ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития таможенного законодательства напрямую связан с происходящими в России и государствах СНГ экономическим преобразованиями, которые определили необходимость коренного реформирования правовой системы. Только в течение 2001-2002 г. г. вступили в силу Земельный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс (часть вторая), Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья), а также ряд федеральных конституционных законов, законов субъектов Российской Федерации, система подзаконных актов. Названные нормативные правовые акты отражают новую систему социальных приоритетов, жизненных ценностей и научных понятий, нуждающихся в последовательном осмыслении и исследовании на уровне монографических и диссертационных работ.
Российское государство является членом мирового сообщества, вовлечено в орбиту мирового хозяйства и осуществляет широкие торгово-экономические связи с зарубежными странами, основываясь на принципах мирного сосуществования и взаимной выгоды. Руководство страны принимает все необходимые меры к вступлению России во Всемирную торговую организацию.
Эффективная внешнеэкономическая деятельность является существенным фактором, способствующим успешному решению внутригосударственных программ развития не только в экономической, но и во всех остальных сферах жизни общества. Управление внешнеэкономическими связями представляет собой непосредственное осуществление уполномоченными государственными органами внешнеэкономических функций РФ, повседневное руководство внешнеэкономической деятельностью.
В реализации внешнеэкономической функции государства важная роль принадлежит Таможенной службе, осуществляющей таможенный контроль и ведущей борьбу с нарушениями таможенных правил.
Таможенное законодательство Российской Федерации без сомнения является краеугольным камнем в фундаменте всего таможенного дела. Именно посредством таможенного законодательства реализуется таможенная политика России, которая вместе с порядком и условиями перемещения через границу РФ товаров и транспортных средств, взиманием таможенных платежей, таможенным оформлением и таможенным контролем составляет внутреннее содержание таможенного дела, которое в соответствии со статьей 1 Таможенного кодекса Российской Федерации составляет исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти.
Восьмилетний опыт применения Таможенного кодекса РФ позволил практикам выявить и обозначить целый ряд проблем, возникающих в правоприменительной деятельности.
До настоящего времени нет надлежащего научного обеспечения правовой квалификации таможенных правонарушений. Это вынуждает юристов -практиков давать трактовку той или иной нормы, исходя из своего практического опыта и квалификации. Как следствие, такая произвольная трактовка порождает нарушение норм материального и процессуального права.
Вышеуказанные проблемы, возникающие в правоприменительной деятельности, обусловлены рядом причин. Прежде всего, это нестабильность не только таможенного законодательства, но и других отраслей права, которые регламентируют деятельность таможенных органов как в части борьбы с таможенными правонарушениями, так и по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью таможенных органов. Частые изменения ставок таможенных пошлин, вносимые правительством, взимание которых возложено на таможенные органы, безусловно, не стали стабилизирующим фактором, не говоря
уже об изменениях нетарифных мер регулирования внешнеэкономической деятельности.
Принятие органами законодательной и исполнительной власти не проработанных в нужной степени нормативно-правовых актов, а также их противоречивый характер (в том числе и по отношению к действующему законодательству), приводит к тому, что при их применении нередко возникает коллизия норм права. Это порождает ситуацию, когда и участник внешнеэкономической деятельности и таможенный орган действуют на основании закона или иной нормы права и, полагая свои действия правомерными, попадают в конфликтную ситуацию, которая разрешается исключительно в судебном порядке.
Все это приводит к неурегулированности взаимоотношений сторон внешнеэкономической сделки, противоправности их действий при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу и, как следствие, - приводит к нарушению одной из сторон таможенных правил, с последующей административной ответственностью.
Необходимо заметить, что весь массив таможенного законодательства РФ находится в стадии постоянной трансформации, что также сказывается на ситуации.
Хотелось бы обратить внимание на то, что далеко не все нормы права, инкорпорируемые в таможенное законодательство РФ, являются гарантированно правильными и успешными в применении. Абсолютно все нормы законодательства об административных правонарушениях РФ проверяются в ходе правоприменительной практики.
Очевидно, что опротестовываются в судебном порядке не столько сами положения КоАП РФ, Таможенного кодекса РФ или нормативно-правовых актов ГТК России, сколько их финансовое наполнение: уплата или отсрочка платежей, предоставление льгот, вопросы конфискации и пр. А это, подчас, весьма крупные денежные суммы.
6
При этом надо отметить, что и в настоящее время изложение таможенных правил далеко от совершенства. Недостатками изложения являются:
- громоздкая форма изложения. Несмотря на то, что еще римские юристы предупреждали: Legem trevem esse oportet (законы должны быть краткими);
- изложение произведено языком, не свойственным российской юридической традиции, что затрудняет их правильную интерпретацию;
- многие правила буквально повторяют друг друга, в связи с чем возможно за одно правонарушение привлечь к ответственности неоднократно;
- отсутствует их правовая определенность, так как большинство таможенных правил носит декларативный характер. Отсюда и отмеченная блан-кетность норм, когда есть презюмированная формула, а механизм сформулирован в различных иных законодательных актах и постоянно меняется;
- нередко, после введения в действие Таможенного кодекса разработчикам которого приходилось при формулировании многих положений идти впереди не только действующего законодательства, но и административно-правовой теории, таможенные органы сами вырабатывали правоприменительные механизмы, вследствие чего, как правило, практика одного таможенного органа отличалась от практики другого таможенного органа, что опять же вело к созданию тенденции правового нигилизма у участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), снижению авторитета таможенных органов, ослаблению борьбы с правонарушениями и к возникновению проблем в правоприменении;
- новации таможенного права, отсутствие практики, неопределенность различных формулировок, терминов, неизбежно приводят к кризисной ситуации и создают благоприятную почву для совершения нарушений таможенных правил.
В результате сложившейся ситуации перечисленные проблемы были предметом неоднократного рассмотрения Конституционного Суда России-
7
ской Федерации и иных судебных органов. Выносимые ими решения серьезно корректируют нормы, предусматривающие ответственность за нарушение таможенных правил. Вместе с тем многие вопросы до сих пор не решены. Прежде всего это касается проблемы привлечения к ответственности юридических и физических лиц за нарушение таможенных правил.
Все это приводит к серьезным проблемам в организационно-правовой сфере борьбы с нарушениями таможенных правил.
Состояние дел в рассматриваемой области требует проведения научного осмысления и выработки адекватных мер по совершенствованию норм и правоприменительной практики, связанной с ответственностью юридических и физических лиц за нарушение таможенных правил.
Цели задачи исследования.
Целью исследования является совершенствование организационно-правового механизма привлечения юридических и физических лиц к ответственности за нарушение таможенных правил. Для реализации этой задачи потребовались решить следующие задачи:
- изучить фундаментальные и ключевые понятия проблематики правонарушений и ответственности за нарушение таможенных правил;
- рассмотреть актуальные концепции и наиболее спорные проблемы отнесения юридических лиц к числу субъектов административных правоотношений и административной ответственности;
- исследовать правовую природу понятия- вины юридических лиц;
- выработать подходы к принятию решений по привлечению к ответственности отдельных лиц за нарушение таможенных правил и т.д.
Одной из задач настоящего исследования является также попытка выявить новые формы борьбы с нарушениями таможенных правил и пути их профилактики в южном регионе, где работа таможенных органов имеет свою специфику.
8
Объектом диссертации является деятельность таможенных органов, связанная с созданием и применением организационно-правового механизма борьбы с нарушениями таможенных правил.
Предметом диссертационного исследования - является институт административной ответственности, ее виды, проблемы квалификации нарушений таможенных правил, а также нормы нового КоАП России и их соотношение с нормами Таможенного кодекса РФ, специфика административной ответственности.
Теоретической основой диссертации, явились научные труды российских ученых: А.П. Алехина, А.Е. Акимова, Д.Н. Бахраха, И.А. Бушуева, Б.В.Бобкова, С.Н.Братусь, В.Д. Вагина, Е.М. Верхозина, Б.Н. Габричидзе, Г.И. Гвесилиани, А.А. Гравина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.Н.Козырина, Г.А Кузмичевой, В.Г. Драганова, В.А. Максимцева, М.Я. Масленникова, А.Ф. Ноздрачева, Л.К. Терещенко, Н.П. Шестакова, А.Г.Рязанцева, Б.В.Россинского, А.В.Рожковского, Э.Н. Ренова, М.М.Рассолова, Л.Л. Попова, Г.В.Петрова, Д.М. Овсянко, В.Е.Севрюгина, Ю.Ю.Соковых, С.А.Солдатова, Н.Д.Эриашвили и др.
Степень научной разработанности темы.
Степень разработанности данной темы представляется невысокой, учебной и научной литературы по данной теме издано очень мало, а в периодических изданиях данному вопросу посвящено небольшое количество материалов. На наш взгляд, причина заключается в том, что в настоящее время отрасль таможенного права находиться в процессе своего становления и развития.
Проблема ответственности за нарушение таможенных правил исследовалась узким кругом авторов, в работах которых не получали должного развития вопросы ответственности юридических и физических лиц за нарушение таможенных правил.
Так, работы А.Н. Козырина, А.Г. Рязанцева, И.В Тимошенко, А.Ф. Ноздрачева, A.M. Фатхутдиновой, Н.Д.Эриашвили и др. авторов посвящены определению понятия нарушений таможенных правил, различным аспектам привлечения к ответственности за нарушение таможенных правил, но не касались вышеуказанной проблемы.
Монографий, которые бы рассматривали эту тему, нет. Этим самым подтверждается актуальность и практическая значимость данной темы.
Основной нормативной базой для исследования послужили; Конституция Российской Федерации, Таможенный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, КоАП России принятый 20 декабря 2001г. Постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные акты.
В диссертации использовались постановления пленумов Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ по вопросам, связанным с квалификацией нарушений таможенных правил, практические материалы Южного таможенного управления и Дагестанской таможни.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания, метод комплексного подхода, метод исторического анализа и сравнительного правоведения.
Научная новизна работы заключается в том, это первое в российской правовой науке исследование, посвященное проблемам соотношения норм КоАП РФ вступившего в силу с 1 июля 2002г. предусматривающих ответственность за нарушения таможенных правил, и Таможенного кодекса РФ. В работе впервые дан системный анализ норм нового КоАП РФ, старого КоАП РСФСР и ТК РФ, прежде всего по вопросам ответственности физических и юридических лиц за нарушение таможенных правил.
Наиболее важные результаты исследования, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения:
10
1. Понятие и содержание административной ответственности в сфере борьбы с таможенными правонарушениями. В настоящее время вновь принятый Кодекс об административных правонарушениях не формирует понятие и содержание административной ответственности, не акцентирует внимание на ее особенностях. Это не дает возможность четко ограничивать ее от иных видов юридической ответственности, что сказывается на правовой квалификации нарушений таможенных правил и применении ответственности за их совершение.
2. Понятие и содержание административной ответственности юридических лиц за нарушения таможенных правил, а также юридическая конструкция указанной ответственности. Эта конструкция заключается в том, что юридическое лицо может быть привлечено за нарушение таможенных правил только в тех случаях, когда выполнение таможенных требований по перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу входило в обязанности юридического лица, но им не были приняты все необходимые меры по их выполнению.
3. Вина юридических лиц в совершении нарушения таможенных правил определяется в зависимости от вины его должностных лиц, действие (бездействие) которых обусловили совершение этих правонарушений.
4. Актуальные вопросы привлечения к ответственности за отдельные виды нарушений таможенных правил. В частности, даются анализ и предложения по проблеме добросовестных приобретателей средств индивидуального транспорта.
5. Предложения по совершенствованию института приостановления производства при ведении расследований по делам о таможенных правонарушениях.
Практическая значимость исследования состоит том, что основные выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы при разработке нового законодательства, а также при
11
внесении изменений и дополнений в уже действующие законы и иные нормативные акты, что позволить усовершенствовать механизм защиты субъектов таможенно- правовых отношений.
Результаты исследования, могут использоваться в учебно-педагогической практике, в частности они используются в процессе преподавания курса "Таможенное право", спецкурса "Актуальные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение таможенных правил"
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре административного и таможенного права Российской таможенной академии. Она обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры административного и таможенного права юридического факультета РТА Основные положения диссертации отражены в публикациях автора по теме.
Структура работы. Структура диссертационной работы построена с учетом специфики выбранного объекта исследования и целесообразной последовательности. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования и практическая значимость темы, научная новизна, его теоретическая и методологическая основы, формулируются положения, выносимые на защиту.
Первая глава работы посвящена раскрытию фундаментальных и ключевых категорий проблематики административных правонарушений и административной ответственности таких, как понятие правонарушения и ответственности по административному праву за нарушение таможенных правил, субъектов ответственности и общим вопросам привлечения за нарушения таможенных правил состоит из трех параграфов.
12
Во второй главе дается анализ составов нарушений таможенных правил (путем соотношения норм нового КоАП РФ со статьями Таможенного кодекса РФ), предусматривающих ответственность за различные виды нарушений таможенных правил, а также затрагиваются некоторые проблемы квалификации, которые возникают в результате применения нового законодательства.
13
Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ПРИВЛЕЧЕНИЮ ЮРИДИЧЕСКИХ И ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВИЛ
1.1 Порядок привлечения к ответственности за нарушение таможенных правил, предусмотренный законодательством об административных правонарушениях Российской Федерации.
Таможенный кодекс РФ, принятый 18 июня 1993 года и действовавший до 1 июля 2002 года (в части привлечения к ответственности за нарушение таможенных правил), используя фундаментальные положения административного права и его принципы, определял основные правила таможенных процедур и устанавливал особый порядок привлечения к ответственности за нарушение таможенных правил, а также существенно изменил регулирование вопросов о субъектах ответственности.
Проект нового Российского Таможенного кодекса в этом вопросе выглядит диаметрально противоположным, закрепляя лишь само понятие нарушения таможенных правил, а в вопросах привлечения к ответственности за нарушение этих правил отсылает к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП), который вступил в действие с 1 июля 2002 года. В связи с этим особую значимость приобретает глава 16 КоАП РФ, в которой 22 состава административных правонарушений наглядно свидетельствуют об их общественной опасности.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - это законодательный акт, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие определенную область общественных от-
14
ношений, складывающихся в различных областях нашей жизни, в связи с совершением особого вида правонарушений - административных правонарушений, и по поводу применения особого вида юридической ответственности за их совершение - административной ответственности1.
Административная ответственность, равно как и любой другой вид юридической ответственности, является конкретным выражением государственного принуждения к должному, отвечающему интересам общества и государства поведению.
Юридическая ответственность неразрывно связана с государством, нормами права, обязанностями и противоправным поведением граждан и их объединений. Государство, издавая нормы права, определяет юридическую ответственность субъектов независимо от их воли и желания, т.е. ответственность носит государственно-принудительный характер.2 Если в общепринятом понимании основным каналом применения государственного принуждения является судебная власть, то для административной ответственности характерно иное. В соответствии с действующим российским законодательством ее меры применяются преимущественно во внесудебном порядке, т.е. в процессе повседневной деятельности государственных органов (должностных лиц), обобщенно характеризуемых как государственная администрация. Соответственно, осуществляемая ею деятельность обозначается как административная, одним из составных элементов которой является административное принуждение.
Государственное принуждение - это специфическое воздействие на поведение людей, основанное на его организованной силе3. Но это не просто государственное принуждение, а принуждение к исполнению норм права.
О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:// СЗ РФ.
2002.№1.Ст.2 2 Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. -М.: Юрид.лит..1976.С.З-6
3 Козлов Ю.М., Попов Л.Л.// Административное право РФ: Учебник.: 2001. -.М: Юристь,:- С..294-295.
15
Административная ответственность наряду с уголовной, гражданской и дисциплинарной является одним из видов юридической ответственности, устанавливаемой государством путем издания правовых норм, определяющих основания ответственности, меры, которые могут применяться к нарушителю.
В теории права юридическая ответственность понимается как реализация правовой санкции в случае правонарушения, применение к правонарушителю наказания 4.
При наличии юридического факта - административного правонарушения - включается механизм санкции правовой нормы.
Признаки административного правонарушения, закрепленные в праве, в совокупности образуют сложный юридический состав, являющийся единственным основанием привлечения к административной ответственности правонарушителя.
Юридический состав решает задачу, связанную с правовой квалификацией действия либо бездействия и привлечением нарушителя к ответственности. Состав правонарушения - это фактическое основание для юридической ответственности, а норма права - правовое основание, без которого юридическая ответственность немыслима. Правонарушение же указывает на момент возникновения юридической ответственности, порождает определённые правоотношения и соответственно ответственность лица, его совершившего.
Исходя вышеизложенного, можно констатировать, что юридическая ответственность представляет собой возникшие из правонарушений правоотношения между государством, в лице его специальных органов, и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать определенные
4 Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Указ.раб. С. 335.
16
лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержаться в нормах права.5
В административном праве из всех перечисленных мер административного принуждения только административные взыскания выполняют функцию наказания, и только их применение влечет наступление административной ответственности.
Однако, новый КоАП России, как и прежний, вопреки ожиданиям, не формулирует понятия административной ответственности, не акцентирует внимание на ее особенностях, дающих возможность отграничить ее от иных видов юридической ответственности. Можно лишь догадаться, что под административной ответственностью понимается результат совершения административного правонарушения (ст.2.1). Но для ее понимания этого явно недостаточно. Необходимо отметить, что даже такая очевидная и в то же время существенная юридическая деталь, как признание административного правонарушения основанием для административной ответственности, не обозначена в КоАП с должной необходимостью. Единственная информация по этому поводу, которую можно извлечь из содержания раздела 1, состоит лишь в том, что соответствующее правонарушение признается административным тогда, когда за его совершение действующим законодательством РФ и субъектов Федерации установлена административная ответственность. А что составляет ее содержание? На этот вопрос КоАП ответа не дает. Только анализ статей главы 1 КоАП позволяет сделать вывод, что законодатель под административной ответственностью понимает назначение судьями, уполномоченными органами и должностными лицами предусмотренного Кодекса наказания за административное правонарушение6.
Необходимость акцентировать внимание на этом аспекте законодательства об административных правонарушениях возникает прежде всего по-
Братусь С.Н. Указ.раб. С.4-6.
17
тому, что административная ответственность представляет собой самостоятельный институт российского административного права, в значительной мере выражающий специфику административно-правового регулирования общественных отношений и его правоприменительную и правоохранительную функцию. Действующее законодательство, а также подзаконные административно-правовые нормы фактически игнорируют существо административной ответственности. Между тем, проблематика, связанная с исследованием ее особенностей и юридических условий реализации, составляет предмет научных изысканий. Несмотря на отсутствие единообразия научной мысли, на базе существующей концепции юридической ответственности выработаны и те признаки, которые могут быть положены в основу понимания административной ответственности.
При анализе литературы по поводу определения правовой конструкции определения административной ответственности выделяются несколько подходов. Так, авторы Л.Л. Попов, Б.В. Российский рассматривают административную ответственность -как реализацию административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение7.
При определении понятия административной ответственности автор придерживается позиции Ю.М Козлова, который считает, что административная ответственность означает наступление определенных негативных последствий для тех, кто не исполняет либо исполняет недобросовестно (ненадлежащим образом) требования административно-правовых норм, т.е. на-
66
Комментарий к кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях КоАП РФ/ Под ред. Ю М. Козлова. -М.: 2002. Юристь.С.131
Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право РФ: Учебник.-: - М.: 2001. Юристь.С.336. Б.В Россинкий. Административное право.// Вопросы и ответы: Учебн. пособие для вузов,- М.: 2000. ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право.С.196. |
