ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Основные контуры формирования российской государственности, административно - политического и национально - территориального устройства России сегодня вполне обозначились. Принята и действует демократическая Конституция, созданы структуры президентской вертикали, представительный и законодательный орган в лице Федерального Собрания Российской Федерации, органы исполнительной и судебной властей. Но все же еще преждевременно говорить о том, что российская государственность, система власти со всеми ее атрибутами достигли достаточно зрелого уровня развития и способны одинаково эффективно выполнять все возлагаемые на них социально-политические задачи и функции. Можно утверждать, что еще не завершились процессы окончательного утверждения организационных структур власти, равно как и институтов политической демократии и федерализма, которые все еще находятся в стадии становления и совершенствования.
Нынешнее положение российской государственности характеризуется преобладанием динамических процессов над статикой, незавершенностью процесса формирования необходимого равновесия в конфигурации различных ветвей, институтов и органов власти как по горизонтали, так и по вертикали. Об этом свидетельствуют, например, реализованные в последние годы реформы, направленные на дальнейшее развитие и совершенствование политической демократии, принципов и механизмов организации власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Не случайно, в процессе разработки и после осуществления этих реформ дискуссии о природе и перспективах российского федерализма не только не ослабли, но усилились вокруг старых и появившихся новых проблем.
Дискуссии развернулись вокруг таких вопросов, как характер, нормативно-правовые принципы, масштабы, механизмы разделения
полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации; тип федерации, наиболее пригодный для российских реальностей; соотношение централизации и децентрализации в федеративном государстве; противоречие между принципом равноправия субъектов федерации и их разной конституционно-правовой природой; проблема совместимости принципов суверенитета и федерализма, место и статус органов местного самоуправления в их отношениях с властной системой федерального центра и субъектов Федерации и др.
Сохраняется значительный и весьма важный пласт проблем, связанных с осмыслением форм и механизмов взаимодействия и взаимозависимости политической демократии и федеративной формы государственного устройства, выявлением оптимальных форм и механизмов взаимодействия между федеральным центром и субъектами федерации, определением путей преодоления асимметричности федерации и т.д. Остаются в должной мере не раскрытыми вопросы, касающиеся характера взаимоотношений трех уровней политического управления страны -федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления, вопросы разграничения между ними властных полномочий и функций, концептуальных аспектов конституционно - правовых основ российского федерализма.
Все это обусловливает необходимость дальнейшего исследования отношений между политической демократией и федеративными принципами государственного устройства России, взаимосвязей горизонтального и вертикального разделения властных полномочий, принципов взаимодополняемости сдержек и противовесов властной горизонтали и вертикали. Все изложенное определяет значимость и актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
Хотя к настоящему времени по рассматриваемой проблематике появилось множество работ, посвященных формированию, развитию и совершенствованию политической демократии, федерализма, принципов организации власти в федеративном государстве, было бы преждевременно говорить о том, что на этот и ряд подобных ему вопросов в отечественной политической науке уже получены исчерпывающие ответы. Все еще мало глубоких теоретических исследований, посвященных осмыслению самой сути взаимосвязи и взаимоотношений горизонтального и вертикального разделения и разграничения властных полномочий и предметов ведения основных ветвей и уровней власти в условиях России.
Первые более или менее серьезные публикации были связаны с выявлением и анализом конкретных экономических проблем, процессов становления отдельных звеньев новой российской государственности, утверждения партийной и избирательной систем и т.д. В них представлен весьма широкий спектр мнений, подходов, оценок. В последние годы эта тема все более становится предметом серьезных научных разработок, причем объем литературы, посвященный ей, постоянно растет. Смысловым исходным пунктом рассмотрения данной проблематики в российской философской, политологической и социологической литературе становится анализ основных тенденций и особенностей формирования и утверждения принципов, установок и институтов федеративного устройства в России. С этой точки зрения интерес представляют работы Р.Г. Абдулатипова, А.Н. Аринина, Г.В. Марченко, С.Д. Валентея, Ю.Л. Колчанова, Т.Д. Мамсурова и Л.Я. Кесельбренера, В.В. Кистанова, А.В. Мещерякова и др.1
С точки зрения решения поставленной в диссертации задачи большой
1 Абудулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996; Аринин А. Н., Марченко Г. В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999; Валентен С Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998; В.В. Кистанов. Федеральные округа. М., 2000; Мещеряков А.В. Российский федерализм: краткий историко-правовой очерк. М., 2004; Мамсуров Т.Д, Кесельбренер Л.Я. Бюджетный федерализм: Экономика и политика. М.,2004
интерес представляют труды, посвященные анализу теоретических основ, конституционных и нормативно-правовых принципов как современного федерализма в целом, так и российского федерализма, в частности. В них в той или иной форме и степени затрагиваются различные аспекты государственного устройства России, в контексте теории государства и права. Среди них следует выделить исследования И.А. Василенко, В.В. Гуцола, Г.В. Каменской, Л.М. Карапетяна, А.А. Ливерского, В.Т. Кабышева, В.А. Черепанова, И.А. Умновой, Д. Тэпса, и др.2
Немаловажное значение имеют также труды, в которых предпринята попытка раскрыть состояние и тенденции развития современного российского федерализма, процессы становления и совершенствования конституционно-правовых основ федеративных отношений сквозь призму мирового опыта государственного устройства на принципах федерализма. В этом отношении выделяются исследования Н.В. Варламовой, В.Е. Чиркина, И.А. Конюховой и др.3 В них дано теоретико-методологическое обоснование анализа и понимания специфики тенденций социально-политического развития России, представлены концептуальные основы изучения историко-культурного, цивилизационного контекста осмысления проблем становления новой российской государственности. В этом плане интерес представляют работы, в которых проблемы и перспективы российского федерализма
2 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М , 2001; Василенко И А. Государственное и муниципальное управление. М, 2005; В.Г. Каменская. Федерализм: мифы и реальность. М., 1998; Карапетян Л. М. Федерализм и права народов. М. 1999, Ливеровский А,А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002; Кабышев В.Т. Конституция России - правовая основа модернизации общества и государства, 2003. 4.1; Черепанов В А. Теория российского федерализма. М., 2005; Тэпс Д. Проблемы национального самоопределения в условиях реформирования российского федерализма. М , 2005). В ряду этих работ выделяются публикации Захарова А. Е., Фарукшина М. X., Гуцола В. В. и др. (Захаров А. Очерки современного федерализма М, 2003; Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М, 2004; Гуцол В.В. Правовые основы Российского государства. М., 2006; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма -М. 1998);
3 Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика М., 2001; Чиркин В Е. Конституционное право России. М, 2003; Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и развития. М, 2004
анализируются преимущественно в критическом ракурсе.4
В последние годы немало российских исследователей рассматривают процесс современных административных реформ в нашей стране. Среди них можно выделить работы А.А.Акульчева, И.А.Василенко, В.Г.Игнатова, Зайцевой Т.В., Иванова А.А., Комаровского B.C., Купряшина Г. Л., Понеделкова А. В., Старостина А.М5. и др.
Нельзя обойти материалы, суждения, идеи и выводы Международной конференции «Европейский федерализм и Россия: опыт прошлого и настоящего (Российское государство в контексте европейского федерализма)», проведенной Институтом Европы РАН совместно с Фондом им. Фридриха Эберта (Германия) 30-31 октября 2000 г. в г. Москве; Международной конференции «Разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2002 года), организованной Администрацией Президента Российской Федерации, Конгрессом муниципальных; образований Российской Федерации при поддержке Конгресса местных и региональных властей Европы и при участии Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти
4 Э. Паин. Пиночет. Модель для сборки // Независимая газета, 28 августа 2006; М.В. Столяров. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М., 2006, Столяров М В. Регионализм как путь дефедерализации России // (http://www.kazanfed ru/actions/konferl2/7/; Д. Фурман. Президент Путин как русский Гамлет // Независимая газета, 30 сентября 2006
Акульчев А А, Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А М. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестник МГУ, Сер. 12. Политические науки, №1., 2004; Василенко И.А. Сравнительный анализ административных реформ в ведущих странах мира// Государственное и муниципальное управление. М., 2005. Василенко И.А. Административные реформы во Франции //«Проблемы теории и практики управления», 2005, №1;Василенко И.А. Реформы местного самоуправления в Германии //«Проблемы теории и практики управления», 2005 , №6.;Василенко И.А. Административные реформы в Великобритании // Государственная служба, 2005, №2; Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг. М, 2003;Иванов А.А. Социальные механизмы формирования государственной службы // Государственная служба, №4 , 2004.;Комаровский B.C. Открытость власти как приоритет административной реформы // Государственная служба, Ян5„ 2004; Купряшин Г.Л. Концептуальные основания административных реформ //Вестник МГУ Сер. 21. Управление (государство и общество). 2004, №2.
по вертикали // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2003, № 1); Научно - практической конференции «Централизация власти и перспективы российского федерализма», состоявшейся 21 декабря 2004 г., организаторами которой выступили Казанский институт федерализма, Институт современной политики, Клуб «Демократическая альтернатива»; Конференции «Современные тенденции развития федерализма и демократических институтов в России», состоявшейся в Москве 6 декабря 2005 г.
Нельзя не отметить также работы зарубежных авторов, которые уделяют значительное внимание теоретическим проблемам федеративного государственного устройства в странах Запада. В их числе можно назвать М. Бёрджеса, А. Вильдавски, Дж. Глейсона, Дж, Смита, И. Дючесика, П. Кинга, Т. Колена, В. Райкера, Д. Элейзера и др.6
Среди диссертационных исследований последних лет, посвященных развитию принципов федерализма и демократии в современной России, можно назвать работы Е.В. Андрюшиной, Р.Г. Нуреева, Д.А. Осипенко, В.В. Мазиашвили,7 в которых рассматриваются актуальные проблемы реформирования различных ветвей власти в РФ.
Проведенный анализ литературы позволяет сделать вывод о том, что несмотря на то, что в последние годы растет интерес российских ученых к исследованию проблем эволюции институтов демократии и федерализма в
6 Burgess М , Gagnon A-G. Ed., Comparative federalism and federation: competing traditions and future directions - Toronto, 1993; Colan T. New federalism: Intergovernmental reform from Nixon to Reagan. -Washington D. C, 1988; Duchacek I. The territorial dimension of politics (within, among, and across nations). - Colorado, 1986; Duchacek I. Comparative federalism: The territorial dimension of politics. -N.Y., 1987; Elazar D. Exploring federalism. - Tuscaloosa, 1987; Elazar D. Federalism and the way to peace. - Ontario, 1994; Gleason G. Federalism and nationalism: The struggle for republican rights in the USSR. - San Francisco, 1990, King P. Federalism and federation. - Baltimore, 1982; Smith G. ed, Federalism: The multiethnic challenge. - London,: Longman House, 1995; Wildavsky A. Federalism and political culture. - New Brunswick, 1998
7 Аидрюшина Е.В. Местное самоуправление как институт российской государственности. Дисс... канд. полит, н, М, 2006. Игошин И.Н. Институциональные деформации в политической сфере: российская специфика Дисс... канд полит, н, М , 2004. Нуреев Р.Г. Федерализм в России как посткризисная форма укрепления государственности. Дисс... канд. полит, н, М., 2005. Мазиашвили В В. Реформирование административно-государственного управления в России на
современной России, до сих пор в научной литературе нет специальных исследований, посвященных эволюции принципов разделения властей в РФ, поэтому настоятельно назрела необходимость в таком актуальном исследовании.
С учетом названных реальностей, в качестве объекта исследования выдвигается институт разделения властей в Российской Федерации в условиях переходного периода.
Предметом исследования является эволюция принципов горизонтального и вертикального разделения властей в Российской Федерации в 1991-2006 гг. Цель и задачи исследования.
Целью диссертационной работы является изучение механизмов взаимосвязи и взаимодополняемости горизонтального и вертикального разделения властей, а также основных направлений укрепления властной вертикали в Российской Федерации в 1991-2006гг. Поставленная цель,,* потребовала решения следующих исследовательских задач:
- выделить особенности горизонтального и вертикального разделения властей в Российской Федерации;
- вычленить и исследовать систему взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации;
- определить оптимальные пути совершенствования отношений органов государственной власти федерального центра и субъектов федерации в контексте современной тенденции укрепления властной вертикали в РФ;
- определить сущностные характеристики местного самоуправления, его место и роль в системе политического управления страной, а также выявить новые тенденции в его современном реформировании.
Хронологические рамки исследования охватывают период 1991-2006гг., который относится к современным политическим и административным реформам в РФ.
рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций. Дисс... канд. полит, н., М., 2003.
10
Использованные источники
При изучении этих проблем и для обоснования основных выводов и положений диссертации использован широкий круг источников, а также разработки отечественных и зарубежных политологов, правоведов и социологов, внесших свой вклад в создание теоретической и методологической базы изучения данной проблемы.
Естественно, главным источником при написании работы послужила Конституция Российской Федерации. Широко были использованы Федеральный договор, законодательные акты Федерального Собрания, соответствующие Указы Президента, постановления и распоряжения федерального Правительства, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации и др.
Важным подспорьем при написании работы стали материалы средств массовой информации, таких как «Известия», «Российская газета»; «Независимая газета» и др., а также периодических научных и политических изданий: «Федерализм», «Мировая экономика и международные отношения», «Политические исследования», «Эксперт», «Власть» и др. Методология исследования
Анализ формирования новой российской государственности опирается на социально - философские и политико - культурные разработки отечественных и зарубежных ученых. Из них прежде всего взяты те установки и положения, которые раскрывают смысл и социально-историческую значимость демократии, гражданского общества, федерализма, в связи с базовыми установками и ориентациями основных течений политико-философской и политико-культурной мысли. Естественно, что в диссертации используется понятийно-категориальный аппарат, разработанный в современной западной и отечественной научной литературе. Особенно большим подспорьем послужили теоретические
11
разработки И.А Ильина, Л.Дюги, И.Дючесика, Д.Элейзера, В.И. Коваленко, А.И. Соловьева Каменской и др.
Будучи теснейшим образом связаны с важнейшими сферами общественной жизни и системой политического управления, горизонтальное и вертикальное разделение властей невозможно адекватно оценить без применения междисциплинарного подхода, включающего в данном случае элементы политологического, социологического, правоведческого и исторического анализа. Автор использовал также принципы системного, социокультурного и ситуационного подходов в своем исследовании. Такой междисциплинарный подход позволяет повысить уровень исследования и приблизить его к современным требованиям строительства федеративных и национальных отношений.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В качестве условной точки отсчета исследования берется тезис о том, что в демократическом федеративном государстве систему сдержек и противовесов на федеральном, региональном и муниципальном уровне на основе разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную ветви по горизонтали нельзя отделить от системы сдержек и противовесов, осуществляемой с помощью разделения властных полномочий по вертикали между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления. Иначе и не может быть, поскольку ценности, принципы и институты политической демократии и федерализма взаимно обусловливают и дополняют друг друга, в совокупности составляя единую государственно-политическую систему.
2. Во многом сущностные характеристики государственного устройства сходятся в точке пересечения принципов федерализма, субсидиарное™, единства властной вертикали и политической демократии. В результате в федеративном государстве основополагающие демократические принципы действуют не только в отношениях между
12
личностью, обществом и государством, между правительством и оппозицией, между различными социально-политическими силами, но и между различными уровнями власти по вертикали.
3. Субсидиарность, автономизация, децентрализация, самостоятельность субъектов Федерации в решении множества вопросов регионального и местного значения нельзя рассматривать как факторы, способные ослаблять или подорвать государственное единство, привести к его фрагментации и распаду. Более того, значительно сокращая разрыв между властями и простыми гражданами, обеспечивая легитимность государства и властной системы в глазах народа, они могут служить средством укрепления целостности и единства государства, что, в свою очередь, создает условия для укрепления властной вертикали. Суть федерализма состоит в том, что он не допускает альтернативность централизации и децентрализации, поскольку в условиях федеративного устройства они не исключают, а дополняют друг друга.
4. Современные условия развития российской государственности требуют сохранения ряда основополагающих принципов исторически сложившейся конструкции государственного устройства с сильным властным центром, который является не препятствием, а, наоборот, реализацией принципов федерализма, субсидиарности и децентрализации, фактором и инструментом их рациональной и эффективной реализации. Поэтому децентрализация некоторых полномочий и функций, отнюдь не должна привести к сколько-нибудь серьезному сокращению роли федерального центра в системе управления важнейшими сферами функционирования общества. Именно в этом контексте следует оценивать шаги, предпринимаемые высшим руководством Российской Федерации по восстановлению и укреплению властной вертикали. Такой вектор развития призван обеспечить приоритет общенационального, общероссийского, общегосударственного начал над региональными, партикулярными и иными началами и интересами.
]3
5. Каждый из трех главных уровней во властной иерархии федеративного государства - федеральный центр, субъекты Федерации и органы местного самоуправления - имеют как общие для всех, так и собственные, присущие только каждому из них цели и интересы, которые не всегда могут совпадать, а нередко могут противоречить друг другу. Поэтому естественно, что отношения между ними складываются на органическом сочетании теснейшего сотрудничества и соперничества или конкуренции, основанной на ориентации каждой из сторон на защиту своих интересов. Решение данного противоречия достигается с помощью важнейшего принципа вертикального разделения властных полномочий, субсидиарности, децентрализации, каким является разграничение предметов ведения между органами государственной власти федерации и ее субъектов, а также органами местного самоуправления.
6. В современной России реформа местного самоуправления проводится в рамках концепции выстраивания единой вертикали власти, что связано с укреплением порядка, с одной стороны, и с развитием институтов гражданского общества и самоуправления, с другой. Однако в качестве проблемных зон этой реформы выступают разрастание бюрократического аппарата на местах, некоторое ограничение самостоятельности местного самоуправления, а также выраженная тенденция к его огосударствлению.
Научная новизна исследования заключается в том, что это в сущности одна из первых работ, в которой поставлена задача комплексного междисциплинарного исследования основных направлений, особенностей и тенденций развития принципов горизонтального и вертикального разделения властей в Российской Федерации в 1991-2006 гг., что привело к следующим результатам:
- определены основные параметры горизонтального и вертикального разделения властей, обозначены успехи, трудности и неудачи в реализации этих принципов в современной РФ;
- сделан вывод, что в российских условиях, децентрализация,
14
составляющая одну из сущностных характеристик федерализма, должна носить дозированный характер, что должно обеспечиваться строгим соблюдением приоритета федеральной конституции и всемерным укреплением властной вертикали;
- показано, что при всей сложности существующего ныне положения, когда сохраняется неравноправие различных субъектов федерации, рано или поздно перед Российской Федерацией также неизбежно встанет вопрос о достижении симметрии, уравнении всех без исключения субъектов, независимо от их географического положения, размеров, национального состава и других факторов;
- показаны новые тенденции в реформировании местного самоуправления, которые связаны прежде всего с выраженным стремлением к его дальнейшему огосударствлению и встраиванием в систему властной вертикали в стране.
Научно-практическая значимость исследования.
Полученные результаты исследования могут быть использованы в научной, педагогической и прикладной сферах деятельности. В сфере науки их можно использовать при дальнейшем изучении эволюции принципов федерализма и демократии в рамках современных административных реформ в РФ.
В педагогической области результаты исследования можно использовать при чтении курсов по политологии и государственному управлению в вузах и на курсах повышения квалификации государственных служащих.
В сфере практической политики и государственного управления результаты исследования можно использовать для обоснования конкретных рекомендаций по реформированию государственных структур в России.
Апробация результатов исследования.
Основные идеи и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры государственной политики и управления
15
философского факультета МГУ в июне 2006 г., на Ломоносовских чтениях (2006г.). Основные положения и выводы диссертационного исследования, а также содержащиеся в нем рекомендации изложены в публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
16
Глава 1. Взаимосвязь политической демократии
и федеративных принципов государственного
устройства.
Среди принципов и идей, на которых основывается политическая демократия, центральное место занимает институт разделения властей на три самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Именно этот принцип обеспечивает механизм сдержек и противовесов, главное предназначение которого состоит в том, чтобы какая-либо из ветвей власти не смогла в интересах той или иной социальной общественно-политической группы, партии, объединения и т.д. подмять под себя остальные две ветви власти и занять доминирующее положение в политической системе.
Этот принцип, наравне с другими основополагающими принципами политической демократии, зафиксирован -в конституциях всех „*•¦ демократических стран, в том числе и Российской Федерации. В данном контексте для федеративных государств немаловажное значение имеет вертикальное разделение властных полномочий между тремя главными уровнями социального и политического управления - федерацией, субъектами федерации и органами местного самоуправления.
Принцип разделения властей, как и другие институты современной демократии не статичен, он непрерывно развивается и совершенствуется на разных этапах развития общества. Как отмечают многие российские политологи, оптимальные формы разделения и взаимодействия в России еще не устоялись и требуют дальнейшего совершенствования,8 При этом известный российский политолог А.Г. Володин правильно подчеркивает, что при развитии институтов демократии важно соблюдать принцип
Толкачев К,Б. Взаимодействие ветвей власти в условиях административной реформы // Власть, 2004, №10. С.З
17
постепенности: «России показан именно эволюционный путь обновления и самого общества, и политической системы».9
1.1. Сущностные характеристики политической демократии.
Политические процессы конца 80-х - начала 90-х годов привели к коренным изменениям государственного устройства России. Распад единого государства - СССР - определил коренные изменения в конституционном строе Российской Федерации в направлении рыночной экономики, политической демократии и федеративного устройства. Этот процесс осложнялся тем фактом, что здесь в сложном узле переплелись взаимосвязанные и одновременно противоречивые пласты исторических, традиционных, этнонациональных, социокультурных, конфессиональных и иных реальностей. В отличие от ряда авторитарных государств (например, Чили), перед Россией стояла не просто проблема трансформации командно^ административной или государственной экономики в рыночную экономику, а проблема радикальной перестройки всей системы экономических, социальных, социокультурных, политических, территориально-административных и иных отношений снизу доверху.
Другими словами, необходимо было решать такие императивные вопросы как демонтаж тоталитарно-авторитарной государственно-политической системы, восстановление или даже создание институтов гражданского общества, формирование различных заинтересованных групп, служащих основой гражданского общества и политических партий. Современные российские политологи справедливо отмечают, что в советский период в нашей стране принцип разделения властей на различные ветви не был осуществлен, поскольку он считался чисто «буржуазным».10
9 Володин А.Г. Россия1 трудности межстадиального перехода или кризис цивилизации?// Полис, 2003, №5. С. 143
10 Комугков С В. От единовластия к разделения властей // Власть, 2005, №1. С.18
|
