ВВЕДЕНИЕ.
В научной литературе до последнего времени широко был распространен тезис о «федеративной природе» России. История нашего государства говорит скорее об обратном. И Московское царство и Российская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через добровольное или насильственное присоединение окраинных территорий. В результате эти владения в большинстве случаев теряли все атрибуты государственности.
Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате).
Октябрьская революция уничтожила ту форму государственного устройства, которая существовала в Российской империи. Уже в первые месяцы после октября 1917 возникают две исторические тенденции: изменение территорий России в сторону некоторого ее уменьшения и формирование советской федерации.
Становление Российской Федерации на первом этапе характеризовалось образованием автономных советских республик в 1918 г. снизу, по непосредственному волеизъявлению самих трудящихся, которые опирались на стратегическую линию партийных органов.
Советское государство, образованное в 1922 году, было федерацией только по некоторым формальным признакам - в нем присутствовали квазигосударственные институты в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д. Советский Союз
5
характеризовался предельно высоким уровнем централизации властных полномочий, жесткой иерархической структурой управления. Любые попытки проявления автономии и самобытности осуждались как проявления местничества.
Часто хотят связать федеративную природу России с ее уникальной географической протяженностью, ее полиэтническим характером. Однако и то и другое не подтверждается опытом других стран. Выбор федеративного развития в России связан с необходимостью приближения государственной власти к гражданину в процессе демократизации и создания рациональной и дифференцированной системы управления государством.
Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.
Становление реальных федеративных отношений в современной России фактически началось с подписания Федеративного Договора (1992 г.) и принятия Конституции РФ (1993 г.). В течение 10 лет шел процесс накопления опыта федеративного строительства. Последнее предполагает создание системы правовых инструментов, регламентирующих те или иные аспекты федеративных отношений.
Конституция, являясь актом прямого действия, сама регламентирует целый спектр федеративных отношений. В то же время она ориентирует законодателя на принятие целого ряда нормативных актов, появились и новые источники - договоры и соглашения, судебные решения. Требуют изучения и международно - правовые источники.
Изучение конституционно-правового регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в настоящее время приобретают особую значимость, так как решается вопрос, как разделить власть, чтобы она позволила государству эффективно осуществлять управление в интересах человека и общества.1
1 См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред Б.Н.Топорнин. - М.:Юристь, 2001; Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики
6
В то же время отмечается малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами, низкое качество законодательства, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и субъектов - проблема междисциплинарная. Она охватывает, прежде всего, вопросы теории права, административного и конституционного права. Российская Федерация, в силу особенностей формы государственного устройства, располагает сложной организацией государственной власти. Здесь существуют система федеральных органов государственной власти и система органов государственной власти субъектов Федерации.
Определение правового статуса членов Федерации имеет чрезвычайное значение как для исследования всей федеративной системы в целом, так и для уяснения места в этой системе структурообразующих элементов.
В настоящее время существует достаточно много дискуссионных проблем, которые касаются конституционной модели российского федерализма: в частности, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма отвечает требованиям демократизма государственной власти.
Возрастание ответственности носителей государственной власти и увеличение объема их функций и полномочий наблюдается во всем мире. В современном государстве должны сочетаться между собой такие отношения, кото-
Католического университета г. Лейвена. 1999; Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998; Умнова И.А.Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Федерализм. Теория и история развития/ Отв. ред. М.Н.Марченко. М., 2000; Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма// Федерализм. 1999. № 2.; Белкин A.A. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб, 1995; Мальцев Г.В. Социалистическое правовое государство: исторический опыт и традиции. МЛ 990; Барциц И.Б. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000; Абдулатипов Р.Г.О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. М., 1992 -1993; Жученко A.A. Соотношение Конституции России и Конституций республик в составе Российской Федерации // Юрист. 1997. № 5.; Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма СПб., 2002; Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998; Совет Федерации: Эволюция статуса и функций /Отв. ред. Л.В.Смирягин. М., 2003 и многие другие.
7
рые основаны на централизации (самоуправлении), субсидарности , кооперации при взаимной ответственности сторон.
Будучи одной из важнейших сторон всего комплекса общественных отношений, федеративные отношения испытывают мощное правовое воздействие.
Распределение предметов ведения и полномочий в рамках федеративной системы - ключевой аспект жизнедеятельности любой федерации. Большое внимание привлекает и проблема экономического федерализма, т.е. система экономических федеративных отношений, связей, главным образом вертикальных (между центром и субъектами Российской Федерации).
Исследуя федерализм, необходимо применять комплексный подход. В этом помогают конституционно-правовые исследования различных сторон этого явления. Значительную роль в этом направлении сыграли работы зарубежных и российских правовоедов Г. Еллинека, В. М. Гессена, М. Н. Ковалевского, Н. М. Коркунова, Ф. Ф. Кокошкина, С. А. Корфа, Н. И. Костомарова, С. Л. Котляревского, Я. М. Магазинера, А. С. Ященко и др.
Г. Еллинек, профессор Гейдельбергского университета в 1900 г. издает в Германии монографию «Общее учение о государстве», которая уже в 1903 г. появляется на русском в России и оказывает серьезное влияние на исследова-телей государства и федерализма. Особое внимание привлекают в этой работе разделы, связанные с федерализмом. Это глава четырнадцатая «Свойства государственной власти», где дается характеристика суверенитета и разделение государственной власти («суверенитета») в союзном государстве.
А. С. Ященко был известен в России как правовед и историк, исследовавший институт федерализма и издавший монографии «Международный федерализм»3 и «Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства»4
2 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб, Изд-во «Общественная польза», 1903.
3 См.: Ященко A.C. Международный федерализм. М., 1909.
4 См.: Ященко A.C. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912.
Его исследования посвящены происхождению, развитию, соотношению с конфедерацией, унитарным государством, автономией, децентрализацией.
А. Д. Градовский исследовал исторические вопросы возникновения государства. Основными признаками союзного государства, по А. Д. Градовско-му являются разделение властей, существование двух параллельных правительств, каждое из которых действует независимо, осуществление федеральным правительством своих прав по отношению ко всем гражданам.5
Еще один известный российский ученый С. А. Котляревский рассматривал федеративное государство как единую волю нескольких государств, объединившихся в единый «державный» союз. Разницу в федеративном и унитарным государством он видел лишь в степени децентрализации политической власти.6
Н. М. Коркунов определял федерацию как соединение нескольких государств для совместного осуществления союзной властью общих задач государственной жизни. «Союзное государство есть действительно государство, наделенное самостоятельной принудительной властью».7
Вопросы взаимоотношений Российской федерации с ее субъектами в разной степени получили разработку в трудах современных российских и зару-бежных ученых.
Вопросам федерализма посвятили свои работы Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, А. Н. Аринин, Г. В. Марченко, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, А. А. Белкин, К. С. Вельский, Л. Ф. Болтенкова, С. Д. Валентен, Р Вильяме, Н. В. Витрук, В. Г. Вишняков, В. В. Володин, Г. А. Гаджиев, Н. М. Добрынин, А. Н. Домрин, А. А. Жученко, Д. Л. Златопольский, М. В. Золотарева, В. В. Иванов, Л. М. Карапетян Л. Е .Козлов, А. Н. Кокотов, Р. М. Кочкаров, М. А. Краснов, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, А. А. Ливеровский, В. О. Лучин, В. Н. Лысенко, Г. В. Мальцев, М. А. Митюков, М. С. Саликов, В.
5 См.: Градовский А.Д.Государствешюе право (Лекции 1881-1882 гг.). СПб., 1882. С.С.357.
6 См.: Котляревский С.А.Конституционное право (опыт политико-морфологического обзора). СПб., 1907. С.63-79.
7 См.: Коркунов U.M. Русское государственное право. СПб., 1904. T.I C.149.
9
К. Самигулин, А. С. Соломаткин, Л. А. Тихомиров, Д. Тэпс, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова, Б. С. Эбзеев, В. Е. Чиркин, А. Шохин и ряда других.
Бюджетному (финансовому, экономическому) федерализму посвящены работы Г.А.Гаджиева, Г.А.Глазьева, Н.Н.Гончара, В. П. Гореглянец, Г. Ковалева, В. М. Кокова, Л. Н. Лыкова, Ю. Дюбимцева, Э. Уокера и др.
Конституционному (уставному) законодательству субъектов Российской федерации посвящены исследования Р. Г. Абдулатипова, Б. Л. Железнова, Д. Л. Златопольского, В. А. Кряжкова, В. П. Малкова, Ю. А. Шульженко, Б. С. Эб-зеева.
Вопросы автономии, национальные проблемы поднимаются в работах А. X. Абашидзе, Т. И. Васильева, Н. В. Витрука, К. В. Калинина, А. О.Савельева, О. И. Чистякова, А. А. Югова.
Реализации международных и внешнеэкономических полномочий субъектов Российской Федерации посвящены работы Г.В.Игнатенко, В.Л.Толстых, Ю.И.Федорова, В.Е.Чиркина.
Очень важную тему зарубежного сравнительного федерализма осветили в своих работах В. В. Бойцов и Л. В. Бойцова, И. Бусыгина, В. И. Васильев, Д. Дж. Елазар, А. Н. Козлов, С. В. Кулешов, А. А. Мелкумов, А. Митропольский, Е. Г. Морозова, А. М. Осавелюк, П. Пернталер, В. С. Рыбкин, М. С. Саликов, Т. М. Фадеева, М. X. Фарукшин, В. Е. Чиркин, Е. Б. Шестопал, В. Е. Шило.
Сформулированные ими выводы способствовали комплексному рассмотрению научной проблематики настоящего исследования.
К настоящему времени в отечественной и зарубежной науке накоплен существенный потенциал для дальнейших разработок по федерализму, в том числе, в отношении проблематики конституционно-правового регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
Однако вопросы статуса РФ и ее субъектов и конституционно-правового регулирования отношений между ними не рассматривались в качестве ключевых для исследования федеративных отношений в сфере межбюджетных отно-
10
шений: реализации конституционной ответственности между Федерацией и ее субъектами, регулированию международных отношений РФ и ее субъектов. Необходимо выяснить состояние и перспективы развития федеральных окру- гов, регионального государственного контроля Российской Федерации.
В основу работы положен теоретический анализ взглядов различных ученых в области общей теории права, конституционного права и иных отраслей права, которые способствовали формированию позиции автора по исследуемым вопросам. Многие проблемы федерализма до настоящего времени, несмотря на пристальное внимание к данной тематике, не исследованы.
В настоящее время возникает тезис об оптимизации федеративных отношений, то есть создание наиболее благоприятных условий для их развития. Фе-деральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в федеральные за- коны «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
о
сийской Федерации» должен сыграть важную роль в совершенствовании федеративных отношений.
Российская Федерация объективно нуждается в сильной региональной и местной власти, которая обладает правом самостоятельно решать многие вопросы экономического и социального развития.
Одним из основных проблем является социально-экономическое мотивирование разграничения полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления, а также закрепление этого разграничения в системе законодательно-правовых актов федерального и регио-
1 См.: Российская газета. 31 августа.
11
нального уровня. Это касается четкого и стабильного разграничения компетенций в финансово-бюджетной сфере.
Россия относится к числу федеративных государств, субъекты которых образованы как по территориальному, так и по национальному признаку. Из 89 субъектов Российской Федерации 21 являются республиками, 11 - автономной областью и автономными округами. В этом отношении Российская Федерация повторяет принцип федеративного устройства Советского Союза, в котором этнический федерализм был фактором стабильности межнациональных отношений. Современная юриспруденция должна разработать комплекс вопросов, относящихся к взаимоотношениям Российской Федерации и ее субъектов.
Федерализм является одной из наиболее рациональных концепций устройства государства, режимом государственного устройства, позволяющего обеспечить оптимальное взаимодействие государственных и общественных структур. Важнейшим свойством федерализма является то, что он может в границах многонационального государства сохранить исторически сложившееся многообразие традиций, обычаев, культуры различных национальностей.
В то же время федерализм является способом формирования геополитического пространства как единого целого, совокупностью политико-правовых норм, обеспечивающих федеративные отношения в государстве. Актуальными являются отдельные аспекты рассматриваемой проблемы.
Во-первых, оптимизация территориальной организации власти и укрупнение субъектов Федерации. Процесс укрупнения субъектов федерации, который сейчас набирает силу, имеет под собой правовую основу. Необходимо определить пределы этого объединения и его формы. Возникает проблема статуса субъекта при укрупнении, изменении статуса. Во-вторых, правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов. В-третьих, участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. В-четвертых, регулирование бюджетных и экономических прав субъектов Российской Федерации. В пятых, укрепление
12
вертикали государственной власти, совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России, определение пределов и форм передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов и форм контроля со стороны федерации за осуществлением этих полномочий. В шестых, установление федеральными законами порядка создания территориальных органов исполнительной власти. Основ их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отношения между федерацией и субъектами формируются теперь по-новому, это выражается в резком ограничении договорной практики и ужесточении конституционной ответственности за нарушение федерального законодательства.
Возникает необходимость определения конкретных, четких полномочий федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Ключевой задачей остается работа государства по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнем власти.
Новая стратегия реализуется и через новую тактику. Выражается она в том, что формирование некоторых органов власти, и, прежде всего Совета Федерации, стало осуществляться по-новому.
При изучении конституционного права более тщательному анализу, как правило, подвергаются вертикальные отношения в федеративной системе. В то же время отношения между субъектами федерации, или горизонтальные федеративные отношения, представляют собой не менее важный самостоятельный предмет исследования.
Исследования конституционно-правового регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами дают оценку экономическому федерализму, то есть системе экономических отношений, связей, главным образом вертикальных (между центром и субъектами Российской Федерации).
13
Актуальными являются важнейшие аспекты рассматриваемой проблемы. Это, во-первых, сам характер Российской Федерации, эволюция конституционных моделей в Российской Федерации. Во-вторых, оптимизация территориальной организации власти и укрупнение субъектов Федерации. В-третьих, правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов. В-четвертых, участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. В пятых, развитие института конституционной ответственности Российской Федерации перед субъектами и субъектов перед Федерацией.
Актуальность исследования института конституционного судебного контроля в Российской Федерации, которое так же проводится в работе, обусловлена тем обстоятельством, что орган, осуществляющий такой контроль, должен обеспечить верховенство Конституции, защиту основ конституционного строя, разрешать конституционно-правовые коллизии в процессе формирования правового государства.
Меры по совершенствованию российской модели федерализма надо начинать осуществлять с укрепления законности. Основные механизмы решения этой проблемы: прокурорский надзор, судебный контроль, деятельность полномочных представителей Президента России, усиление мер ответственности за несоблюдение Конституции и законодательства.
Многие преобразования в сфере федеративных отношений в Российской федерации могут быть осуществлены путем принятия федеральных законов в рамках действующей конституционной модели. Другие потребуют изменений в Конституции Российской федерации.
Объектом диссертационного исследования настоящей работы являются урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с взаимоотношениями федерального Центра и субъектов Российской Федерации. В объект исследования включены теоретические, концептуальные положения о сущности и правовых конструкциях взаимоотношений между Российской Фе-
14
дерацией и ее субъектами в генезисе его исторического развития - становления, формирования основ и Принципов функционирования, уяснение места и роли в системе государственного управления.
Предметом исследования является теория и практика правотворческой и правоприменительной деятельности в области отношений федерации и ее субъектов; нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, научные идеи, изложенные в трудах ученых-юристов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования состоит в определении оптимального в условиях Российской Федерации теоретического и конституционно-практического подхода к формированию модели отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Названная цель и предопределила и следующие задачи настоящего исследования.
- Дать комплексное определение взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в совокупности правовых и иных признаков.
- Оценить правовые связи Российской Федерации и ее субъектов с точки зрения суверенности, ответственности и устойчивости.
- Исследовать права субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
- Определить проблемы конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
- Выяснить роль Конституционного Суда Российской Федерации и уставных судов в формировании единого конституционного пространства.
- Раскрыть содержание конституционно - правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
- Рассмотреть эволюцию федеративных отношений в Российской Федерации.
Теоретико-методологическая основа диссертации, нормативная и эмпирическая база исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составили общенаучные методы, такие как диалектико-
15
материалистический, системный, социологический и специальные (юридико-компаративный, нормативно-логический) методы познания. С их помощью стало возможным провести в интересах поставленных задач обобщение конституционно-правового регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
Положения и выводы диссертации основываются на правовом анализе Конституции Российской Федерации 1993 года, федеральных конституционных и федеральных законов, решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Анализ Конституций и правовых актов Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Канады, Индии помог осуществить сравнительный анализ правовой базы конституционно-правового регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами.
Важную роль в проведении исследования сыграли многочисленные труды отечественных и зарубежных авторов, которые помогли более четко выделить основные проблемы федеративных отношений.
Научная новизна исследования. В диссертационном исследовании впервые в отечественной юридической науке раскрыт комплекс основных правовых проблем теории и практики конституционного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, осуществлено многогранное исследование конституционно-правового регулирования всей системы федеративных отношений в Российской Федерации.
Помимо этого научная новизна исследования состоит в том, что автором впервые:
- Дана характеристика историко-правовых основ взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов на примере отдельных субъектов;
16
- Проведена сравнительная характеристика федеративных отношений Германии, Соединенных Штатов, Канаде, Швейцарии, высказаны предложения по применению положительного опыта в Российской Федерации.
- Предложены пути детального законодательного выражения статуса субъектов Российской Федерации, основы которого заложены в Конституции.
- Показана система правовых мер по сокращению чрезмерной дифференциро-ванности уровней социально-экономического развития субъектов Федерации.
- Определено состояние соответствия или несоответствия нормативного акта Конституции, или другому правовому акту, обладающему большей юридической силой, выявлена разница между понятиями «соответствие» и «непротиворечие».
- Проанализированы особенности президентского и государственного контроля Российской Федерации, его эффективность.
- Предложена Стратегия территориального развития страны как важнейшей составной части Стратегии социально-экономического развития государства с участием федеральных округов.
- Разработана схема государственной системы регионального мониторинга как необходимой базы региональной политики.
- Выявлены противоречия связанные с институтом федерального вмешательства в дела субъектов федерации.
- Проведена систематизация правовых норм, определяющих основания для федерального вмешательства, прав государственных органов, уполномоченных объявить федеральное вмешательство, порядок его введения, временных изменений в разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации.
- Сделан сравнительный анализ институтов федерального вмешательства Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и Федеративной Республики Германии.
17
- Предложены основные требования в качестве исходных условий модели бюджетного федерализма в России и обобщены признаки, определяющие критерий самодостаточности субъектов федерации и сделан вывод о том, что только небольшая часть субъектов Российской Федерации удовлетворяет критерию самодостаточности.
- Раскрыты правовые основы и регламентация международного сотрудничества субъектов Российской Федерации, выделен ряд существенных проблем, требующих правового регулирования.
- Анализ ситуации в международной деятельности субъектов РФ дал основание поставить вопрос об уточнении понятий «международные связи» и «внешнеэкономические связи», которые создают основания для возникновения разногласий при интерпретации текста Конституции.
На защиту выносятся следующие положения
1. Проведенное исследование позволяет констатировать, что в Российской Федерации формирование и тем более реформирование внутренних структур происходит консервативно. Этот процесс ограничен рамками баланса интересов Федерации и ее субъектов и опирается на принципы федерализма. Эти принципы оказывают мощное влияние на внутреннюю жизнь России. Федеративное устройство охватывает не только федерально - региональные отношения, но и всю вертикаль управления в целом. Автор показывает, что эффективность региональной политики государства определяется наличием и взаимодействием ее основных элементов: теории и методологии, правовой базы, государственных институтов и финансовых ресурсов.
2. В результате федеративной реформы, проведенной в Российской Федерации и принятия Федерального закона от 4 июля 2004 г. № 95- ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» пересмотрены предметы совместного ведения Российской Федерации (ст.72 Конституции РФ). Анализ законодательства показал, что

Получить работу