3 Введение
Вопросы обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, определения места и роли муниципальных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации изучаются российскими учеными с начала процессов децентрализации государственной власти и формирования основ местного самоуправления в нашей стране.
Право граждан России на организацию муниципальных образований и формирование выборных органов местного самоуправления закреплено в Конституции Российской Федерации. Местные бюджеты формируются с целью финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению задач функционирования и развития муниципальных образований. Недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в зависимость от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не позволяет им осуществлять не только долгосрочное, но и текущее бюджетное планирование.
Бюджетная самостоятельность чрезвычайно важна для муниципалитетов, она отражает состояние их финансовых возможностей, которое обеспечивает органам местного самоуправления возможность принятия и способность реализации обязательств текущего и инвестиционного финансирования расходов муниципалитетов в установленные сроки и в запланированном объеме. Важнейшим инструментом регулирования местных бюджетов является механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований.
В целях реализации государственной политики Российской Федерации в области местного самоуправления принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№ 131-ФЗ от 06.10.2003). В данном законе обозначены принципы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, при этом вопросы методики выравнивания возложены на органы власти субъектов
4 Федерации, не уделено также внимание проблемам сбалансирования местных
бюджетов.
Большая часть методических проблем бюджетного планирования и прогнозирования новым законом в существующей редакции не решается. Для реализации с 2006 года положений данного федерального закона региональным финансовым органам при взаимодействии с органами местного самоуправления необходимо решить ряд проблем в области бюджетного выравнивания и сбалансирования, разработать, смоделировать и апробировать методические подходы к бюджетному прогнозированию, определить оптимальный вариант роли и степени финансовой самостоятельности местных бюджетов.
Очевидна необходимость разработки моделей расчета минимальных расходных обязательств, потенциально возможных доходов, сбалансирования доходных и расходных частей бюджетов муниципальных образований, а также методов оценки и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Различные концепции бюджетного устройства и бюджетного процесса, роль местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации, вопросы необходимости и предпосылок финансовой самостоятельности органов местного самоуправления достаточно глубоко исследованы в работах таких авторов, как: Р.В.Бабун, В.М.Безденежных, Д.Д.Бутаков, В.П.Горегляд, Дж.Литвак, В.И.Матеюк, И.В.Подпорина, Д.Созерлэнд, а также в работах зарубежных ученых Д.Созерлэнд, Стиглиц Дж.Ю, Третнер Карл X.
Вопросы бюджетного выравнивания, направления и приоритеты государственной политики России в сфере бюджетных отношений нашли отражение в трудах Е.Н.Альбах, Г.Б.Аронова, С.С.Артемьева, К.Л.Астапова, Р.В.Бабун, О.И.Бетина, А.А.Бовина, Е.В.Боресковой, Е.В.Бушмина, В.П.Горегляд, Н.В.Замятиной, Е.Н.Китовой, В.И.Клисторина, Г.А.Коваленко, А.С.Колесова, Т.Г.Лавлинской, И.Н.Лаврикова, Л.Д.Лазаревой, А.А.Мазура, А.В.Максимова, Н.В.Мальковц, З.З.Муллагалиевой, Л.И.Прониной, Д.О.Разживиной, В.Е.Селиверстова и др.
5 Значительный научный вклад в области нормирования бюджетных
расходов, а также применения в практике бюджетного планирования минимальных социальных стандартов внесли С.А.Беляков, О.В.Берг, В.В.Болотин, С.В.Вобленко, А.А.Воронин, В.П.Горегляд, В.Г.Ермилов, О.Б.Иванова, Т.Л.Мороз, Т.Ф.Романова, С.Н.Рукина, С.Н.Хурсевич и др.
Определению оптимальных методов планирования и прогнозирования потенциально возможных доходов местных бюджетов посвящены работы К.Л.Астапова, Х.Ф.Банхаевой, Г.Г.Голякова, В.Г.Ермилов, А.Г.Игудина, Н.В.Кашиной, В.В.Кисляковой, А.Л.Коломиец, Д.Л.Комягина, Н.В.Лебедевой, А.И.Новиковой, В.Г.Панскова, А.Б.Паскачева, Н.Л.Пешина, Л.И.Прониной, О.А.Салова, М.Н.Шалюхиной и др.
Разработке методов сбалансирования и выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, являющимися первым уровнем бюджетной системы Российской Федерации способствовало изучение работ К.К.Барановой, Е.В.Беловодовой, В.И.Гришина, И.В.Деревцовой, Г.М.Кулаченко, Б.Л.Лавровского, Г.К.Ляпушинской, В.И.Матеюк, А.А.Осиповой, И.В.Подпориной и др.
Важно отметить, что научные исследования и практические рекомендации по проблемам бюджетного устройства, выравнивания бюджетной обеспеченности, по планированию и прогнозированию бюджетов относятся, в основном, к федеральному и региональному уровням. Исследования бюджетного процесса и финансового планирования на уровне местного самоуправления носят преимущественно непоследовательный характер, являются дискретными и не комплексными.
Необходимость разработки методик планирования минимальных объемов расходов местных бюджетов с учетом прогнозируемых собственных доходов, для оценки бюджетной обеспеченности и финансовой самостоятельности муниципальных образований, определило выбор направления диссертационного исследования и содержание работы.
6
Целью диссертационного исследования является разработка методического подхода к планированию объема расходов местных бюджетов и оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:
• изучить особенности финансов органов местного самоуправления, тенденции развития местных бюджетов в Российской Федерации;
• обосновать необходимость совершенствования существующих методических подходов к планированию объемов местных бюджетов;
• проанализировать бюджетные показатели городов - административных центров субъектов Российской Федерации с целью выявления закономерностей и различий в организации бюджетного процесса;
• разработать новый методический подход, позволяющий рассчитывать минимально необходимый объем расходов бюджетов муниципальных образований, обеспечивающий сопоставимость показателей местных бюджетов разных субъектов Российской Федерации;
• показать целесообразность применения существующих показателей финансовой самостоятельности бюджетов для оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
• предложить классификацию муниципальных образований исходя из уровня бюджетной обеспеченности с целью учета особенностей и структуры местных бюджетов при разработке методики бюджетного выравнивания.
Объектом исследования является бюджетное планирование на уровне муниципальных образований.
Предметом исследования являются методические подходы к планированию расходов местных бюджетов.
Методологической основой исследования являлся диалектический подход, выразившейся во всестороннем изучении особенностей бюджетного процесса на уровне местных бюджетов на современном этапе развития бюджетной системы России. Достоверность выводов обеспечивается применением общенаучных методов: анализ и синтез данных, индукция и дедукция,
7 аналогия, - и специальных методов экономических исследований: обобщение
экономических фактов, балансовый метод, методы группировки, сравнения, структурного анализа экономических показателей.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории финансов, бюджетного федерализма.
Информационной основой обеспечения доказательности теоретических положений, достоверности выводов и рекомендаций послужили действующие законодательные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (городов Новосибирска и Барнаула); нормативные документы Министерства финансов РФ; научная, учебная и методическая литература; публикации в отечественных периодических изданиях; статистические данные; отчеты об исполнении бюджетов г.Новосибирска и г.Барнаула за 1999-2003 гг.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке на основе результатов проведенного исследования нового методического подхода к планированию объема расходов местных бюджетов и оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
1. Разработан методический подход к планированию объема расходов местных бюджетов на основе нормативно-целевого метода с учетом индекса бюджетных расходов.
2. Предложен механизм использования существующих коэффициентов, характеризующих степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, для оценки уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью использования в методиках бюджетного выравнивания.
3. Обоснована необходимость классификации муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности по шести группам с
8 целью определения особенностей структуры местных бюджетов и
конкретизации методов бюджетного выравнивания по разным группам.
4. Показана целесообразность ранжирования муниципальных образований с целью определения бюджетной единицы местного самоуправления, имеющей право на формирование местного бюджета.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в обосновании методического подхода в области планирования расходов местных бюджетов и оценки уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов, классификации муниципальных образований по критерию бюджетной обеспеченности..
Практическая ценность результатов исследования состоит в том, что основные выводы и предложения могут быть использованы в практике планирования бюджетов муниципальных образований, начиная с 2005 года, с целью реализации программных положений Федерального закона РФ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Результаты исследования, иллюстрационный материал диссертации могут быть использованы в учебном процессе по специальности "Финансы и кредит".
Основные результаты и выводы исследования докладывались и обсуждались на межвузовских и внутривузовских научно-практических конференциях в городах Новосибирске и Барнауле. Основные предложения автора были рассмотрены и обсуждены в Управлении финансов и налоговой политики мэрии г.Новосибирска. Возможность практического применения результатов исследования подтверждена справкой Управления финансов и налоговой политики мэрии г.Новосибирска № 06-11 от 16 июня 2004 г.
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и 15 приложений.
9 Глава 1. Местные бюджеты в современной бюджетной системе
Российской Федерации
1.1. Доходные и расходные полномочия органов местного самоуправления
Бюджетная система государства, как правило, определяется в соответствии с государственным устройством. Это связано с существенными различиями в полномочиях и функциях органов государственной власти федерального, регионального и местного уровней, в соответствии с организационной структурой которых определяются уровни бюджетной системы. Бюджетная система страны является, в целом, производной от ее административно-территориального устройства. Административно-территориальное устройство страны, в свою очередь, предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере.
В Конституции Российской Федерации определено, что бюджетная система России является трехуровневой и включает в себя федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местных бюджетов. Начиная с 1995 года, право формирования и использования собственных бюджетов на местном уровне власти имеют только органы местного самоуправления. Местные органы власти, не получившие статус муниципального образования, в частности, районы в городах административных центрах субъектов Федерации, не имеют собственных бюджетов. Субъектам Федерации законодательством РФ было дано право самостоятельно определять принципы и порядок формирования местных бюджетов на подчиненной территории.
Вследствие указанных причин структура бюджетной системы России на местном уровне на практике приобрела достаточно неупорядоченный характер. Как отмечено в "Программе развития бюджетного федерализма в Российской
10 Федерации на период до 2005 года", "серьезным препятствием на пути развития
бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно -территориального деления субъектов Российской Федерации. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно -территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований"1.
Отношения между бюджетами различного уровня в России основываются на положениях главы 5 Бюджетного кодекса РФ, которая закрепляет следующие базовые принципы бюджетной системы Российской Федерации2:
• единства бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
• самостоятельности бюджетов;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• сбалансированности бюджета.
Бюджетным кодексом Российской Федерации к числу основных принципов бюджетного федерализма отнесены принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации. Указанные принципы требуют четкого разграничения полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за формирование и
1 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года".
2 Ст. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 20.08.2004).
11
исполнение соответствующих бюджетов в рамках законодательно установленных для каждого уровня бюджетной системы доходных источников и расходных обязательств. Однако действующее законодательство РФ на сегодняшний день не обеспечивает реализацию данных принципов, что негативно сказывается на выполнении органами местного самоуправления возложенных на них функций.
Важнейшей проблемой организации системы государственных финансов в многоуровневой структуре государственного управления, в том числе в Российской Федерации, является проблема распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Бюджетная система Российской Федерации характеризуется достаточно высокой централизацией бюджетных ресурсов. На уровне бюджетов субъектов Федерации сосредоточено 45-50%, а на уровне местных бюджетов только 14-20% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 2001 -2003 гг.3
"Вопросы местного значения" производны от состава и объема социальных и экономических обязательств государства и определяются форматом распределения ответственности за их исполнение (финансирование) между всеми уровнями власти, включая местное самоуправление. Принципиальные основы такого разграничения закреплены, в Конституции РФ, которая определяет предметы ведения и полномочия трех уровней власти -федерального, регионального и местного.
Перечень вопросов местного значения для каждого из типов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) определен в статьях 14-18 Федерального закона РФ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем подчеркивается, что вопросами местного значения является именно организация предоставления бюджетных услуг или само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных
3 См. официальный сайт Министерства финансов РФ: www.minfin.ru
12 учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью
предоставление бюджетных услуг и результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.
Перечень вопросов местного значения, приведенный в Федеральном законе РФ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяет полномочия органов местного самоуправления. Расходные обязательства муниципальных образований могут вводиться как федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями), так и органами местного самоуправления муниципальных образований (расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации), но устанавливаться могут исключительно органами местного самоуправления муниципальных образований.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возникает, когда законодательные органы государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации принимают закон, исполнение которого непосредственно накладывает дополнительные финансовые обязательства на местные бюджеты. Целесообразность принятия такого решения заключается в том, что исполнение (или организация исполнения) принятого нормативно-правового акта эффективнее на муниципальном уровне. Местное самоуправление от федеральных или региональных органов государственной власти как бы получает мандат на исполнение соответствующих функций, становясь при этом
13 агентом государства. Примером могут служить различные адресные выплаты
населению, требующие детального учета и контроля на местном уровне.
В случае наделения органов местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации (делегированные полномочия) нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение соответствующих расходных обязательств остается за органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в то время как исполнение передается органам местного самоуправления. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.
Таким образом, под нефинансируемыми государственными мандатами понимаются "обязательства, возложенные на органы местного самоуправления федеральным и региональным законодательством без предоставления источников финансирования"4. Проблема "делегированных" полномочий, или "государственных мандатов" для местных бюджетов является довольно острой. Причины этого кроются в многолетней практике передачи дополнительных расходных полномочий нижестоящим бюджетам без адекватного (как того требует законодательство) перераспределения доходных источников.
Помимо проблемы распределения расходных функций между уровнями государственной власти и управления, одним из основных вопросов теории фискального федерализма является распределение доходных полномочий между уровнями государственной власти. Изучение международного опыта построения вертикальной структуры налоговых полномочий показывает, что не существует доминирующей стратегии закрепления тех или иных доходных полномочий за определенными уровнями государственной власти.
4 См. статью 1 Постановления Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года".
14 Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
особенно органы местного самоуправления наделены крайне ограниченными полномочиями по формированию своих доходов и расходов. Более 80%5 налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации формируется за счет отчислений от федеральных налогов. При этом, если для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации нормативы отчислений являются едиными и относительно стабильными, то для местных бюджетов они подвержены более частным изменениям. Низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе отчислений от федеральных и региональных налогов и доходов от местных налогов снижает заинтересованность местных органов власти в экономическом развитии соответствующих территории.
Важной проблемой бюджетного федерализма является поиск оптимального соотношения доходов, поступающих в местные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых доходов в доходной части местных бюджетов говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей не зависит, налоговые поступления зависят от размера налоговой базы на территории муниципального образования. Сторонники такого подхода в настоящее время предлагают ликвидировать регулирующие налоги и повысить роль собственных налоговых доходов в доходной базе местных бюджетов.
С другой стороны, уровень развития налоговой базы региона в краткосрочной перспективе определяется скорее историческими, нежели политическими факторами, и в этом смысле налоговые усилия территориальных органов власти имеют пределы эффективности. При повышении доли налогов в общем объеме доходов территориальных бюджетов, снижается объем доходов, предназначенных для перераспределения между
5 См. Приказ Министерства финансов РФ от 27.08.2004 № 243 "О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений".
15 ^ территориями, и, таким образом, фактически стабилизируются сложившиеся
диспропорции в уровне их развития.
По нашему мнению, исторически сложившиеся диспропорции в экономическом развитии субъектов Федерации, муниципальных образований и соответствующие различия в объемах потенциальных налоговых доходов обуславливают необходимость значительной централизации (с последующим распределением) налоговых доходов в целом по Российской Федерации. Ликвидация либо существенное снижение объема безвозмездных перечислений повлечет за собой резкое снижение уровня бюджетной обеспеченности дотационных муниципальных образований. И закрепление дополнительных
* налоговых доходов за местными бюджетами не будет решением проблемы финансовой обеспеченности указанных дотационных муниципальных образований, так как исторически сложившаяся экономика и налоговая база на территории муниципалитетов не позволит обеспечить достаточного увеличения налоговых доходов. В то же время Конституция РФ гарантирует гражданам России предоставление равного набора бюджетных услуг на территории всех субъектов Федерации и муниципальных образований, независимо от уровня развития экономики региона. Решение данной проблемы, по нашему мнению, возможно при долгосрочном закреплении за местным уровнем власти в России
* минимально необходимого объема налоговых доходов и расчетного объема безвозмездных перечислений (в случае дотационного муниципального образования). Данные два раздела доходов местных бюджетов должны быть закреплены на долговременной основе, причем при росте налоговых доходов не должно допускаться пропорциональное снижение объема безвозмездных перечислений.
Несоответствие законодательно установленных полномочий органов
местного самоуправления по формированию доходов и расходов местных
Ф бюджетов, оборачивается снижением ответственности за проведение на местах
рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики, что, в свою
очередь, ведет к росту финансовой нагрузки на федеральный бюджет (в том
16
числе за счет предоставления субъектам Российской Федерации дополнительной финансовой помощи), отсутствию сбалансированности бюджетов муниципальных образований.
Поэтому, важнейшим направлением реформирования бюджетных отношений в Российской Федерации, определенным в "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" является "формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово - бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней"6. Между тем, в названной Программе, отражающей направления бюджетной политики на период до 2005 года, проблемам финансовой самостоятельности органов местного самоуправления не уделяется практически никакого внимания. Из пяти поставленных в Программе задач только одна: достижение к 2005 году четкого разграничения расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов", - может способствовать повышению финансовой независимости муниципалитетов.
Важно отметить, что органы местного самоуправления организационно не являются местными органами государственной власти. Местное самоуправление выведено из структуры органов государственной власти. Поэтому многие ученые, в том числе Бутаков Д.Д., Горегляд В.П.7 отмечают, что в основных правообразующих законах России первоначально заложено противоречие: границы муниципальных образований автоматически могут не совпадать с границами местных административно-территориальных единиц. Соответственно, бюджетное устройство на местном уровне в определенных случаях может не соответствовать административно-территориальному государственному делению. При этом можно отметить, что подобная
6 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года".
7 См. Горегляд В.П. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: Вопросы методологии // Федерализм. - М., 2002. - № 1. - С.61 -84.
17 "возможность" в большинстве субъектов Российской Федерации стала
"закономерностью". Данной законодательной коллизией обусловлено несоответствие бюджетного устройства Российской Федерации административному, что влечет за собой множество проблем в управлении бюджетными средствами на местном уровне.
Муниципальное образование - "городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления" . В Федеральном законе РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены следующие виды муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
Необходимо отметить, что существующая законодательная трактовка понятия местного самоуправления и местных органов власти является существенным препятствием на пути упорядочения бюджетного устройства России. В Российской Федерации бюджетную систему Конституция РФ разрывает на две части, исключая органы местного самоуправления из системы государственной власти, чего нет ни в одной развитой стране. Дополнительно к этому, Бюджетный кодекс РФ еще больше разделяет эти составные части "единой бюджетной системы", закрепляя бесспорно оправданный принцип самостоятельности бюджетов разных уровней. По нашему мнению, основная причина недостаточно эффективного функционирования бюджетной системы России заключается в выделении органов местного самоуправления из системы государственной власти.
8 п.1 ст.1 Федерального закона РФ от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". |
