ВВЕДЕНИЕ
Права и свободы человека и гражданина, их обеспечение - одна из вечных проблем исторического, социально-культурного развития человечества, неизменно находящаяся в центре внимания политической, правовой, этической, религиозной, философской мысли. И вполне закономерно, что этот вопрос привлекал и привлекает к себе огромное внимание ученых как в прошлом, так и сейчас. История показывает, что каждому поколению нужно вновь и вновь защищать свои права, что в мире не было еще ситуации, при которой не требовалось принятия мер, необходимых для поддержания и защиты прав и свобод человека.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года провозгласила, что Россия - демократическое правовое государство. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Современный период развития нашего общества свидетельствует о том, что признание Российского государства демократическим пра-воеым, а человека, его праЕ и свобод - высшей ценностью, на сегодняшний день надлежит рассматривать не как реальность, свершившийся факт, а как одну из первостепенных задач, которую предстоит решить. Ее решение осложняется отсутствием четкой выверенной стратегии и тактики развития общества. Элементы нового государства еще расплывчаты, его контуры, модель жизнеустройства не вполне ясны и не получили четкого оформления не только на практике, но и в теории.
Из сказанного напрашивается вывод о том, что необходимы не
- 5 -
только научный анализ содержания названных норм Конституции, практики их применения, но и разработки теоретических положений, содействующих наиболее эффективной реализации прав граждан, и в частности прокурорского надзора за соблюдением права каждого на объединение, чему и посвящена диссертация.
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Конституция Российской Федерации закрепила право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, свободу деятельности общественных объединений. Пригнаны идеологическое многообразие, многопартийность. В условиях, когда развитие государства и общества выходит на качественно новый уровень, возникает острая необходимость выработки не только адекватных мер реагирования на нарушения конституционных прав и свобод, но и осуществления превентивных мер воздействия, соответствующих реалиям сегодняшнего дня.
Строительство демократического правового государства, радикальные изменения во всех областях жизни России сопровождаются массовым движением общественности, созданием многочисленных общественных организаций, которые выступают в качестве связующего звена между государством и формирующимся гражданским обществом в процессе проведения в стране крупномасштабных политических и социально-экономических преобразований, являются активными участниками этих преобразований, а также действенными участниками других многоплановых гражданских акций. Идет процесс формирования разнообразных общественных организаций, осознающих себя как общность, нуждающуюся в саморегуляции, защите, сотрудничестве с другими группами, государством в целом. С точки зрения палитры человеческих интересов, масштабности и значимости возникающих формирова-
- б -
ний, этот процесс многообразен и многопланов. Как обоснованно, на наш взгляд, отмечает С.С.Юрьев, значение общественных объединений возрастает всегда, когда государство переживает потрясения и кризисы, когда от каждого гражданина зачастую зависит и его судьба, и судьба страны. 1)
Именно в такой обстановке находится наше общество сегодня. Спектр социальных, а порой и политических интересов, который представляют существующие общественные объединения, огромен, а с образованием новых массовых формирований он расширяется и обогащается. В период с января 1991 г. по май 1995г., т.е. в период действия на территории России Закона СССР м0б общественных объединениях", в Российской Федерации было зарегистрировано около 40 тысяч общественных объединений, в том числе Министерством юстиции России 2760, Управлением юстиции г.Москвы - 4606. На 31 декабря 1997 г. Министерством юстиции России их зарегистрировано уже более 3500, а Управлением юстиции Москвы более 6000. Среди них и политические партии, и профсоюзы, и другие широкие общественные движения. Количество их участников - миллионы. Ради соответствующих интересов и достижения определенных целей объединяются и подростки, и молодежь, и взрослые, и убеленные сединами пенсионеры. Идет процесс формирования и совершенствования их правовой базы. Однако действующие в этой сфере правовые нормы, как новые, так и изданные еще в период существования СССР, не приведены в единую систему, отдельные из них не согласованы друг с другом, что затрудняет реализацию конституционного права граждан на объединение,
1) Юрьев С.С. "Правовой статус общественных объединений", М., 1995 г., с.7
- 7 -
деятельность государственных органов по надвору и контролю ва соблюдением названного права.
Наряду с ростом числа общественных формирований отмечается распространенность нарушений права граждан на объединение, свободы деятельности общественных организаций. Нарушение этого права и свободы зачастую обусловлено недостаточной правовой квалификацией, отсутствием методических рекомендаций по надзору и контролю за соблюдением права граждан на объединение, бездушием и невниманием конкретных чиновников, разрывом между их словом и делом, встреча-и ющимися случаями злоупотребления властью и т.п. Распространены факты нарушения законодательства и руководителями общественных ; объединений.
Происходящие в стране реформы политической и правовой систем, рост числа общественных формирований, распространенность на-рушений прав граждан на объединение, нарушения законодательства самими объединениями заставляют по-новому, с учетом признания приоритета прав и свобод человека, определить роль и функции государственных органов по защите прав и свобод человека и гражданина, теоретически осмыслить место и роль органов прокуратуры в государственной системе защиты права каждого на объединение, свободы деятельности общественного объединения, предложить свое видение по совершенствованию прокурорского надзора за соблюдением права граждан на объединение.
Актуальность исследования объясняется также вступлением России в Совет Европы, что налагает на нашу страну дополнительные обязанности по защите прав и свобод человека.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ. Как показал анализ юридической литературы, вопросы правого регулирования деятельности обществен-
- 8 -
ных объединений, участия их в делах государства, развития системы общественных организаций, их правового статуса» истории возникновения политических партий и иных массовых общественных объединений исследовались в течение ряда лет широким кругом авторов (Абрамов Ю.к., Беляева Н.Ю., Бекназарюзбашев Т.Б., Брянский А.Ф., Бутенко А.П., Даниленко В.Н., Дмитриев Ю.А., Зайцева Е.Б., Зотова 3,М., Иванов Е.А., Кравченко В. В., Ненашев СВ., Спирин Л.М., Степанский А.Д., Токмаков К.К., Шутько Д.В., Шитлик А.И., Ямполь-окая Ц.А. и другие).
Мощный процесс создания политических партий и других массовых общественных объединений в последнее время не мог не привлечь внимания и других исследователей. В 1994-1998 годах опубликованы интересные работы С.А.Авакьяна "Политический плюрализм и обществен-;1 ные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые i основы", С.А. Солдатова "Общественные организации в Российской Федерации Сполитике-правовое и институционное исследование); В.Н.Краснова "Система многопартийности в современной России"; С.С.Юрьева "Правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: конституционно-правовые основы"; Ю.А.Юдина "Политические партии и право в современном государстве". Помимо монографий, в различных журналах и сборниках деятельности политических партий и иных общественных объединений посвящены статьи, принадлежащие перу А.С.Автономова, А.А.Белкина, С.А.Боголюбова, А.П.Бутенко, Ю.А.Веденева, С.Е.Дейцева, Ф.Ш.ИзмайлоЕОЙ, А.Е.Козлова, Л.К.Суво-: рова и других авторов.
К сожалению, вопросы конституционного права граждан на объединение в отечественной правовой литературе освещены недостаточно. Это объясняется прежде всего тем, что хотя право на объединение граждан закрепляли все советские конституции, закона, регла-
- 9 -
ментирующего порядок их создания, не было до октября 1990 года. Все общественные формирования до отмены ст.6 Конституции СССР, закреплявшей монопольную роль КПСС как ядра политической системы, руководящей и направляющей силы советского общества, были огосударствлены, действовали только под руководством коммунистической партии. Право граждан на создание оппозиционных или нежелательных для правящей партии общественных объединений предусмотрено законом не было. Сама попытка создания таких объединений таила в себе угрозу уголовного преследования. Жесткая система единовластия КПСС, сросшейся с государственным аппаратом, мешала развитию демократических процессов реализации права граждан на объединение в широком смысле слова.
Необходимо также отметить, что использование методических рекомендаций, содержащихся во многих работах, изданных в советский период, сегодня является весьма проблематичным. Во-первых,
большинство их выводов и предложений базируется на нормативных j |,f
актах, утративших силу. Во-вторых, утратили силу и многие положения марксистско-ленинской теории, являющейся методологической основой названных работ. В-третьих, ряд общественных объединений, деятельность которых ранее изучалась, прекратили свое существование или изменили формы и методы деятельности. В-четвертых, изменилось само государство нашей страны, обострилась проблема защиты потребителей и предпринимателей, защита окружающей природной среды и т.д. Появились новые общественные формирования.
Что касается прокурорского надзора за соблюдением права граждан на объединение, то, несмотря на важность и актуальность этих вопросов, фундаментальное их изучение вообще не проводилось (не издано ни одной монографии, не защищено ни одной диссертации,
II
- ю -
отсутствуют методические пособия), что и определило выбор темы проведенного исследования.
Предмет, цель и задачи исследования
Предмет данного исследования - конституционное право каждого на объединение; роль и значение общественных объединений в защите прав и законных интересов граждан в условиях идеологического многообразия и политического плюрализма; место и роль органов прокуратуры в механизме государственных органов по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и в частности права на объединение; формы и методы деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением названного права. К предмету исследования следует отнести и соответствующие юридические нормы, обеспечивающие реализацию данного права, а также деятельность органов прокуратуры по надзору за его соблюдением.
Тематический круг вопросов, относящихся к области защиты прокуратурой прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных формирований, весьма широк. Поэтому диссертация ограничивается лишь следующими тематическими аспектами: правовая основа права граждан на объединение; понятие общественного объединения и анализ законодательства, регламентирующего порядок создания и деятельности общественных объединений; правовая основа и механизм осуществления прокурорского надзора за соблюдением названного права граждан, основные направления деятельности прокуратуры по предупреждению и пресечению нарушений права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель
- 11 -
состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующего отечественного и зарубежного законодательства, практики его реализации, теории и практики деятельности прокурорского надзора сформулировать некоторые научно-практические рекомендации по совершенствованию правового механизма реализации права каждого на объединение, повышению эффективности прокурорского надзора за соблюдением данного права.
В рамках поставленной в диссертационном исследовании цели были выделены следующие задачи:
- изучение российского и международного законодательства, регулирующего права граждан на объединение (история создания и деятельности общественных объединений);
- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об общественных объединениях, обеспечению механизма их образования, деятельности и ликвидации;
- изучить правовую основу и практику деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением права граждан на объединение;
- показать место и роль прокуратуры в государственном механизме признания, соблюдения и защиты права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений;
- определить предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением права граждан на объединение;
- рассмотреть формы и методы прокурорского надзора за соблюдением названного конституционного права граждан;
- сформулировать некоторые теоретические выводы о состоянии прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях, соблюдением права граждан на объединение и разработать
- 12 -
практические рекомендации по повышению его действенности.
Методология и методика исследования
В процессе исследования проблем прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на объединение автор руководствовался общенаучным диалектическим методом познания. Методика исследования включает использование исторического, системного, логического, социологического и иных методов, сравнитель-' но-правового анализа законодательства и практики его применения, (1 изучение и обобщение прокурорского надзора и судебной практики в ' изученной области. Таким образом, метод исследования носит комп-; лексный характер.
Системно-структурный метод дал возможность изучить структур-^[ ные и типологические характеристики общественных объединений, характеристики форм и метотодов прокурорского надзора. Логический -помог сформулировать систему основных теоретических положений и критерий отбора и обобщения эмпирических данных. Социологический метод способствовал выявлению ряда закономерностей и характеристик объекта и предмета исследования. Применение сравнительного метода позволило обозначить общее, особенное и единичное в функционировании общественных объединений в России и в деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением конституционного права граждан на эти объединения, а исторического -понять процесс развития общественных объединений з России и за ¦t рубежем в конкретных исторических условиях, сделать определенные выводы, вытекающие из анализа и синтеза исторического материала.
- 1
Исследование базировалось не только на. трудах ученых, изучающих деятельность общественных объединений, но главным образом на, трудах ведущих специалистов в области теории прокурорского надзора., конституционного права и сметных с нимидисциплин: Алексеева В.Б., Баглай №.Б., Басковз В.И., Березовской С.Г. , Берензона А.Д. , Белкина А.А,, Бойкова А.Д., Гаврилова Е.Б. ,Горшенева. В.М., Даева Б.Г., Демидова PL'S., Дмитриева Ю.А., Долежан Б.Б., Емельянова С. А., Клочкова В.Б., Коробейникова, Б.В., Кудрявцева В.К., Кутафина и.Е. , ..мерькоза А. К, , Мелку«ова В.Г. , Николаевой Л. А. , Розенфельфда З.Г., Рябцева Б,П., Сафонова А.П.. Окворцова К.Ф., Скуратова Ю.И., Соловьева. А.Е., Старова Б.Ф., Стрекозова В.Г., Сухарева А. Я., Шинда В. И., Эбзеева Б. С, Якубович Н.Я., Ястребова Б.Б. и других. Правовую баву исследования составили Конституция Российской Федерации, Международно-правовые акты, законы Российской Федерации; "О прокуратуре Российской Федерации", "Об общественных объединениях" и т.д., нормы Конституций и законов зарубежных стран, касающиеся прав граждан на объединение и деятельности органов прокуратуры, Указы Президента России, Конституции и уставы субъектов Российской Федерации и другие правовые акты, уставы и программы общественных объединений.
Сбор фактического материала осуществлен на основе изучения данных статистики и периодической печати о правонарушениях в сфере прав граждан и общественных объединений, в том числе и политических партий, материалов практики прокурорского надзора еа исполнением законов об общественных объединениях, проведенными прокуратурами 60 субъектов Федерации.
По специальной программе были изучены планы работ к докладные записки пр::н\тогГ5В всех субъектов Федералии за 1993-195? гс-ды, в том чиол- ¦" "^h'^ir?:,; з прокуратуры: городов Ысскз- :¦;
- Л А -
14
Санкт-Петербург, краев: Алтайского и Краснодарского, областей; Архангельской, Московской и Саратовской. Б составе бригады Генеральной прокуратуры РФ автор принимал участие в проверке исполнения законодательства, об общественных объединениях в Министерстве юстиции России. В ходе исследования изучалась также и практика работы общественных объединений.
По вопросам, являвшимися предметом диссертационного исследования проведен опрос более 100 прокурорских работников и 250 руководителей общественных объединений. По специально разработанной схеме изучено 100 протестов и 260 представлений, внесенных в связи с нарушением законодательства об общественных объединениях, а также 50 уголовных дел и отказных материалов.
Научная новизна и значимость диссертации состоит в исследовании теоретических и практических проблем прокурорского надзора за соблюдением права на объединение, возникших на современном этапе жизни российского государства в связи с- принятием Конституции Российской Федерации, Федеральных законов об общественных объединениях, 0 прокуратуре Российской Федерации, которые возложили на прокуратуру обязанность по защите права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений. В условиях кризисного состояния законности., политической нестабильности, разбалансиро-ванности деятельности различных органов контроля обосновывается место и роль прокуратуры в системе государственного механизма защиты названного права. Это первое в отечественной правовой науке комплексное диссертационное исследование, посвященное проблеме прокурорского надзора за соблюдением данного конституционного права.
Положения, выносимые на защиту. Полученные в процессе исследования результаты позволили вынести на защиту следующие положения .
1. Грамеане 0ooc-:*w:f.ch Федерации имеют конституционное прав^
- 15 -
не только на объединение в общественные формирования, но и право на любые объединения, в том числе религиозные, коммерческие и т.д. Право на объединение имеет как гражданин Российской Федерации, так и иное лицо (иностранец и лицо без гражданства), законно проживающее, на территории России. Все они, за некоторым исключением, обладают правом вступать в объединения, создавать их. Об этом говорит содержание статьи 3D Конституции: ''Каждый имеет право на объединение. .. '\
2. Право на объединение, свобода деятельности общественных объединений - категории не только внутригосударственного, но и международного права. Следовательно, при организации прокурорского надзора за соблюдением названных права и свободы необходимо иметь в виду не только российское законодательство, но и нормы международных правовых актов в данной области.
3. Права и свободы человека, создаваемых им объединений, находятся в одной "связке", близки по своей природе. Вместе с тем данные термины (понятия) не равнозначны, не являются синонимами. Они отличаются друг от друга тем, что право представляет возможность совершать или не совершать какие-то конкретные действия (полномочия). Термин же "свобода" означает возможность действовать по своему усмотрению в более широком, философском плане (в сравнении о правом). Свобода - более емкий феномен, предполагающий возможность человека по своему усмотрению исследовать идеалы, придерживаться ценностных ориентации, выезжать за пределы Российской Федерации, выбирать место жительства, вступать в ряды того или иного общественного объединения, распоряжаться своими способностями и имуществом, своей судьбой и т.д. В содержание свободы может входить набор нескольких прав человека или общественных объединений.
- 16 -
Чтобы государство (в том числе и органы прокуратуры) могло гарантировать исполнение прав и свобод, защищать их, они должны быть законодательно закреплены, определены условия, формы и методы их практической реализации, установлена конкретная ответственность за их нарушение.
4. Комплексный характер правового регулирования отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью общественных объединений обуславливает и многообразие форм правовой инсти-туционализации (или правовых источников объединений). Ими являются нормативно-правовые акты различных видов, в том числе и Конс- ЛЧщ^щег^Россш.' " включение в Основной закон положений об общественных формированиях свидетельствует о признании той роли, которую они играют в организации и осуществлении деятельности органов государственной власти, о практическом значении одного из основных прав человека - права на объединение, свободы деятельности общественных объединений. Но эта свобода не может быть абсолютной. Придание общественным объединениям конституционного статуса призвано ввести их деятельность в правовые рамки, предотвратить использование свободы в ущерб демократии, в ущерб правам и свободам других граждан, другим общественным объединениям.
5. В настоящее время законодатель России идет по пути принятия множества законодательных актов, регулирующих порядок создания и деятельность различных видов общественных объединений, определяющих их правовой статус, что нередко ведет к противоречию норм этих актов, а в ряде случаев и к несоответствию их с нормами Конституции Российской Федерации. В связи с этим в диссертации выдвигается предложение - вместо многочисленных законов принять Кодекс об общественных объединениях. Интересы защиты прав граждан
- 17 -
на объединение, свободы деятельности общественных объединений должны в полной мере учитываться в процессе совершенствования административного, гражданского, уголовного и иного законодательства.
6. Прокуратура в системе государственных органов, призванных соблюдать и защищать прав и свободы человека и гражданина, в том числе право на объединение, занимает одно иг ведущих мест и ее правозащитные функции, как и функции других органов, в данный период не должны ослабляться. Механизм осуществления прокурорского надзора за соблюдением права граждан на объединение необходимо совершенствовать путем безукоризненного применения действующих правовых норм, устранения пробелов и противоречий в законодательстве, принятия новых норм, уточняющих и расширяющих компетенцию прокуратуры в рассматриваемой области.
7. Предметом надзора за соблюдением конституционного права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений, по мнению автора,должно быть соблюдение названных права и свободы, установленных Конституцией Российской Федерации и иными законами, действующими на территории Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России, а также указами Президента РФ, федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов России, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными' лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, гражданами, а также соответствие законам и международно-правовым актам издавав-мых соответствующими органами, должностными лицами, руководителя- |
