ВВЕДЕНИЕ
Актуальность работы. Свердловская область представляет собой старопромышленный регион, в котором промышленные предприятия в абсолютном большинстве городов области являются градообразующими. Это обусловило проживание 65% населения области в особо загрязненных зонах, в непосредственной близости от источников загрязнения, оказывающих негативное воздействие на состояние его здоровья.
Изменение структуры промышленного производства области в последние годы на фоне общего снижения уровня производства привело к увеличению доли загрязняющих окружающую среду промышленных предприятий и сокращению доли потенциально экологически более чистых и безопасных. Резко возросло в этот период удельное загрязнение на единицу производимой в области промышленной продукции.
Экологическое оздоровление территории является составной и неотъемлемой частью общего перехода на стратегию устойчивого развития. Для Свердловской области, как и других старо промышленных регионов, это не просто условие долговременного развития, но и вопрос выживания.
В этих условиях особую актуальность приобретает проблема формирования целенаправленной и эффективной региональной экологической политики. Не менее актуальным является создание механизма ее реализации с учетом особенностей перехода на рыночные отношения в экономике. Этим проблемам, посвящены труды многих ученых как отечественных - Я.Г.Блехцина, А.Д.Выварца, А.А.Голуба, К.Г.Гофмана, В.И.Данилова-Данильяна, М.Я.Лемешева,
Н.Н.Лукьянчикова., Н.Б.Прохоровой, Н.Ф.Раймерса, О.А.Романовой, Е.В.Сафронова, Е.С.Хачатурова, Я.Я.Яндыганова и др., так и зарубежных-П.Дювиньо, Т.Миллера, Д.Морелла, Б.Небела, Ю.Одума, П.Ревелль, Ч.Ревелль, Ф.Роша и др.
4
Вместе с тем, в рамках этого научного направления ряд теоретико-методологических , методических и других вопросов либо остаются дискуссионными, либо требуют своего решения. Проблемы формирования и реализации экологической политики старопромышленного региона особенно актуальны в переходный период развития экономики, что предопределило целевую направленность настоящего исследования.
Идея работы заключается в применении единого подхода и принципов к разработке и реализации планов действий по охране окружающей среды на уровне региона (области), муниципальных образований и предприятий, благодаря чему создаются необходимые методические и информационные предпосылки для развития интегрированной системы управления охраной окружающей среды в старопромышленных регионах в условиях дефицита материальных и финансовых ресурсов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка методологических основ формирования механизма управления охраной окружающей среды и природопользованием в старопромышленном регионе и соответствующего методического обеспечения, позволяющего наиболее целесообразно и эффективно использовать ограниченные финансовые и материальные ресурсы. Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих задач:
• анализа этапности развития экологической формы взаимодействия "общество-природа";
• выявления специфики экологических проблем в старопромышленных регионах;
• уточнения основополагающих принципов формирования экологической политики и специфики ее реализации в условиях старопромышленного региона:
• разработки методических рекомендаций по ранжированию экологических проблем и выбору приоритетных природоохранных мероприятий;
• обоснования порядка разработки планов действий по охране окружающей среды и их финансового обеспечения;
• апробации механизмов реализации основных направлений экологической политики в условиях Свердловской области.
Последовательным решением этих задач определяется структура диссертационного исследования.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие в процессе управления охраной окружающей среды и природопользованием в условиях старопромышленного региона при переходе на рыночные отношения в экономике.
Объект исследования. В качестве объекта исследования выбрана социально-эколого-экономическая система, выделенная в рамках Свердловской области, представляющей собой наиболее яркий пример старопромышленного района с комплексом экологических проблем.
Теоретической и методологической основой исследований послужили законы и нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и Свердловской области, труды многих отечественных и зарубежных ученых в области ресурсосбережения и охраны окружающей среды. Цель и задачи работы предопределили междисциплинарный характер исследований, потребовавший обращения к системному анализу, применению различных методов обработки информации о состоянии окружающей природной среды, экспертным оценкам и широким научным обобщениям.
Информаиионную основу диссертации составили материалы отделов Государственного комитета по охране окружающей среды Российской Федерации и Свердловской области, материалы Уральского
территориального управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Свердловского областного центра санэпиднадзора, статистические материалы предприятий, входящие в отчетность по охране окружающей среды, сведения о ходе реализации федеральных и областных программ Свердловской области по решению основных экологических проблем.
Основные научные результаты, полученные лично автором:
• сформулированы основополагающие принципы формирования экологической политики в условиях ограниченности материальных и финансовых ресурсов, выявлена специфика регулирования процесса охраны окружающей среды и природопользования в рамках старопромышленных регионов;
• разработан методический инструментарий оценки и ранжирования экологических проблем и установления приоритетности их решения в рамках конкретных территорий и предприятий, учитывающий сложность и взаимообусловленность объектов ранжирования;
• обоснован порядок разработки и реализации планов действий по охране окружающей среды (ПДООС) на различных уровнях управления, рассматриваемых в качестве средства эффективной и действенной системы поддержки принятия управленческих решений в сфере охраны окружающей среды и природопользования;
• предложена система инструментов финансовой поддержки ПДООС, даны рекомендации по созданию Возобновляемого экологического фонда, предполагающего обязательную возвратность инвестированных средств;
• разработана система оценочных индикаторов, отражающих результативность реализации экологической политики с позиции социально-экономического подхода.
Научная новизна исследований заключается в развитии методологии формирования механизма управления охраной окружающей среды и природопользованием, в совершенствовании методов оценки и ранжирования проблем охраны окружающей среды региона в целом, его районов, отраслей промышленности и отдельных предприятий, а также * методов анализа причин возникновения проблем и возможностей их
решения адекватных рыночным условиям и ориентированных на защиту здоровья человека, его генетического будущего при условии наиболее целенаправленного и эффективного использования ограниченных финансовых и материальных ресурсов.
Практическая значимость результатов исследования определяется возможностью их использования для оценки и выбора приоритетных ^ направлений природоохранной деятельности, для ранжирования
территорий и предприятий с целью первоочередного решения экологических проблем, для построения эффективной системы планов действий по охране окружающей среды региона (области), муниципальных образований и предприятий, для организации наиболее совершенной системы финансирования природоохранной деятельности,
предполагающей возвратность инвестируемых средств, а также для оценки результативности решения экологических проблем в рамках конкретных ; территорий и предприятий.
I (fc* Реальность рекомендаций подтверждается их практическим
: использованием при подготовке и реализации областной программы
| "Основные направления по охране окружающей среды и природных
| ресурсов Свердловской области на 1996-1999 годы", утвержденной
I
j постановлением Правительства Свердловской области от 22.03.96 г.
№ 219-п; федеральной программы "Переработка техногенных образований в Свердловской области", утвержденной постановлением Правительства РФ от 24.06.96 № 738-п; Регионального плана действий по охране
окружающей среды для Свердловской области, одобренного постановлением Правительства Свердловской области от 21.12.98 г. №1289-п, а также при разработке областной программы охраны окружающей среды и природопользования Свердловской области на 2000-2004 гг.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили одобрение на съезде экологов "Пути перехода к устойчивому развитию России" (г.Екатеринбург, 1995 г.), научно-практических семинарах в рамках международных выставок "Уралэкология" (г.Екатеринбург,
1996,1997,1998,1999 гг.), Всемирном конгрессе "Экологические проблемы больших городов" (Москва, 1996 г.), международных симпозиумах "Охрана окружающей среды стран Европы и Азии" (Хельсинки, Финляндия, 1996 г.) и "Экологические технологии для оздоровления мира" (Лас-Вегас, США, 1997 г.), международном семинаре "Экологическая политика и организация природоохранной деятельности в крупном промышленном городе" (Вашингтон, США, 1996,1997,1998 гг.), международной выставке "Терра-Тек", (Лейпциг, ФРГ, 1999 г.).
Публикации. Результаты проведенного исследования отражены в 10 печатных трудах общим объемом 7, 3 печатных листов.
Структура и объем диссертаиии. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографического списка, включающего 129 наименований, 12 приложений и содержит 148 страниц основного текста.
1. ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИРОДЫ И ОБЩЕСТВА И ИХ РАЗВИТИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
1.1. ПРИРОДООХРАННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ЗАКОНОМЕРНАЯ ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВА И ПРИРОДЫ
: Экологические проблемы - это неотъемлемое следствие
I | цивилизации, обусловленное массовым вовлечением природных ресурсов в
сферу хозяйственной деятельности. Острота этих проблем отличается
определенной цикличностью, взаимосвязанной со сменой
воспроизводственных структур. Эволюционное развитие последних
обычно сопровождается увеличением нагрузки на природно-ресурсный
1 потенциал, а переход к тиражированию новой воспроизводственной
I структуры - снижением. Значительное воздействие на рассматриваемую
| взаимозависимость оказывает состояние социально-политического,
! правового и экономического механизмов, эффективная работа которых
I
существенно снижает остроту экологических проблем и наоборот.
Следует отметить, что воспроизводство материальных благ является
i
i основой существования любого общества и представляет собой
! непрерывный процесс, предполагающий использование веществ и сил
I природы. Составляющими производственного цикла являются:
вовлекаемые в производство природные ресурс*>-ы, их преобразование в
конечный продукт и направление через распределение и обмен в
I
производственное и личное потребление. Потребление завершает оборот ; природного вещества, из которого одна часть направляется в производство
i
в виде вторичного сырья, а другая - возвращается в природную среду. Исходя из сказанного, процесс воспроизводства материальных благ может рассматриваться как непрерывный вещественно-энергетический обмен между обществом (экономикой) и природой [1 - 8].
В ходе обмена природа подвергается многостороннему воздействию общества, с одной стороны, оно проявляется в виде изъятия у природы
10
ресурсов - вещества и энергии, являющихся составными элементами природной среды. В этом случае в силу того, что в любой системе как целостном образовании, все компоненты взаимосвязаны друг с другом, изъятие любого из них затрагивает всю систему и вызывает природные цепные реакции, порождающие появление как основных, так и косвенных последствий. В другом случае, в природную среду поступает громадное количество материальных и энергетических отходов (загрязнение среды), а также осуществляется широко идущее техногенное преобразование ландшафтов. --------------------------- ----
Комплекс отрицательных преобразований окружающей природной среды в результате антропогенного воздействия сводится по мнению ряда авторов к следующим основным формам:
• изменение структуры земной поверхности (вырубка лесов, мелиорация, создание искусственных озер и морей, распашка степей и др. изменения);
• изменение состава биосферы, круговорота и баланса слагающих ее веществ (изъятие полезных ископаемых, создание отвалов, выброс различных веществ в атмосферу и водные объекты и др.); •
• изменения энергетичности, в частности, теплового баланса;
• изменения, вносимые в биоту в результате истребления некоторых видов, создания новых пород животных и сортов растений, а также перемещение их на новые места обитания;
Существуют и несколько иные подходы к типизации преобразований окружающей среды:
• изменение количества природного вещества, соотношений его в природном комплексе, изменение баланса (вещественных, энергетических) в результате использования ресурсов, уменьшения запасов органического и минерального вещества, воды, биомассы в целом и отдельных ее видов;
и
• изменение качественного состава природного вещества в результате привнесения новых компонентов (выбросов, сбросов) -загрязнения окружающей природной среды, накопления загрязнителей в живых организмах;
• изменения режимов природных процессов, их скорости, направленности, происходящие в результате эрозии почв, изменений режимов водотоков , атмосферных процессов, почво- и рельефообразования и т.п.;
• изменения связей в природных комплексах и между ними, их структуры, внешних форм комплексов и компонентов, видового состава, продуктивности биоты, происходящие в результате загрязнения среды, изъятия ресурсов, преобразований геосистем [9,10,11,12,13].
В целом проявления антропогенных воздействий могут быть охарактеризованы как количественные и качественные изменения в природе. Причем, если первые характеризуются изъятием природных ресурсов, нарушением ландшафта и условий жизнедеятельности, то вторые - накоплением вредных и токсичных веществ, нарушением сложившихся процессов.
В течение длительного времени природа была способна самовосстанавливаться, однако постепенно спектр воздействий человека на природу существенно расширился, возросли масштабы и длительность воздействия, что привело к появлению необратимых последствий и возникновению локальных, а в последующем- региональных и глобальных деформаций окружающей среды, что было зафиксировано впервые в 60-х годах системами наблюдений [14,15,16,17,18,19]. К числу основных причин истощения, загрязнения и разрушения природной среды антропогенной деятельностью относятся: во-первых, предельные способности природы к самоочищению и саморегуляции, а также
12
кратность запасов полезных ископаемых, обусловленная физической ограниченностью земных недр. Вторая группа причин связана с чрезвычайной отходностью производства (90-95% используемых природных ресурсов поступает в отходы и лишь 5-10% идут на производство продукции), экстенсивным способом производства, структурой народного хозяйства и уровнем научно-технического прогресса. Есть и третья группа причин - это недостатки организационно-правовой и экономической деятельности государства и дефекты экологического образования и воспитания. К сожалению, до сих пор психология человека по отношению к природе носит потребительский характер, а проблемы охраны природы, как явствует из результатов социологических опросов, зачастую относятся к числу прочих.
Тенденции развития, признаваемые большинством авторов [20,21,22,23] факторами негативных преобразований окружающей среды, могут быть охарактеризованы следующим образом:
• ведущая роль промышленного сектора в экономическом развитии;
• беспрецедентный рост объемов изъятия природных ресурсов, в том числе невозобновимых, обусловленный избыточной материалоемкостью и энергоемкостью производства и экстенсивным типом его развития;
• нерациональность структуры народного хозяйства, ориентированность ее на получение преимущественно промежуточных результатов, что ведет к дальнейшему расточительному использованию природных ресурсов;
• недостаточный учет экологических требований при разработке и реализации технических решений, использование устаревшего оборудования и "экологически грязных" технологий. Установлено, что экологические бедствия обусловлены не столько расширением масштабов производства, сколько несовершенством технологий.
13
Загрязнение природной среды вредными для человека отходами, истощение природных ресурсов и угроза разрушения экологических связей в природе породили новую форму взаимодействия общества и природной среды, которая получила название экологической (рис. 1.1). Этой формой взаимодействия стала охрана окружающей природной среды с целью сохранения человека как биологического и социального организма и его естественной среды обитания [24 - 28].
Идея охраны природы возникла в XIX веке в быстро развивающихся промышленных странах - Великобритании, США, Швейцарии, где природа и ландшафт рассматривались в качестве важнейших национальных ресурсов. В частности, в Великобритании в 1867 г. появилось первое местное общество по охране окружающей среды - общество по охране
«« птиц, а в 1882 г. - специальный комитет по проблеме загрязнения воздуха и
кислотных осадков. К этому же периоду относится возникновение обществ защитников природы в США. Постепенно идея охраны природы от разрушения и повреждения ее со стороны человека переросла в движение за рациональное ресурсопользование. Была признана необходимость планирования потребности в ресурсах и организации работы по сохранению ресурсного потенциала как базы для непрерывного экономического роста.
Переход к новому мышлению, предполагающему трансформацию
* взгляда на окружающую среду от чисто ресурсного подхода к пониманию
необходимости сохранения естественной природы и стабильной окружающей среды, начат осуществляться только во второй половине ХХв. Осознание важности этой проблемы коснулось в первую очередь тех стран, которые являются основными потребителями энергии и других ресурсов и основными нарушителями окружающей среды. Точкой отсчета в реализации третьего этапа в осуществлении природоохранной деятельности можно считать Стокгольмскую конференцию (1972 г.), хотя
14
Экономика
Использование природных ресурсов
Эколого-
экономическая
политика
Рациональное
использование
природных
ресурсов
Экология
Охрана природы
Заповедная охрана
Оздоровление
окружающей
среды
Охрана природы
Рациональное природопользование
XX в. до 60 -х годов
Защита окружающей
среды
Постановка проблемы - 60-е годы
Программы 60-70-е годы
Реализация 70-80-е годы
Рис. 1.1. Формы взаимодействия природы и общества [29]
15
еще и до ее проведения государственные органы по охране окружающей среды уже существовали в Швеции (1969 г.), США, Канаде, Великобритании (1970 г.) и Японии (1971 г.). Фактически в начале второй половины XX века проблема охраны окружающей среды была возведена в ранг государственной, что потребовало формирования соответствующих структур управления процессом охраны, оздоровления окружающей человека среды. В отличие от предшествующих форм, ориентированных на охрану природных объектов и их ресурсов, данный этап природоохранной деятельности характеризуется тем, что непосредственным объектом охраны становится человек, его здоровье и генетическое будущее.
После Стокгольмской конференции структуры управления охраной окружающей среды возникли практически во всех государствах. Это Ь Федеральное министерство здравоохранения и охраны окружающей среды
(1972 г.) и Федеральное бюро по вопросам окружающей среды (1985 г.) - в | Австрии, Министерство по охране окружающей среды (1983 г.) - в
> Финляндии. В Федеративной республике Германии проведение
природоохранной политики на муниципальном уровне вошло в I обязанности Федерального министерства охраны окружающей среды,
j охраны природы и ядерной безопасности. Были созданы
правительственный комитет по вопросам окружающей среды ("Экологический комитет"), а также постоянный комитет директоров по % вопросам проведения национальной политики в области охраны
окружающей среды с целью координации работы федершхьных министерств, имеющих отношение к природоохранной деятельности. Большинство вопросов охраны окружающей среды в Швеции было возложено на Министерство сельского хозяйства. Вопросы, касающиеся ресурсов, решались также другими министерствами. Центральным органом, отвечающим за охрану окружающей среды является Национальное управление по охране окружающей среды и т.д.
16
Существенные изменения произошли и в законодательной базе. Если до Стокгольмской конференции за 15 лет во всех странах ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) было принято 32 закона по вопросам окружающей среды, то теперь их количество возросло на порядок [30 - 33]. Так, в Норвегии были введены законы и положения, в соответствии с которыми промышленные предприятия обязаны отчитываться о любых видах деятельности, которые могут привести к загрязнению окружающей среды. Особый упор делается на принятие мер по сокращению уровня загрязнения в результате сельскохозяйственной деятельности, дорожного движения и выпадения кислых осадков. Введен в действие ряд положений, касающихся токсичных химических веществ и опасных отходов, химических веществ и товаров. В 1982 году вступил в силу закон о дикой природе.
Озабоченность проблемами охраны окружающей среды в Испании нашла отражение в конституции, принятой в 1978 году. Согласно конституции принятие основного законодательства в области охраны окружающей среды входит в компетенцию государства. Однако, автономные области могут принимать законодательные акты и брать на себя руководство вопросами охраны окружающей среды. В Швеции значительное число вводимых законодательных актов имеет ссылки на охрану окружающей среды. Существенная роль законодательной деятельности заключается в активизации и расширении положений в отношении охраны окружающей среды, а также в усилении внимания к вопросу рационального использования природных ресурсов (закон об эксплуатации сельскохозяйственных земель - 1975 г., закон о лесном хозяйстве - 1979 г., закон о водных ресурсах - 1983 г. и др.). Повышенное внимание к охране природных ресурсов и других видов окружающей среды уделяется также в шведском законодательстве в рамках закона об охране природы (1964г.). В Швейцарии, введенный в действие в 1985 г.
17 |
