко, Я.М. Бельсона, И. А. Возгрина, Л.Д.Воеводина, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева, Р.В. Денисова, И.Я. Дирюгина, Л. И. Загайнова, А.А. Златопольского, А.В. Зиновьева, Т.В. Керимовой, Д.А. Керимова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б. П. Курашвили, И. С. Кона, А. И. Коваленко, Э.В. Кузнецова, В. П. Казимирчука, В.В. Копейчикова, В.Н. Кудрявцева, В.М. Курицына, Д. И. Луковской, В. В. Лазарева, А. Е. Лунева, Г. В. Маль-цева. Л. А. Николаевой, B.C. Нерсесянца, И.Ф. Покровского, В.С.Прониной, М.И. Пискотина, А.С. Пиголкина, В.Д. Резвых, Т.Н. Радько, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина. СВ. Степашина, И.Е. Тарханова, Г. А. Туманова, Л. Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, В. П. Федорова, Н.В. Черноголовкина, А.И. Экимова, Б.С. Эбзеева и др.
Положения и выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, опираются на обширную эмпирическую базу данных, ре- зультаты конкретных социологических исследований.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что она является первым комплексным междисциплинарным, логически завершенным монографическим исследованием теоретического и организационно-правового аспектов взаимодействия человека и системы государственного управления. В результате анализа состояния и воз- можных вариантов качественного улучшения организации и деятель-
L
- 14 -
ности системы государственного управления в современной России предложена и обоснована авторская концепция человеческого аспекта системы государственного управления, существенно обогащающая знания о человеческом поведении в процессе взаимодействия его с системой государственного управления, путях оптимизации функционирования этой системы и профилактики ее негативных проявлений. Данная концепция находится в русле нового научного направления, связанного с междисциплинарным системным анализом деятельности государства и его органов.
Основные положения выносимые на защиту:
1. Выполнение новых управленческих целей и задач в; изменившихся современных условиях требуют и новых подходов в принятии и осуществлении организационно-правовых решений. Управленческие проблемы являются общими для всех государственных органов и требуют единого подхода к процессу реорганизации управленческих структур. Необходимым требованием преобразования аппарата системы государственного управления является приведение его в соответствие с новым содержанием управленческой деятельности. Достижение такого соответствия-условие реального повышения эффективности работы системы государственного управления. При этом модернизация органов системы государственного управления не должна нарушать общей стабильности управленческих процессов.
2. В управленческой теории и практике России последнего десятилетия обнаруживаются кризисные явления, достигшие к настоящему времени "критической массы", что оказывает непосредственное
- 15 -
негативное влияние на эффективность функционирования системы государственного управления. Под "критической массой" кризисных явлений понимается превышение эквивалентной величиной противоречия какого-то предельного значения, в результате которого может возникнуть или возникает обратимое или необратимое структурно-функциональное патологическое изменение системы государственного управления, вплоть до ее распада. Превышение эквивалентной величины противоречия обусловлено противоречиями между целой совокупностью целей внутри системы государственного управления. Для оценки устойчивости системы государственного управления целесообразно использовать показатель напряженности отношений. Снятие или хотя бы смягчение напряженности отношений за счет высших уровней управления (высших органов государственного управления), позволяет использовать большие возможности для достижения согласия во внутреннем конфликте. И здесь личные качества человека, продукт его индивидуального и родового социально-биологического развития, играют первостепенную роль.
3. Во взаимодействии человека и системы государственного f управления особое значение приобретают индивидуальные эмоционально-психологические особенности человека. Прежде всего, это необходимо учитывать в тех случаях, когда закон как модель должного поведения оставляет исполнителю (субъекту управления) возможность его аутентичного толкования. Не случайно в таких условиях может оказаться недостаточно эффективным не только нормативное, но и индивидуальное регулирование управленческой дея-
- 16 -
тельности.
4. При анализе взаимодействия, взаимовлияний, специфики формирования, возможных вариантов развития на современном этапе системы государственного управления и человека необходимо учитывать факторы и источники негативных информационных воздействий на сознание, здоровье людей. Выводы автора о такого рода информационных воздействиях, опираются на обобщение материалов относящихся к законодательному регулированию данного вопроса в США, Италии, Венгрии. Германии. Норвегии, КНДР, странах Ближнего Востока, республики Кипр.
5. В результате выявления и многоаспектного анализа противоречий и их проявлений во взаимодействии человека и системы государственного управления сделан вывод о возможности целенаправленного управления обусловленными ими кризисными процессами, направленного на оптимальное функционирование системы государственного управления и стимулирование механизмов, вызывающих активацию человеческого аспекта этого управления. Конструктивное разрешение возникающих противоречий не может быть схематично од- нолинейным у разных людей; оно возможно только при условии индивидуальной самокоррекции, саморегуляции системы государственного управления с учетом полиморфизма человеческой природы.
6. Концепция человеческого аспекта системы государственного управления предполагает целостное, системное понимание путей оптимального позитивного функционирования человека и системы госу- дарственного управления (с учетом специфики человеческого пове-
- 17 -
дения), способов обнаружения и ликвидации опасностей, которые извне или "изнутри" грозят или могут грозить их динамично стабильному существованию.
7. Принцип человеческого измерения системы государственного управления определяет научно обоснованный баланс интересов человека, общества и системы государственного управления, при этом все государственные меры должны быть не только объективно необходимыми и целенаправленными, но и оптимально пригодными для реализации поставленных задач.
8. На различных уровнях функционирования системы государственного управления обнаруживаются как позитивные, так и негативные проявления человеческого поведения. Что касается негативных проявлений человеческого поведения, то здесь возможны по крайней мере следующие ситуации: человек навязывает свои цели, находящиеся в противоречии с целями системы; преднамеренно искажает информацию о состоянии системы или результатах управления ею; формирует информацию управления, действие которой направлено против достижения целей системы. Поэтому необходимо осуществле- ние специальных мер, направленных на защиту системы государственного управления и ее человеческого аспекта от влияния такого рода факторов.
9. Взаимодействие между системой государственного управления и человеком имеет ряд особенностей. Прежде всего, данные отношения требуют, как правило, нормативно-правового регулирова- ния. При этом они могут складываться в "ответ" на управленческое |
