Введение
Актуальность темы исследования. В современных условиях исполнение судебных актов и актов иных юрисдикционных органов представляет собой важнейший участок правовой практики, отражающий эффективность всего механизма правового регулирования и способность права воздействовать на поведение его субъектов. Если предписания правовых норм не реализуются в действиях участников гражданского оборота и публично-правовых отношениях, то такое право не является действующим и существующим.
Принятие в 1997 г. Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»1, Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»2 явилось значительным шагом вперед в развитии исполнительного законодательства. В соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную исполнительное производство организационно и юридически было выведено из непосредственного ведения судебной власти и отнесено к компетенции органов исполнительной власти. Сама система судебных исполнителей была преобразована в качественно новую структуру - Службу судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации, а судебные приставы-исполнители наделены более широкими полномочиями по принудительному исполнению. Реформа исполнительного производства изменила организационную и содержательную характеристику системы принудительного исполнения: по своему социальному назначению и месту в системе правоохранительных органов Российской Федерации она призвана обеспечивать реализацию судебных актов и актов иных юрисдикционных органов с помощью мер принудительного
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. - Ст. 3590. 2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. - Ст. 3591.
исполнения. При этом должно быть обеспечено не только исполнение требования обязанными субъектами, но и достижение этого результата с учетом права взыскателя на своевременное и правильное исполнение.
С момента подписания Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»3 началась административная реформа, активным участником которой стали Министерство юстиции Российской Федерации и, соответственно, Службы судебных приставов: произведена реорганизация службы судебных приставов Минюста России в Федеральную службу судебных приставов, статус которой определен в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»4. В настоящее время Федеральная служба судебных приставов находится в стадии интенсивного развития. Однако степень нагрузки на судебную систему, которая связана с участием указанных органов в процессе осуществления принудительного исполнения, вызывает необходимость поиска путей для ее снижения, развития юрисдикции органов исполнительной власти. В связи с этим рассмотрение проблем исполнительного производства, в том числе в процессуальном аспекте, является актуальным.
В представленной работе автор анализирует институт исполнительного производства. Интерес к проблеме обусловлен необходимостью определения правовой природы системы принудительного исполнения в современной системе права и необходимостью поиска оптимальной правовой модели исполнительного производства, которая с учетом российской специфики обеспечила бы баланс как частных интересов взыскателя и должника, так и публичных задач государства, призванного обеспечить возможность реального восстановления нарушенных или оспоренных прав.
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. -2004. - № 21. - Ст. 2023.
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 42. - Ст. 4111.
Выбор темы диссертационного исследования связан с существованием пробелов и противоречий в правовом регулировании, не смотря на принятие Федерального закона «Об исполнительном производстве» (далее ФЗ «Об исполнительном производстве») и Федерального закона «О судебных приставах» (далее ФЗ «О судебных приставах») отсутствие возможностей принудительного исполнения приводит к ситуации, когда в отношениях гражданского оборота выгоднее быть должником, нежели кредитором, Кроме того, неэффективная система принудительного исполнения напрямую снижает авторитет органов судебной власти, поскольку судебное решение, которое не может быть реализовано, не имеет реальной юридической ценности.
Анализ нормативной правовой базы, регулирующей указанные отношения, и изучение результатов деятельности Федеральной службы судебных приставов позволяет сделать вывод, что механизм исполнительного производства требует совершенствования. С одной стороны, выделение функций по принудительному исполнению из ведения судебной власти явилось важным этапом правовой реформы. С другой стороны, отсутствие целостной концепции существования и функционирования системы принудительного исполнения приводит к противоречиям в применении норм, регулирующих исполнительное производство, и в большинстве случаев ход производства напрямую зависит не от оперативных действий и решений судебного пристава-исполнителя, а от ответа судебных органов на вопросы конкретного исполнительного производства.
В юридической литературе недостаточно проанализированы роль и место института исполнительного производства в системе административной юрисдикции, а также неполно изучен механизм взаимодействия в процессе принудительного исполнения двух ветвей власти - судебной и исполнительной. Определение и развитие
исполнительного производства в рамках административного процесса позволит обеспечить должный уровень регулирования общественных отношений в этой сфере. Вне рамок исследования остались вопросы взаимодействия органа принудительного исполнения с другими юрисдикционными органами, решения которых также являются основанием возбуждения исполнительного производства, а также проблемы оптимизации данных отношений.
С позиции государства система принудительного исполнения должна выступать гарантом реального восстановления нарушенных или оспоренных прав и законных интересов граждан и организаций. Развитие и определение административных основ исполнительного производства позволит обеспечить существование действенного механизма исполнения судебных актов и актов иных органов.
В настоящее время не в достаточной мере разработана теоретическая концепция юридической природы принудительного исполнения, в научной литературе нет единого мнения по такому основополагающему вопросу, как отнесение исполнительного производства к гражданскому (арбитражному процессуальному) праву или к административному.
Недостаточно изучены вопросы механизма действия системы принудительного исполнения, проблемы взаимодействия сторон исполнительного производства с органом, осуществляющим исполнение, а также отсутствуют выводы о мерах, которые позволяют при сохранении гарантий частных интересов осуществить функции публичной власти на завершающем этапе действия механизма защиты прав и законных интересов. Научное изучение строения системы исполнительного производства на административно-правовых началах предполагает сочетание теоретических и прикладных аспектов исследования.
Все изложенное указывает на то, что назрела объективная необходимость в проведении научного анализа указанных проблем в
целях совершенствования исполнительного производства. Обеспечение эффективного функционирования системы принудительного исполнения актуальна для российского общества и ее решение видится в разработке единой концепции исполнительного производства на административных началах.
Это, в целом, и определило выбор темы настоящей работы, ее актуальность и круг исследуемых проблем.
Степень научной разработанности темы исследования. В современной юридической литературе наблюдается недооценка комплексного исследования системы принудительного исполнения, ее место и роль в системе объективного права и системе административного процессуального права в частности. Более того, предложения по совершенствованию механизма исполнительного производства, как правило, являются путем разрешения отдельных проблем функционирования системы, при этом не учитывается ее общее целевое назначение.
Существенный вклад в разработку исследуемых в работе проблем внесли такие известные ученые, как М.К. Юков, В.М. Шерстюк, В.В. Ярков, И.В. Решетникова, О.В. Исаенкова, A.M. Треушников, И.Б. Морозова, чьи труды заложили теоретико-правовую основу понимания системы принудительного исполнения как целостного правового явления.
Вопросы, связанные с применением Федеральных законов «Об исполнительном производстве», «О судебных приставах», освещены в статьях И.Б. Морозовой, М.А. Клепиковой, Л.Ф. Лесницкой, Д.Х. Валеева, Л.В. Белоусова, Д.В. Головерова, A.B. Закарлюка, СИ. Клюкина, Г.Д. Улетовой и других авторов.
Поскольку в работе исследуется исторический опыт законодателя в регулировании системы принудительного исполнения дореволюционной России, были использованы также труды таких авторов как
Е.В.Васьковский, И.Е. Энгельман, В.А. Рязановский, В.Л. Исаченко, А.Х. Гольмстен.
Также в работе используются труды ученых-административистов Ю.М. Козлова, А.П. Кармолицкого, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, П.И. Кононова, М.В. Костенникова, A.B. Минашкина, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова.
Вместе с тем, ряд аспектов исполнительного производства, лежащих в области административного права, не получили в теории должного научного обоснования. Не стал предметом обсуждения в литературе вопрос о применяемом методе правового регулирования, не проанализированы основы строения системы, что свидетельствует об определенных трудностях на современном этапе.
Отсутствие научных трудов, рассматривающих проблему административно-исполнительного правоотношения в полном объеме, а также наличие пробелов в правовом регулировании, делает актуальной изучаемую тематику. Поэтому исследование, направленное на рассмотрение системы принудительного исполнения как части административного процесса, имеет научный и практический интерес.
Цель диссертации заключается в проведении комплексного анализа административно-исполнительного производства, принципов и методологической основы его правового регулирования на уровне правоотношения, определение сущности данного института, выявление недостатков и пробелов в российском законодательстве по исследуемой проблеме, разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства.
Исходя из поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи:
— определить роль и значение системы принудительного исполнения юрисдикционных актов в механизме защиты прав и законных интересов;
8
- сформировать подход к пониманию исполнительного производства в рамках международных норм и принципов права;
- выявить специфику принципов и метода правового регулирования исполнительного производства в России, определить приоритет в сочетании публичных и частных начал основ регулирования правоотношения по принудительному исполнению, установить метод, который станет наиболее эффективным в регулировании исполнительного производства;
- установить особенности административно-правовой природы системы принудительного исполнения;
- сформулировать новые понятия административно-исполнительного правоотношения, административно-исполнительного производства, а также других категории, не имеющих однозначного толкования в теоретических исследованиях и правоприменительной практике; .
- исследовать механизм административно-исполнительного правоотношения и особенности административно-исполнительного производства в рамках административного процесса;
- проанализировать действующее законодательство, выявить его недостатки и пробелы, разработать рекомендации по их устранению и указать основные направления дальнейшего законодательного регулирования исполнительного производства в России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу принудительного исполнения актов судов и иных юрисдикционных органов.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие взаимоотношения субъектов, выступающих в административно-исполнительных отношениях и оказывающих существенное влияние на развитие исполнительного производства.
Методологическая основа исследования. Для достижения цели и решения поставленных задач применялись современные методы
познания и научного исследования, включая общенаучные (системный, конкретно-социологический), частноправовые (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы, а также функциональный метод с его категориями (цель существования явления, способы достижения цели, особенности формирования функций института для наиболее эффективного достижения цели). При этом функциональный и общеюридический метод определяются автором как приоритетные при формулировании понятий «административный процесс», «административное производство», «исполнительное производство» и др.
Кроме того, в процессе работы широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа, с их помощью трактовались юридические понятия и формулировки.
В процессе исследования теоретической базой послужили научные труды в области теории права, административного, административного процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального права, относящиеся к исследуемой проблеме.
В силу особенностей исследуемой проблемы потребовалось обращение к исторической литературе, связанной с объектом и предметом исследования.
Информационной базой исследования послужило действующее российское законодательство в области исполнительного производства, правоприменительная практика федеральных органов исполнительной власти, судебные решения, научные труды отечественных авторов, материалы периодической печати.
Научная новизна исследования заключается прежде всего в том, что автором впервые осуществлен комплексный анализ проблем административно-исполнительного производства, в рамках которого исполнительное производство рассматривается в системе административного процесса.
10
В административном праве настоящая работа представляет собой одну из первых попыток исследования исполнительного производства как явления комплексного. На данной основе высказан ряд новых и важных в плане теоретического понимания выводов, касающихся административно-процессуальной сущности принудительного исполнения и применяемых в нем административных методов. Проведен также последовательный анализ различающихся по своему содержанию административно-исполнительного правоотношения и правоотношения по добровольному исполнению, определены пределы юрисдикции судебных органов применительно к этим правоотношениям.
Осмысление дискуссионных вопросов, критический анализ некоторых положений и складывающейся правоприменительной практики позволили сделать ряд выводов и рекомендаций по реформированию законодательства, регулирующего институт принудительного исполнения.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Принудительное исполнение судебных актов и актов иных юрисдикционных органов следует понимать не как заключительную стадию гражданского (арбитражного) судопроизводства, а как часть государственного механизма защиты нарушенных или оспоренных прав граждан и организаций, имеющего целью их реальное восстановление.
2. Анализ сущности принудительного исполнения позволяет определить два различных по содержанию правоотношения: по добровольному и по принудительному исполнению (исполнительное процессуальное правоотношение). Первое реализуется вне рамок исполнительного производства в силу общеобязательности вынесенного юрисдикционным органом акта. Второе возникает при вынесении постановления о возбуждении исполнительного производства, является процессуальным правоотношением, которое характеризуется наличием
11
властного субъекта (административного органа), осуществляющего от имени государства и в интересах взыскателя в отношении должника принудительное исполнение акта суда или иного юрисдикционного органа.
3. Административно-исполнительное правоотношение представляет собой урегулированное нормами административного процессуального права общественное отношение, характеризующееся наличием властного субъекта (судебного пристава-исполнителя), осуществляющего от имени государства и в интересах взыскателя принудительное исполнение акта юрисдикционного органа в отношении должника.
4. Содержание административно-исполнительного правоотношения представляет собой взаимосвязанные права и обязанности субъектов правоотношения: с одной стороны, права и обязанности судебного пристава-исполнителя по принудительной реализации содержащихся в исполнительном документе требований, и права и обязанности должника и взыскателя - с другой.
5. В рамках реализации административно-исполнительного правоотношения суд не должен разрешать вопросы, касающиеся возникновения, изменения или прекращения исполнительного процессуального правоотношения. Исходя из природы принудительного исполнения участие суда в нем должно быть сведено к следующему: решение вопроса о повороте исполнения и рассмотрение жалоб на действия судебного пристава-исполнителя. Остальные процессуальные действия судебный пристав-исполнитель должен совершать самостоятельно.
6. Административно-исполнительное производство представляет собой урегулированный нормами административно-процессуального права порядок реализации административно-исполнительного правоотношения.
12
7. Современное состояние нормативной базы, регулирующей административно-исполнительное производство, требует
реформирования, которое должно осуществляться по следующим основным направлениям:
— передача судебному приставу-исполнителю полномочий по разрешению существенных вопросов исполнительного производства: отсрочка или рассрочка исполнения, отложение, приостановление и прекращение производства;
— исключение из системы принудительного исполнения несвойственных административным производствам институтов: заключение мирового соглашения, установление срока для добровольного
• исполнения и т.д.;
- в отношении должника необходим пересмотр предоставленных ему законом прав и обязанностей с учетом основных целей исполнительного производства и применяемого метода.
8. Систематизация норм, регулирующих исполнительное производство, должна осуществляться в федеральном кодифицированном нормативно-правовом акте - Исполнительном кодексе Российской Федерации.
Существующая редакция проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации требует существенной доработки по следующим направлениям:
- из подраздела «Основные положения» необходимо исключить основоположения «поощрение добровольного исполнения», «диспозитивность участников исполнительного производства»;
- из подраздела «Органы принудительного исполнения» следует исключить положение о возможности существования частных (негосударственных) организаций судебных приставов-исполнителей;
- в подразделе «Участники исполнительного производства» представляется необходимым упростить классификацию до трех
13
категорий: органы принудительного исполнения; стороны исполнительного производства; содействующие процессу принудительного исполнения;
- подраздел «Исполнительский сбор» нуждается в существенном а, пересмотре и включении его в подраздел «Расходы по совершению
исполнительных действий»;
- в подразделе «Защита прав участников исполнительного производства. Разрешение споров» необходимо изменить порядок рассмотрения дел по жалобам судебных приставов-исполнителей в судах общей юрисдикции.
Теоретическая и практическая значимость диссертации.
# Теоретические положения работы могут быть использованы в ходе подготовки учебной литературы, в научно-исследовательской деятельности - при анализе актуальных проблем административного процессуального права, в учебном процессе - по курсам «Исполнительное производство в Российской Федерации», «Административное процессуальное право». Основные выводы и положения диссертации могут служить также основой для дальнейшей разработки вопросов исполнительного производства.
* Реализация содержащихся в диссертации положений по изменению и дополнению нормативных правовых актов, регулирующих деятельность
д судебных приставов-исполнителей, позволит систематизировать
соответствующие административно-процессуальные нормы, уточнить ряд правовых категорий и понятий, что сделает завершающий этап государственного механизма защиты прав граждан и организаций на практике действенным и эффективным.
Предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в правотворческой деятельности представительных органов государственной власти.
14
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета. Положения, выносимые на защиту, нашли отражение в публикациях и выступлениях на межрегиональных и международных научно-практических конференциях, в частности, на: Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и слушателей «Таможня-2004: через призму экономики и права» (апрель 2004 г., г. Люберцы); Международной научно-практической конференции «Дни науки - 2005» (апрель 2005 г., г. Днепропетровск); II международной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (март 2005 г., г. Тамбов); Межвузовской научно-практической конференции «Экономико-правовые проблемы предпринимательской деятельности в России: история, современность и перспективы» (май 2005 г., г. Санкт-Петербург).
Материалы проведенного исследования внедрены в учебный процесс и используются при проведении занятий по специальному курсу «Исполнительное производство в РФ», «Административное процессуальное право» на юридическом факультете Вятского государственного гуманитарного университета. Результаты диссертационного исследования используются в ходе правоприменительной практики Управления Федеральной службы судебных приставов РФ по Кировской области.
Всего по теме диссертации опубликовано 9 научных статей общим объемом 3,1 печатных листов.
Структура диссертации. Исходя из объекта, предмета, цели и задач исследования в структуру диссертации включены введение, две главы, состоящие из 8 параграфов, заключение и список использованной литературы.
15
Глава 1. Понятие и проблемы определения исполнительного производства в системе права
1.1. Основные современные концепции исполнительного
производства
Вопрос о месте и сущности исполнительного производства в настоящее время еще не решен, что объясняет существование различий в подходе исследователей к данной проблеме, выводы которых носят диаметрально противоположный характер: начиная с того, что исполнительное производство - это стадия гражданского процесса, и заканчивая идеей полной его самостоятельности как отрасли российского права. При исследовании проблем исполнительного производства особое внимание уделялось анализу норм ФЗ «Об исполнительном производстве» и попытке их соотношения с ранее действующими нормативными актами либо с нормами иных отраслей права. Комплексный анализ сущности правового явления принудительной реализации юрисдикционных актов не проводился.
Традиционным являлось понимание исполнительного производства как стадии гражданского процесса.5 Указанная точка зрения основывалась в первую очередь на том, что принудительное исполнение судебных решений регулировалось нормами ГПК РСФСР6. Что касается доводов данной позиции, то Юдельсон К.С.7 обосновывал ее нахождением судебных приставов при судах, т.е. деятельность по исполнению
5 См.: Гражданское процессуальное право России / ред. Шакарян М.С. - М: «Былина», 1996. Гражданский процесс / ред. Юдельсон К.С. - М, 1972. Лесницкая Л.Ф. Комментарий к ФЗ «Об исполнительном производстве». - М.: «Юстицинформ», 1999. Авдюков М.Г. Советский гражданский процесс. - М.: «Юридическая литература», 1977.
6 См.: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 01.10.1964 г.
7 См.: Гражданский процесс / ред. Юдельсон К.С. - М, 1972. С. 19.
16
судебных постановлений осуществлялась в рамках гражданской процессуальной деятельности. На сегодняшний день Федеральная служба судебных приставов - это самостоятельная служба, входящая в систему исполнительной власти.
На рассмотрении исполнительного производства как неотъемлемой части гражданского процесса настаивает М.С. Шакарян8, т.к. по ее мнению эти явления объединяет несколько существенных обстоятельств:
1) исполнение судебных решений совершается в процессуальной форме: порядок деятельности органов исполнения заранее предписан законом; заинтересованным лицам обеспечена возможность участия в исполнительном производстве, им предоставляются определенные процессуальные права;
2) построение исполнительного производства определяется общими принципами гражданского процесса: принцип равенства граждан перед законом и судом, диспозитивности и др.9
Сразу следует определиться, что понимается под термином процессуальная форма. Процессуальная форма - это последовательный, определенный нормами гражданского процессуального права порядок рассмотрения и разрешения гражданского дела, включающий определенную систему гарантий10. Если использовать определение, данное самой М.С. Шакарян, то слова «рассмотрения и разрешения гражданского дела» относятся лишь к деятельности суда, т.к. понятие «разрешение» дела трактуется как окончание дела вынесением решения. Но деятельность судебного пристава-исполнителя не относится к судопроизводству, кроме того ее нельзя назвать непроцессуальной лишь
См.: Гражданское процессуальное право России / ред. Шакарян М.С. - М: «Былина», 1996.
9 Там же. С. 22.
10 Там же. С. 22. |
