Введение'
Актуальность темы исследования. Проблемы взаимоотношений ор-" ганов местного самоуправления с органами государственной власти, при их
организационном обособлении, занимают одно из центральных мест в становлении российского федерализма, закрепленного в Конституции Российской Федерации. Это обусловлено тем, что провозглашение России федера-" тивной республикой предполагает участие населения в управлении государством двумя путями: через представительство (избрание депутатов в законодательные органы всех уровней) и через организацию местного самоуправления. От того, как будут развиваться взаимоотношения органов государственной власти с организационно обособленными муниципальными образованиями, зависит реализация прав населения на местное самоуправление.
Организационная обособленность органов местного самоуправления, вытекающая из ст. 12 Конституции, не «отменяет» историческую закономерность самого процесса формирования местного самоуправления в России: д» если в классическом варианте местное самоуправление должно развиваться
«снизу», произрастать из инициативы самого населения (в этом плане показательно, что даже некоторые государства, как, например США, зарождались из местного самоуправления), то наша муниципальная реформа осуществлялась «сверху», с помощью решения и первичного законодательного регулирования федеральных органов. В этом плане сама направленность реформ (сверху) предопределяет не только высокую ответственность государства и его органов за ход преобразования на нижних этажах власти, но и природу, характер этой власти. Ведь те предметы ведения, которые переходят на уровень местного самоуправления, становятся таковыми лишь в силу решения самих органов государственной власти.
jg: К сожалению, большинство органов государственной власти в настоя-
щее время еще не определили порядок своих взаимоотношений с организа-ционно независимыми органами местного самоуправления и все они строят- J
ся на давно сложившихся (еще в советское время) принципах их вертикальной подчиненности и финансовой зависимости.
V4 Нередко у субъектов федерации возникает соблазн подменить (или, по
крайней мере, подчинить себе) систему органов местного самоуправления вертикалью органов местной государственной власти. Примеров подобных действий немало и они приводятся в данной диссертации.
Исследование характера этих взаимоотношений с учетом организационной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, а также проблем и перспективности их развития является весьма актуальным.
В условиях стремительно меняющейся политической и экономической обстановки, постоянной структурной реорганизации федеральных органов государственной власти назрела необходимость обеспечения согласованной деятельности органов государственной власти с органами местного самоуправления, которая могла бы стать основой для реализации прав населения на самоорганизацию.
Почти стихийно складывающиеся взаимоотношения с организационно независимыми органами местного самоуправления и органами государственной власти с трудом укладываются в теоретические конструкции. Подмена полномочий органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти в ряде регионов не способствует развитию местного самоуправления.
Об актуальности данной проблемы говорится и в послании Федеральному собранию Российской Федерации Президента России В.В. Путина, в котором он указал на одну из причин данного положения дел, она заключается, на его взгляд, «в нечеткости разграничения полномочий местного самоуправления с региональными органами власти, а также — неопределенности, *' за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы
местного самоуправления1.
Теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта »о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,
проведенные автором, создали основу для разработки предложений по совершенствованию нормативного регулирования сложного и многогранного процесса их организационного становления и эффективных взаимоотношений. '
Степень разработанности темы исслежования. Избранная диссертантом тема является теоретически мало разработанной. Если проблемы определения понятия местного самоуправления давно находятся в центре внимания научных исследований (особо надо отметить в этой связи работы Авакьяна С.А., Бахраха Д.Н., Барабашева Г.В.,.Болтенковой Л.Ф, Безобразо-ва В.П., Бондарь Н.С., Бондарева Л.А., Васильева В.И., Васильчикова А.И., Велихова В.А., Градовского А.Д., Дурова А.И., Кутафина О.Е., Кононова A.M., Козлова Ю.М., Лазарева В.В., Лазарева Б.М., Мулукаева Р.С., Перевер-зева Е.А., Пискотина М.И., Постникова А.Е., Постового Н.В., Прониной B.C., ^ Свешникова М.И., Таболина В.В., Тихомирова Ю.А., Хангельдыева Б.Б., Фа-
деева В.И., Черногора Н.Н., Чичерина Б.Н., Шихова Е.Ю., Шеремета К.Ф., . Шестаева Н.Т. и других ученых), то аспекты взаимоотношений организационно независимых органов местного самоуправления с органами государственной власти, пока пристального внимания ученых не вызвали.
Отсутствующая в настоящее время законодательная база, определяющая порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти, с одной стороны, и органов местного самоуправления с другой, порядок передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления; порядок компенсации местному самоуправлению
1 См.: «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // России-
екая газета. 2002. 19 апр. С. 5.
7
денежных расходов, возникающих в результате решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, и другие, а также обобщенная информация правоприменительной практики по данному вопросу затрудняют возможность выработки теоретических знаний по данной теме.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся между организационно обособленными органами местного самоуправления и органами государственной власти в обеспечении жизнедеятельности населения муниципальных образований.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые, акты и практика взаимной деятельности организационно независимых органов местного самоуправления и органов государственной власти и возникающие при этом правовые проблемы.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в выработке с учетом современных достижений юридической науки, научно-обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию законода- тельства, касающегося взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти при обеспечении жизнедеятельности муниципальных образований с учетом их организационной обособленности на основе критического анализа данного законодательства и практики развивающихся в Российской Федерации взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти.
Для достижения цели диссертационного исследования решались следующие задачи:
1) проанализировать Конституцию Российской Федерации и российское законодательство на предмет закрепления в них принципа самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении ими общих задач и функций в системе управления государством;
2) рассмотреть теоретико-правовые основы взаимоотношений органов
8 местного самоуправления и органов государственной власти;
3) выявить причины, обусловившие возникновение проблем во взаимоотношениях организационно независимых органов местного самоуправления и органов государственной власти, установив их особенности;
4) определить формы организационного обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти;
5) определить предметы совместного ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти;
6) определить общие принципы разграничения по предметам совместного ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
7) определить сущность и основные направления взаимодействия ор-ганов местного самоуправления и органов государственной власти по осуществлению общих задач;
8) выявить организационные формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти при их наделении отдельными государственными полномочиями;
Методологическая база и методы исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, в рамках которого применены и иные специальные методы изучения социально-правовых явлений и процессов: формально-логический, комплексный, статистический, сравнительно-правовой, системный, конкретно-социологический.
Проведение исследования потребовало изучения специальных отечественных и зарубежных источников по проблематике темы, а также литературы по конституционному, муниципальному и другим отраслям права.
При работе над диссертацией были использованы ряд положений теории государственного управления Н.И. Лазаревского и принципов взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления В.И. Ачадова,
9 а также отдельные идеи русского государственного права Н.М. Коркупова.
В ходе работы над диссертацией изучалось законодательство ино- странных государств (Франции, Германии, США). В процессе исследования особенностей организации местного самоуправления в Российской Федера-ции наряду с федеральными нормативными актами в качестве объекта сравнительно - правового анализа привлекалась региональная нормативно - правовая база, а также акты муниципального уровня.
В целях уяснения проблем реализации правовых норм касающихся темы диссертационного исследования всесторонне анализировались важнейшие судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, обзоры судебной практики Уставных судов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Представленное диссертационное исследование является одним из первых комплексных монографических исследований актуальных проблем совершенствования правового регулирования организационного обособления органов местного са- моуправления от органов государственной власти и порядка их взаимодействия.
Научная новизна работы выражается в том, что вопросы взаимной деятельности органов местного самоуправления и органов местной власти рассмотрены, исходя из современных реалий новейших концептуальных положений теории государства и права, конституционного и муниципального права. Исследование может способствовать научному поиску новых правовых решений в организации и осуществлении взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти при обеспечении жизнедеятельности населения муниципальных образований с учетом их организационного обособления.
Положения, выносимые на защиту:
1. Самостоятельность органов местного самоуправления обеспечивает-
10
ся закреплением в Конституции Российской Федерации и российском законодательстве следующих направлений государственной политики в этой об-ф ласти:
- созданием государственно-правовых гарантий;
- обеспечением организационного обособления его органов от органов государственной власти;
- обеспечением взаимодействия между ними в осуществлении общих задач и функций.
2. Исследование современных российских концепций местного самоуправления позволяют констатировать, что местное самоуправление несет в себе сочетание двух начал - государственного и общественного одновременно являясь децентрализованным и организационно обособленным институтом, выступающим в качестве административной организации по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с государственными социальными стандартами и общим политическим курсом органов государственной власти и в то же время являясь институтом
Щ самоуправления и самоорганизации населения для самостоятельного и под
свою ответственность решения непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения.
3. Анализ правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов самоуправления позволяет утверждать, что в нем имеют место не только сотрудничество, но и в большей мере существенные противоречия, что является одной из причин негативных процессов современного государственного строительства в России. В настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, что затрудняет возможность определе-ния территориальных уровней, на которых должны создаваться либо органы
Щ местного самоуправления, либо органы государственной власти.
11
4. Исследованием выявлены следующие формы организационного обособления органов местного самоуправления от органов государственной q\ власти: не вхождение органов местного самоуправления в систему органов
государственной власти, наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, самостоятельным определением внутренней структуры органов местного самоуправления, недопустимостью осуществления полномочий местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, недопущение назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
5. Анализ действующих нормативно-правовых актов, а также практики их применения показывает, что между органами местного самоуправления и органами государственной власти существуют предметы их совместного ведения, которые необходимо закрепить законодательно.
6. Предложен проект Закона «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти
В' области и муниципальными образованиями и порядка наделения органов ме-
стного самоуправления отдельными государственными полномочиями».
7. На основе обобщения теоретического и нормативного материала уточняется понятие «взаимодействие» - это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия - системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач.
8. Наделение государственными полномочиями местного самоуправления является одним из основных направлений взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для его правиль-ного осуществления необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об
^ основных принципах организации местного самоуправления в Российской
ч»
12
Федерации», в котором следует предусмотреть следующие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:
- социально-экономической обоснованности наделения государственными полномочиями;
- материально-финансовой обеспеченности передаваемых государственных полномочий;
- подконтрольности осуществления переданных государственных полномочий;
- законности;
Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется с принятием соответствующего закона.
Достоверность полученных результатов определяются комплексным , характером исследования и базируются на научно - методическом, нормативно - правовом материале, а также применением современных методов научного исследования.
\)' Теоретическая и практическая значимость исследования определя-
ется сделанными в ходе исследований научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование практики законодательного регулирования взаимоотношений органов государственной власти и организационно независимых органов местного самоуправления (в частности, при разграничении предметов ведения и полномочий, наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления, а также иных взаимоотношений в •различных сферах).
Основные выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы при проведении других научно-практических исследований, касающихся вопросов организационного обо-собления и взаимодействия органов местного самоуправления и органов го-«j сударственной власти в Российской Федерации, а также подготовке проек-
13
тов законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования правового регулирования данного вида деятельности.
, Практическая значимость работы усматривается в том, что в результа-
те проведенного исследования выработан законопроект, касающийся взаимоотношений органов государственной власти с органами местного само-„ управления, при разграничении их предметов ведения и полномочий и наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Содержание диссертации можно использовать для подготовки различных учебно-методических пособий и непосредственно в учебном процессе по курсам, «Конституционное право», «Муниципальное право», в правотворческом процессе органов законодательной власти всех уровней.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены автором в опубликованных статьях, использовались в докладах при выступлениях на Международной конференции по проблемам соответствия законодательства субъектов Российской Федерации в области ' местного самоуправления федеральному законодательству, (г. Тамбов январь
1998 г.), а также на Межрегиональной научно-практической конференции «Правоохранительная система России и правовой механизм обеспечения законности, правопорядка и защиты прав и свобод граждан» (г. Тамбов февраль 2001 г.). Получили практическое использование в педагогическом процессе Института права ТГУ им Г.Р. Державина и Тамбовского филиала Московского университета МВД России.
По материалам диссертационного исследования автором был подготовлен проект Закона «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного са-й моуправления отдельными государственными полномочиями», который был
в ноябре 2001 г. официально принят Тамбовской Областной Думой к исполь-зованию при подготовке аналогичного законодательного акта.
14
Глава I. Конституционно — правовая характеристика обособления органов местного самоуправления в механизме осуществления власти в
Российской Федерации
§ 1. Обособление органов местного самоуправления в механизме осуществления власти и его конституциционно — правовое закрепление.
Вопрос о взаимоотношениях местного самоуправления и
государственной власти - один из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права. Не случайно, среди основных задач дальнейшего развития местного самоуправления в Указе Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июля 1997г. названы организация независимых органов местного самоуправления и их эффективного взаимодействия с органами государственной власти. Решение этой задачи основывается на конституционном принципе не вхождения органов местного самоуправления в систему государственной власти. Поэтому акцент в настоящее время перемещается от централизованного государственного руководства, прямого государственного воздействия на деятельность органов местного самоуправления к децентрализации власти, правовому регулированию, государственной поддержки местного самоуправления. На наш взгляд именно такой подход к местному самоуправлению должен стать основным со стороны органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Устанавливая самостоятельность местной власти, её не государственных характер, российская Конституция и федеральное законодательство закрепляют основные параметры государственной политики в области местно- го самоуправления, в его государственных гарантиях, организационном обособлении его органов от органов государственной власти, взаимодействии с ними в осуществлении общих задач и функции. Рассмотрим их подробнее.
15 1. Признание и гарантированность Российским государством местного
самоуправления, закрепление его самостоятельности в пределах своих полномочий, невхождение органов местного самоупраления в систему органов государственной власти закрепляется статьёй 12 Конституции Российской Федерации. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах). В данном случае речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти, о разделении вла-- стей "по вертикали" (в отличии от ст. 10 Конституции РФ которая закрепляет разделение властей "по горизонтали");
Эта самостоятельность местного саомуправления осуществляется в пределах своих полномочий. То есть его независимость ограничивается ком-петенционной сферой.
В статье 132 Конституции Российской Федерации за местным самоуправлением закреплён определённый круг вопросов местного значения. Данная тема нашла своё дальнейшее развитие в законодательном разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти и её субъектов по вопросам местного самоуправления, а так же закреплённых предметов ведения местного самоуправления.
2. Конституционным положением о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131) , то есть на местах появляется возможность разработать и внедрить также структуры, которые пригодны к работе в конкретных социально-экономических и политических условиях при учёте сложившихся ч&1 национальных и других традиций.
Ш
16
Решение данного вопроса связывается с принятием устава муниципального образования, в котором указывается структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Однако не исключается возможность утверждения по результатам местного референдума отдельно структуры органов местного самоуправления. В этом случае представительный орган местного самоуправления, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления.
При формировании структуры органов местного самоуправления ключевая идея должна состоять в разделении властей: первичным органом местного самоуправления является представительный орган, а исполнительный орган ему подотчетен.
Разделение властей не означает, что между ними создаются не прони-цаемые перегородки. Напротив, обе ветви власти взаимопроникают, взаимодополняют и взаимоуравнивают друг друга.
Понятие «структура органов местного самоуправления» не однозначно. Оно не определяется ни Конституцией Российской Федерации, ни Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». Толкование этого понятия допускает два варианта: в широком смысле оно включает процедуру организации самоуправления, в том числе и представительного органа, в узком смысле — рассматривается как система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления.
3.Статья 131 Конституции Российской Федерации дает основание по-* лагать, что население (органы местного самоуправления) вправе самостоятельно решать вопросы о количественном составе представительных органов местного самоуправления, о количестве представителей (депутатов), рабо-ч?,| тающих на постоянной основе;
17
- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 Конституции Российской Федерации, до-ч пускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что оно осуществляется на всей территории Российской Федерации. Здесь следует также подчеркнуть, что проблемы муни-ципально-территориального устройства вызывают наиболее острые дискуссии, так как вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны в его территориальным устройством, ибо функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.
Государственная власть на местах организуется в соответствии с административно-территориальным делением, которое имеет несколько иерархических территориальных уровней, что предопределяет соподчиненность в построении единой центральной системы государственных органов. Однако ^ в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах ад-
министративно-территориального устройства страны и не представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации не дает однозначного ответа на вопрос о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом историче-ских и иных местных традиций». Конституция страны, таким образом, не
связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправле-i •
' ния с административно-территориальным устройством. Вместе с тем, она и
|.i не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы |
