Введение
Актуальность темы исследования. Выборы - важнейший институт организации и функционирования публичной власти в современных политических обществах. Они составляют новую проблемную область и сферу профессиональной деятельности. В современной науке феномен власти вообще и выборной власти в частности осмысляется представителями самых различных профессий, прежде всего юристами, историками, политологами и политиками.
Для отечественной социально-политической практики интерес к такому институту народовластия, как демократические политически конкурентные периодические выборы в органы государственной власти и местного самоуправления, закономерен, исторически обусловлен и нравственно мотивирован. Социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной и муниципальной власти.
Современное понятие выборной демократии и избирательного законодательства как системы государственно-правовых институтов, основанных на политическом волеизъявлении граждан и регулирующих их участие в избирательном процессе отличается от представлений, выработанных в прошлом. Новое избирательное законодательство составляет значительную по своему объему и воздействию область юридических действий, правил и процедур, обеспечивающих политическую ротацию, а так же механизмы ответственности, за неисполнение или прямое нарушение правил, предусмотренных при организации и проведении выборов.
Юридическая ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах является публично-правовым средством обеспечения
4
общественного интереса в правопорядке при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме.
Под юридической ответственностью в публично-правовой сфере понимается установленная законом обязанность правонарушителя ответить за совершенное им правонарушение перед государством и претерпеть действие санкций в виде определенных правоограничительных мер, которые применяются к нему соответствующими юрисдикционными органами.
За нарушение законодательства о выборах и референдумах федеральными законами предусмотрено несколько видов юридической ответственности, в зависимости от отраслевой принадлежности различают: конституционную, административную и уголовную ответственность. Каждый из указанных видов ответственности отличаются друг от друга основаниями (правовыми и фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной формой реализации1.
В свою очередь возможна и внутривидовая дифференциация юридической ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах. Так, в зависимости от субъектного состава, мы можем выделить ответственность избирательных комиссий (комиссий референдума) и публично-правовую ответственность кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и иных участников избирательного процесса.
Исследование начато с определения сущности и соотношения таких понятий, как «избирательное законодательство», «избирательное правоотношение», «административная ответственность», и «административное правонарушение законодательства о выборах и референдуме». Особое место в работе уделено классификации административных правонарушений за нарушения избирательного законодательства.
При раскрытии содержания каждого из элементов исследования приняты во внимание методические рекомендации Центральной избирательной
5
комиссии Российской Федерации, разъяснения Избирательной комиссии Свердловской области и практика применения избирательного законодательства субъектов РФ, в частности, Свердловской, Челябинской, Тюменской, Курганской, Московской областей, Республики Башкортостан, Республики Коми, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов.
Так как избирательный процесс представляет собой совокупность избирательных действий (стадий)2, которые в той или иной степени урегулированы законом, то на каждой стадии возможны многочисленные отступления от установленных правил.
Часть таких отступлений вполне понятна, носит рабочий характер и связана с коллизиями и пробелами в праве. Другие нарушения принципиальны, так как причиняют общественный вред и с их совершением должны наступать соответствующие правоохранительные меры воздействия уполномоченных должностных лиц.
Меры должны быть направлены не только на восстановление нарушенной правовой нормы3, но и на установление виновности, применение мер правового принуждения4.
Административное правонарушение избирательного законодательства и избирательное правонарушение не одно и то же. Избирательные правонарушения - это часть правонарушений избирательного
законодательства
1 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. М.: НОРМА, 1999 г. С. 553.
2 Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс: понятие и основные стадии// Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов/ Отв.редактор А.В. Иванченко. - М.: Норма, 1999. С. 255-277.
3 Восстановление нарушенного правопорядка как самостоятельная мера правового воздействия наступает при совершении объективно-противоправного деяния недееспособным или безвинным лицом. (Шабуров А.С. Поведение людей в правовой сфере. Правомерное поведение. Правонарушение.// Теория государства и права: Учебник. - Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 1996. С. 414-415.
4 Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. - М, 1999.
6
Российской Федерации, за которые наступает конституционная ответственность, за иные правонарушения, предусмотренные избирательным законодательством, возможно применение санкций различной отраслевой природы - дисциплинарных, уголовных, имущественных, в том числе и административных.
Степень разработанности темы. Вопросы правового регулирования административной ответственности и избирательного законодательства нельзя отнести к числу малоисследованных.
В последние годы по избирательной проблематике проведены исследования таких известных ученых-конституционалистов, как С.А. Авакьян, Н.А. Богданова, И.В. Выдрин, Ю.А. Веденеев, Г.А. Гаджиев, А.В. Зиновьев, В.В. Игнатенко, В.Б. Исаков, Е.П. Ищенко, Е.И. Колюшин, С.Д. Князев, А.И. Ковлер, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, В.В. Невинский, Ю.А. Новиков, А.В. Иванченко, В.Д. Перевалов, А.Е. Постников, П.И. Савицкий, Б.А. Страшун, А.П. Сунцов, Б.Н. Топорнин, А.А. Торшенко, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, К.Ф. Шеремет, А.А. Югов. Однако работы перечисленных авторов посвящены преимущественно проблемам организации и проведения выборов.
Комплексного исследования административной ответственности за нарушения избирательного законодательства не проводилось, а отдельные статьи и разделы монографий по данной проблеме, ввиду нестабильности и незначительного срока существования административной ответственности за нарушения в данной сфере, носят преимущественно обобщенный и описательный характер.
Не достаточно исследованы другими авторами административные правонарушения в сфере законодательства о выборах и референдумах, хотя теоретическим аспектам административной ответственности посвящены работы таких ведущих ученых, как С.С.Алексеев, Д.Н. Бахрах, В.В. Лазарев,
7
А.С., И.С. Самощенко, А.П. Сунцов, Шабуров, Н.Л. Гранат (общая теория права), В.Е. Севрюгин (административные правонарушения).
Объектом диссертационного исследования являются избирательные права и общественные отношения, связанные с их реализацией. Реализация и защита избирательных прав граждан, прежде всего обеспечивается различными органами государственной власти, деятельность которых в данной сфере тоже вошла в объект исследования. Основным объектом исследования являются общепризнанные нормы международного права, законодательство о выборах и референдумах Российской Федерации и административное законодательство, касающееся механизмов защиты избирательных прав.
Предмет исследования - определить основы и специфику административной ответственности за правонарушения законодательства о выборах и референдуме.
Научная проблема эффективной защиты избирательных прав граждан в настоящее время состоит в неопределенности и пробельности как конституционного регулирования избирательных отношений, так и в недостаточно четком построении системы юридических гарантий избирательных прав граждан, рассредоточенности избирательно-правовых норм в колоссальном массиве федеральных законодательных актах и законодательных актах субъектов Российской Федерации, а также, в большинстве своем, неэффективных мер административной ответственности за нарушения в этой сфере.
Цель данного диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе действующего законодательства, современных достижений юридической науки и критического анализа развивающегося в Российской Федерации института административной ответственности дать теоретический анализ административной ответственности за правонарушения законодательства о выборах и референдумах, ее понятия, признаков, фактических оснований, субъектного состава и обосновать практические
8
предложения по совершенствованию регулирующих данный правовой институт правовых норм. Задачи исследования:
1. Обобщить и систематизировать способы и средства защиты избирательных прав граждан., в частности, оценить с учетом современного правопонимания административную ответственность за правонарушения, посягающие на избирательные права граждан, закрепленные законодательством о выборах и референдумах.
2. Разработать основные положения административной ответственности за нарушения избирательных прав граждан, в том числе:
1) определить основные способы и средства защиты избирательных прав, рассмотрев, среди них, признаки и значение конституционной ответственности;
2) разграничить следующие научные термины: «избирательное право», «избирательное законодательство», «избирательный процесс», «избирательная система РФ», «избирательные правоотношения», «избирательные правонарушения», «административные правонарушения законодательства о выборах и референдумах»; «административная ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах»;
3) определить признаки административной ответственности за правонарушения законодательства о выборах и референдумах;
4) классифицировать административные правонарушения в процессе проведения выборов и референдумов, определить их юридический состав, а также проанализировать типичные административные правонарушения участников избирательного процесса.
3. С использованием основных положений теории административной ответственности за правонарушения законодательства о выборах и референдумах обосновать рекомендации прикладного характера, направленные на совершенствование правового регулирования и повышение эффективности защиты избирательных прав.
9
Методологическая основа исследования.
Применение диалектического метода познания способствует интеграции имеющихся знаний о понятии, содержании и составе административных правонарушений на федеральных выборах с вновь полученными знаниями об административных правонарушениях на выборах в субъектах РФ и в органы местного самоуправления.
В диссертационном исследовании в равной мере использовались частно-научные и специальные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, исторический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения. Применение названных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
Эмпирическая база исследования. Автором изучен значительный объем отечественной и зарубежной литературы, законодательная база Российской Федерации и ее субъектов, более 300 монографических исследований, учебной и научной литературы, проанализирована пресса, выявлены мнения авторитетных ученых, проведены опросы судей районных судов общей юрисдикции, руководителей избирательных комиссий субъектов РФ и территориальных избирательных комиссий Свердловской области, а также использована практика деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в том, что она является первым комплексным исследованием административных правонарушений законодательства о выборах и референдуме Российской Федерации и ее субъектов, административной ответственности за правонарушения избирательного законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
10
Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критических оценок, складывающейся правоприменительной практики позволяет автору представить на защиту ряд выводов, положений, а также и предложений, направленных на совершенствование административной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах, в частности:
1. Предлагается определение понятия административной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах, основанное на всестороннем исследовании теоретико-правовых суждений, раскрывающих его, содержанием деятельности, связанной с реализацией мер административно-правовой защиты и выявлении специфических особенностей:
во-первых - специфика административной ответственности за нарушения избирательного законодательства и законодательства о референдуме, в том, что общественные отношения регулируются нормами конституционного права, а охраняются - нормами административного законодательства. Бланкетные нормы указаны в статьях Особенной части КоАП РФ, однако нормы определенные, содержащие конструктивные признаки, образующие состав административного правонарушения - в законодательстве о выборах и референдуме;
во-вторых, административная ответственность устанавливается как КоАП РФ, так и законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Аналогично происходит формирование избирательного законодательства и законодательства о референдумах, а это дает основания утверждать, что административная ответственность за правонарушения правил и норм на выборах Президента РФ, федеральных органов государственной власти РФ, проведения референдума РФ имеют федеральное значение, и охраняются нормами КоАП РФ, а административная ответственность за нарушение норм на выборах высших должностных лиц, законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ, на выборные муниципальные должности, проведения референдума субъекта РФ и местного референдума может
11
устанавливаться в законодательстве об административных правонарушениях субъекта РФ, в части, не противоречащей и восполняющей пробелы федерального законодателя;
в-третьих. в производстве по делам об административных правонарушениях участвуют государственные органы (должностные лица), которым такое право предоставлено законодательством РФ. Необходимо расширить перечень должностных лиц, имеющих право возбуждать дела об административных правонарушениях избирательного законодательства. До сих пор не ясен статус лиц, уполномоченных в области печати и средств массовой информации; в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания, которые имеют исключительное право возбуждать дела в отношении председателей избирательных комиссий, независимо от уровня власти. Анализируя законодательство об административных правонарушениях, дела в отношении отдельных категорий субъектов возбуждены не будут в силу того же законодательства, например, в отношении Президента РФ, участвующего в проведении предвыборной агитации, Председателя ЦИК, в случае непредоставления итогов выборов или референдума и т.д.
в-четвертых, субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. В статьях 5.1 - 5.25, 5.45 - 5.52 КоАП РФ предусмотрены общие и специальные субъекты административных правонарушений законодательства о выборах и референдумах. Среди индивидуальных субъектов можно выделить таких, как кандидаты, лица являвшиеся кандидатами, зарегистрированными кандидатами, лица избранные депутатами или на иную выборную должность, уполномоченные представители по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, председатели и члены избирательных комиссий и др.; среди юридических лиц - избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы по проведению референдума, организации,
12
осуществляющие теле- и (или) радиовещание, организации, осуществляющие выпуск или распространение средств массовой информации, периодические печатные издания, полиграфические организации, кредитные организации.
в-пятых, по административным правонарушениям законодательства о выборах и референдумах только судья может применять административные наказания в виде административного штрафа. И лишь в двух случаях - при использовании незаконной материальной поддержки и финансировании избирательной кампании помимо избирательных фондов может назначаться судьей дополнительная мера административного наказания - конфискация.
в-шестых, законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности. Таким образом под административной ответственностью за нарушение законодательства о выборах и референдумах понимается форма административного принуждения граждан, должностных и юридических лиц за совершенное ими противоправное, виновное (умышленно или по неосторожности) деяние, посягающее на избирательные права и право граждан на участие в референдуме, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлено административное наказание, назначаемое судьей, на основе и в порядке, установленном административным законодательством.
2. На основе проведенного анализа в работе сделан вывод о преемственности и взаимосвязанности мер административной и конституционной ответственности - необходимо законодательно установить, как основание применения мер конституционной ответственности к участникам избирательного процесса, совершение ими неоднократных систематических административных правонарушений законодательства о выборах и референдумах.
3. Автором обоснованы предложения о внесении изменений в законодательство РФ:
13
1)о приведении в соответствие в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» перечня лиц, имеющих право знакомиться со списком избирателей с учетом изменений в избирательном законодательстве, в частности, включив в него иностранных граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования и обладающих активным избирательным правом на муниципальных выборах, в соответствии с международными договорами;
2) о приведении в соответствие норм КоАП РФ, в частности, установив административную ответственность за административные правонарушения, предусмотренные ст.79 Федерального закона «Об основных гарантиях...»: ^изготовление незаконных тиражей бюллетеней,
=>неправомерное вмешательство в работу государственной автоматизированной информационной системы - ГАС «Выборы»,
^воспрепятствование работе комиссий или деятельности членов комиссий, связанной с исполнением ими своих обязанностей, или противозаконное вмешательство в указанную работу или деятельность, в том числе с принуждением отказаться от назначения членом комиссии,
=>принуждение избирателей, участников референдума голосовать вопреки их собственному выбору,
^ответственность избирателей, участников референдума, указавших в заявлении о предоставлении возможности проголосовать досрочно заведомо неверную причину для получения бюллетеня,
^ответственность лиц, отказавших членам комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса в получении в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, копий документов комиссии, непосредственно связанных с выборами, референдумом,
^ответственность лиц, нарушивших тайну голосования, нарушающих порядок досрочного голосования, либо нарушающих порядок голосования вне помещения для голосования.
14
3) установить административную ответственность работодателя не только за отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме, но и за перевод на другую должность или увольнение в период подготовки и проведения выборов, референдума и другие необходимые изменения, указанные в Приложении 1;
4) расширить полномочия:
- должностных лиц органов внутренних дел по возбуждению дел, предусмотренных нормами ст.ст. 5.6, 5.8, 5.9 КоАП РФ, не ограничивая их стадией предвыборной агитации;
- членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, по возбуждению дел, предусмотренных нормами ст.ст. 5.13, 5.14, 5.49 КоАП РФ и исключить ст. 5.6 КоАП РФ;
5) урегулировать процедуру временной передачи полномочий председателя избирательной комиссии, расширив субъектный состав ст. 5.17, 5.25 КоАП РФ;
6) разработать гибкую систему сроков на стадиях возбуждения дела, расследования, рассмотрения и обжалования, так как дела об административных нарушениях избирательного законодательства должны рассматриваться в более короткий срок - 1,3,5 дней;
4. В исследовании даны классификации административных правонарушений законодательства о выборах и референдумах, обосновано деление данной группы административных правонарушений по признаку избирательных действий, по связи с юридической ответственностью, по субъектному составу, по субъективной стороне, в зависимости от формы организации, по форме внешнего проявления, по продолжительности совершения противоправного деяния, по частоте совершения противоправного деяния и, в частности, по объекту посягательства.
5. Автором разработан проект Федерального закона о внесении изменений в КоАП РФ, в частности, обосновывается предложение о выделении административных правонарушений законодательства о выборах и
15
референдумах в отдельную главу, закрепляющую нормы в их логической последовательности (Приложение 1) и основные процессуальные документы по делу об административном правонарушении законодательства о выборах и референдумах (Приложение 2).
Структура диссертации определена содержанием темы и включает: введение, две главы, семь параграфов, заключение, списки использованных федеральных правовых актов и законодательства субъектов Российской Федерации, научной, учебной и справочной литературы, а также приложения.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре административного права Уральской государственной юридической академии и кафедре конституционного и муниципального права Уральской академии государственной службы.
Наиболее важные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на Межвузовской научно-практической конференции УрПОА и ИЭУиП в ноябре 2002 года, научных конференциях УрАГС. Кроме того, апробация результатов исследования проводилась диссертантом во время стажировки в Избирательной комиссии Свердловской области и в процессе оказания консультаций и практической помощи Главному управлению внутренних дел Свердловской области.
Основные результаты исследования, конкретные выводы и предложения апробированы при чтении спецкурса «Административная ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах РФ», преподаваемого в рамках УрАГС. По теме диссертации автором опубликованы научные статьи. В конечном счете «...научное исследование различных видов и форм правового поведения необходимо для того, чтобы повысить эффективность действия права, упрочить его роль в общественной жизни общества, способствовать укреплению законности и правопорядка»1.
1 См.: Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М, 1982. С.З
16
Глава 1. Теоретико-правовые основы избирательной системы в Российской
Федерации
1.1. Понятие и виды избирательных систем в Российской Федерации.
Демократизация общества, проводимая в ходе реформ в России, отчетливо проявилась в возведении в ранг конституционного принципа следующего положения: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (далее - РФ) является ее многонациональный народ" (п.1 ст.З Конституции России). Другими словами, в Конституции РФ в качестве ее основы закрепляется идея народовластия, т.е. демократии.
В демократическом обществе законодательным органам принадлежит решающая роль. Депутаты представляют широкий круг интересов самых различных территорий и групп общества, процесс их согласования сложен, медлителен, они не могут действовать так же быстро и решительно, как это может и должно делать правительство. В конечном итоге главнейшая задача состоит в том, чтобы, обеспечив представительство народа, создавать авторитет и доверие ко всей системе власти, которая действует в государстве. Вот почему определение общества как демократического зависит уже от того, как был создан представительный орган, как были избраны его члены и какими полномочиями они обладают - в сравнении с другими ветвями власти. Здесь решаются вопросы о том, были ли выборы действительно всеобщими, равными и тайными, обеспечено ли свободное без шантажа, угроз и подкупа, волеизъявление избирателей, находились ли в равных условиях все кандидаты. Немаловажно и то, насколько могут выражать свое мнение, отстаивать свои интересы партии меньшинств; то есть это вопросы процедурной организации внутренней деятельности представительного органа, порядка заседаний, слушаний и прений. Наконец, это вопрос и о том, являются ли партии, идущие на выборы, завоевывающие места в парламенте, выразителями насущных целей и интересов избирателей. Или же они
17
лишь имитируют политическую деятельность, манипулируя популярными лозунгами и обещаниями, преследуя свои корыстные интересы.
В странах, относимых к числу демократических, главными субъектами политической жизни, выражающими коренные интересы различных групп и слоев населения, выступают политические партии. С этой точки зрения еще никому не удалось доказать, что возможно демократическое и в то же время однопартийное государство1.
В современной России формирование партийных предпочтений у населения еще только-только начинается, что закономерно выражает неструктурированность населения, размытость, расплывчатость социальной структуры переходного общества, низкой политической культурой и т.п. И все-таки можно утверждать, по итогам выборов в Государственную Думу 1993, 1995, 1999 гг., о наметившейся тенденции в электоральном поведении поддерживать конкретные политические объединения и партии, ориентироваться на партийных лидеров в связи не только с их харизматическими чертами, но и программными установками2. Анализ программ и уставов современных российских политических партий и объединений свидетельствует о стремлении подавляющего большинства из них быть партиями парламентского типа, следовательно, участвовать в выборах, соотносить свое поведение с волеизъявлениями избирателей, населения. Из прежних " политических символов" партии превращаются в "партии-институты", формирующие руководящий аппарат, региональные отделения, проявляющие себя на выборах как механизмы, мобилизующие активность избирателя в определенное русло, отстаивающие их интересы.
В перспективе же речь должна идти о создании избирательной системы, обеспечивающей точный учет в политической жизни общества баланса сил и
1 Кукушкин М.И., Большаков СВ., Зотова З.М. Выборы в механизме народовластия в Российской Федерации. Екатеринбург, 2000. С.8.
2 Абрамов Ю.К., Гловина Т.Ю. Политические партии и движения России. 1998: Ежегодник. - Московский общественный научный фонд. - М.: Пресс ЛТД, 1998. |
