Введение
Актуальность темы исследования. В условиях формирующейся социально ориентированной рыночной экономики предъявляются качественно новые, более значимые и масштабные требования к содержанию целей, задач и форм реализации социальной политики государства.
Обеспечение социальных прав и гарантий населения в значительной мере ложится на региональные и городские органы управления, в функции которых входит проведение социальной политики на местах, обеспечение устойчивого развития отраслей социальной сферы. Специфика функционирования и развития отдельных регионов России требует научно обоснованного и одновременно дифференцированного подхода к реализации политики государства в социальных вопросах в каждом субъекте Федерации и отдельных территориях, входящих в их состав. В настоящее время именно региональный уровень осуществления социальной политики имеет наибольшую сложность и наименьшую степень научного осмысления и практического освоения, но острее всего данная проблема проявляется на уровне города и особенно городского административного района, где сосредоточена значительная часть важнейших функций жизнеобеспечения населения.
Переход экономики на новые условия функционирования, резкое усложнение социально-экономической и политической ситуации затрудняют выполнение социальных задач органами регионального управления, главным образом, в силу ограниченности и напряженности бюджетов и делают недостаточно эффективным использование традиционных методов управления экономикой региона, включая управление экономикой крупных городов и городских районов.
В этой связи исследование вопросов, связанных с проблемами реформирования механизма управления социальной сферой городского района объективно является необходимым условием успешного решения задач
4
региональной социальной политики. Таким образом, вышесказанное определяет актуальность исследования.
Степень разработанности проблемы. В последние годы работы отечественных ученых позволили существенно продвинуть исследование научных и практических вопросов, касающихся реализации социальной политики государства. Так, Бабич A.M., Жильцов Е.Н., Егоров В.В., Рутгайзер В.М. и др. исследуют проблемы формирования рыночных отношений в социальной сфере на макроэкономическом уровне; Бандман М.К., Васьков СТ., Горбунов Э., Моргачев В.М., Щербаков В. и др. рассматривают различные аспекты территориального управления, в том числе и отраслями социальной сферы. Многие авторы исследуют вопросы управления социально-экономическим развитием города, особое внимание в этом плане обращают на себя труды Битунова В.В., Чистякова Е.Г., Щульги В.А., Бурака П.И., Рождественской И.А., Епифанова А.А., Зуева В.М., Семушкина А.Г., Успенского СВ., Цицина А.Г и других авторов.
Менее изученными оказались проблемы управления социальной сферой городского района, хотя работы Бурака П.И., Лексина В.Н., Обозова СИ, Тимчука Н.Ф. и др. свидетельствуют об актуальности данной проблематики. Но и здесь ряд вопросов не нашел своего решения. Данное обстоятельство объясняется сложностью объекта, многоплановостью связей и факторов, определяющих его функционирование, неразработанностью концепции взаимоотношений городского и районного уровней управления.
Вышеизложенное и предопределило выбор темы диссертационной работы, цель, задачи, объект и предмет настоящего исследования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и разработка направлений реформирования механизма управления социальной сферой административного района крупного промышленного города.
Поставленная цель определила конкретные задачи исследования:
5
- уточнить содержание и специфику управления социальной сферой городского района в условиях переходного периода:
выполнить проблемно-ситуационный анализ организационно-экономических особенностей функционирования социальной сферы городского района;
обосновать основные направления совершенствования организационного механизма управления социальной сферой района;
определить направления реформирования системы регионального планирования и прогнозирования;
разработать механизм формирования финансового потенциала социальной сферы района.
Объектом исследования является социальный комплекс административного района крупного промышленного города.
Предметом исследования являются организационно-экономические проблемы управления социальной сферой городского административного района в условиях формирования рыночных отношений.
Общетеоретическая и методологическая база исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области современных проблем экономики, экономики социально-культурных отраслей, управления социально-экономическими системами в условиях рынка, теории и практики регионального и местного самоуправления.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые материалы федерального и регионального органов управления по вопросам социального развития, организации местного самоуправления и управления социальной сферой Г.Н.Новгорода, материалы администрации Автозаводского района Г.Н.Новгорода по вопросам функционирования социальной сферы района, отчетные данные о деятельности учреждений социальной сферы города
6
и района, а также материалы научно-практических конференций, семинаров, публикаций периодической печати.
Новые научные результаты диссертационной работы могут быть выражены следующими положениями:
- на основе исследования специфики и содержание управления социальной сферой городского района, рассматриваемого в качестве сложной как социально-экономической системы разработаны предложения по обеспечению сбалансированности экономических взаимоотношений в системе управления «город - городской район»;
- обоснованы функции и разработана организационная структура управления социальной сферой района, ориентированная на обеспечение как внешних, так и внутренних целей деятельности;
- обоснованы основные, отвечающие современным условиям, принципы и методы управления районной социальной сферой, с использованием которых разработана целевая комплексная программа «Социальная сфера Автозаводского района Г.Н.Новгорода на период до 2001 г.», включающая в качестве органических элементов отраслевые подпрограммы;
- обоснована целесообразность расширения полномочий районной администрации в решении бюджетно-финансовых вопросов; разработан механизм формирования финансового потенциала городского района.
Практическая значимость выполненной работы состоит в том, что ее основные выводы и практические рекомендации позволяют реструктурировать механизм управления социальной сферой района, регламентировать экономические взаимоотношения в системе управления «город - городской район» с позиции сохранения и развития целостности организационно-экономического механизма городского социального комплекса.
Теоретические выводы в дальнейшем могут быть использованы при разработке нормативных документов городского и областного органов
7
управления по вопросам развития крупных городов с исторически сложившимся районным делением.
Отдельные теоретические положения могут использоваться в учебном процессе высших учебных заведений в рамках курсов, касающихся содержания государственного и муниципального управления, а также в системе повышения квалификации государственных служащих.
Апробация работы. Основные теоретические положения диссертационного исследования отражены авторам в трех монографиях: «Технология бесконфликтного управления (Концепция, опыт)» - Н.Новгород, 1998; «Управление социально-экономическим развитием городского района: вопросы теории и практики». - Н.Новгород, изд-во ВГИПИ, 1998; «Особенности управления социальной сферой городского района в условиях экономики переходного периода». - Н.Новгород, изд-во ВГИПИ, 1999, а содержащиеся в работе методологические подходы, практические выводы и рекомендации использовались администрацией Автозаводского района Г.Н.Новгорода и городской администрацией при разработке целевой комплексной программы «Социальная сфера Автозаводского района на период до 2001 г.», а также «Концепции экологического развития Г.Н.Новгорода».
Различные аспекты исследуемой проблемы прошли апробацию на научно-практических конференциях, семинарах, симпозиумах в городах: Нижнем Новгороде, Москве, нашли отражение в ряде статей, опубликованных в различных изданиях. Всего по направлению диссертационного исследования опубликовано 7 научных работ общим объемом 27,3 п.л.
Структура работы. Цель и задачи исследования определили структуру диссертационной работы. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Глава I. Организационно-экономические основы развития социальной сферы городского района.
1.1. Проблемы развития социальной сферы города в переходный период.
Социально-экономический кризис в России наиболее глубоко и наглядно проявляется в социально-культурной сфере, которая представляет собой целостную и взаимосвязанную часть экономики, выполняющую, как известно, важнейшую функцию — обеспечение условий полноценной жизнедеятельности человека, удовлетворение его духовных и материальных потребностей.
Развитию социальной сферы и ее материальной базы у нас в стране по существу никогда не уделялось должного внимания. Это характерно как для дореформенного периода, так и для нынешнего этапа развития экономики.
Хорошо известно, что даже в период 70-80-х годов, который считается наиболее благоприятным с точки зрения темпов и масштабов развития отраслей социальной сферы, достигнутый уровень обеспеченности населения страны услугами социальной инфраструктуры не превышал 60-70% от установленных самим же государством явно заниженных «рациональных нормативов», а в натуральных показателях существенно отставал от развитых капиталистических стран [15, 16].
Начавшиеся в стране рыночные реформы еще более усложнили положение социальных отраслей. С одной стороны, падение объемов производства, сокращение экспорта уменьшили доходы государственного бюджета и накопления предприятий — основные источники ресурсов для социальных отраслей. С другой стороны, снижение уровня жизни миллионов россиян существенно увеличили нагрузку на социальные институты общества.
Уменьшение бюджетных ассигнований в сочетании с необходимостью больше тратить средств на общественные нужды привели к значительному
9
сокращению приобретения оборудования, медицинских инструментов, книг, учебных пособий и т.п. Все средства использовались практически только для покрытия текущих расходов.
В итоге социальная сфера оказалась в состоянии острейшего кризиса, который характеризуется:
¦ серьезным сокращением объема и снижения качества предоставляемых населению социально-культурных услуг;
¦ недостаточным финансированием отраслей социально-культурного комплекса, что ведет к разрушению материальной базы, потере кадрового потенциала;
¦ низким техническим уровнем объектов социальной сферы, что побуждает искать выход из кризиса на путях хотя бы частичной интенсификации использования имеющейся материальной и научно-технической базы отраслей;
¦ отсутствием целенаправленной научно обоснованной политики реформирования социального комплекса, неразработанностью четкого и эффективного механизма государственной поддержки отраслей социальной сферы в условиях экономического кризиса.
Но главной проблемой для отраслей социально-культурной сферы является, с нашей точки зрения, отсутствие ясно сформулированной политики по отношению к ним, которую бы Правительство последовательно поддерживало.
В программных правительственных документах неоднократно говорилось о необходимости комплексной реформы сферы социального обслуживания [ 62 ]. В числе главных направлений реформирования назывались следующие:
¦ преобразование механизма финансирования, введение нормативного порядка выделения бюджетных ассигнований с последующим переходом от прямого бюджетного финансирования социально-культурных учреждений к предоставлению средств непосредственным
10
потребителям услуг (в форме социальных талонов (ваучеров) — сертификатов, удостоверяющих право граждан на получение определенного набора социальных услуг);
¦ законодательное оформление гарантированного минимума социальных услуг, предоставляемых населению на бесплатной и льготной основе, финансирование услуг сверх гарантированного минимума за счет средств населения и предприятий;
¦ расширение источников финансирования социально-культурных учреждений за счет развития благотворительства, спонсорства и коммерческой деятельности самих этих учреждений; содействие этому процессу посредством расширения налоговых льгот для учреждений здравоохранения, образования, культуры и для тех, кто передает им средства в порядке благотворительности;
¦ развитие негосударственных форм обслуживания.
В качестве задачи государства на стадии кризисного развития указывалось сохранение сложившейся сети объектов социально-культурного назначения.
На практике ни одна из перечисленных задач в полной мере фактически на решена.
Попытка кардинального реформирования механизма управления в социальной сфере была сделана лишь в здравоохранении. В 1991 г. было принято законодательство о медицинском страховании, в соответствии с которым финансирование здравоохранения должно происходить за счет обязательных и добровольных страховых взносов. В частности, обязательное страхование работающих осуществляется за счет платежей предприятий, а неработающих и занятых в бюджетной сфере — за счет бюджетных ассигнований.
Но на практике введение страховой медицины произошло лишь по форме, а не по существу. До настоящего времени в законодательстве не установлено
11
четких гарантий финансирования обязательного медицинского страхования неработающих граждан и защищенности бюджетных статей расходов на эти цели. Недостаточно отработаны составляющие механизма взаимоотношений между населением, предприятиями, государственными органами, страховыми организациями, медицинскими учреждениями. Это в первую очередь относится к медико-экономическим стандартам, которые должны выражать требования к объему и качеству медицинской помощи и быть основой для системы ценообразования и контроля качества лечения. В такой ситуации создаваемые страховые организации становятся зависимыми от органов страхового управления, определяющих порядок их финансирования в рамках программ обязательного медицинского страхования.
В других отраслях социально-культурной сферы попытки преобразования системы финансирования закончились практически ничем. Так, не удалось ввести и закрепить порядок финансирования образования и культуры по стабильным нормативам, несмотря на то, что такая необходимость обозначена в соответствующих Федеральных законах [32, 33, 34].
Все больший удельный вес в финансировании социально-культурной сферы начинают занимать в настоящее время местные бюджеты. В итоге в бюджете регионов расходы на содержание объектов социально-культурного назначения становятся основными.
Однако, мы уверены, что перенос расходов по содержанию объектов социальной сферы на уровень регионов имеет свои пределы, т.к. подавляющее большинство местных бюджетов глубоко дефицитно и возможность мобилизации крупных финансовых ресурсов на этом уровне при существующих формах взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти весьма проблематична.
Но тем не менее, в связи с тем, что процесс регионализации социальной сферы все в большей степени приобретает необратимый характер, работа по реформированию механизма управления социальной сферой на различных
12
уровнях — федеральном, региональном, местном, в том числе городском и районном —становится чрезвычайно актуальной.
По мнению специалистов, «федеральные органы будут прежде всего регулировать кредитно-денежную и налогово-бюджетную политику страны в целом, процессы организации производства в пионерных и экстремальных районах, реализацию крупномасштабных программ, межрегиональные экономические связи и т.д.
Региональные и местные органы основное внимание будут уделять использованию локальных ресурсов, рационализации структуры хозяйства, экономическим и социальным проблемам, осуществлять основные мероприятия экономических реформ». [27, стр.14].
Отталкиваясь от общей схемы государственного регулирования рыночной экономики, основные принципы такого разделения можно было бы представить в виде схемы (рис. 1.1.):
Усиление косвенных методов регулирования рыночной экономикой —> Федеральные органы управления
Региональные органы управления (субъектов Федерации^
Местные органы управления (города, района)
\
Усиление прямых методов регулирования рыночной экономикой, связанных с региональным (территориальным) развитием, общественным потреблением и социальным обеспечением.
Рис.1.1. Принципы разделения полномочий на разных уровнях управления.
13
Действительно, отечественная и зарубежная практика показывает, что функции непосредственного управления вопросами жизнеобеспечения населения, управления социальной сферой городов и городских административных районов, вопросами планирования их развития, осуществление непосредственной социальной защиты населения наиболее эффективны на более низких уровнях управления. И наоборот, основополагающая правовая база функционирования рыночной экономики, разработка и контроль за осуществлением экономических реформ, вопросы стабилизации экономики, соблюдение антимонопольного законодательства и реализация общего бюджетного регулирования — это прерогатива федеральных органов управления.
Государство не может и не должно брать на себя прямой контроль за всеми аспектами развития регионов и самоуправляющихся территорий. В новых условиях основными формами прямого участия государства в регулировании регионального развития должно стать:
¦ осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета;
¦ финансирование отдельных структурообразующих инвестиционных проектов (по отдельным отраслям или территориям);
¦ размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в т.ч. поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы.
По существу, первым документом, имеющим раздел по региональному аспекту экономических реформ, была «Программа углубления экономических реформ» Правительства Российской Федерации (1992 г.), где рассматриваются аспекты общероссийской политики, методы государственного регулирования регионального развития, особенности экономической реформы в регионах разного типа и т.д. Правда, год спустя, на Всероссийском экономическом совещании был сделан вывод о том, что этот раздел программы несет пока
14
лишь макроэкономический концептуальный характер, а фактически в России отсутствует какая-либо региональная политика проведения экономических реформ. В проводимой инвестиционной политике не учитывается специфика регионов, конкретных условий областей, краев, республик, округов. В то время, как правильно выработанная региональная политика — это то звено, которое способно удерживать от развала единое экономическое пространство России, а впоследствии обеспечить оздоровление её экономики.
Региональная политика государства, как известно, — это очень широкое понятие. Но нас, исходя из целей нашего исследования, будет интересовать лишь один ее аспект, а именно, взаимодействие федеральных органов власти и органов управления субъектов федерации в вопросах развития крупных городов, имеющих в своем составе административные районы.
По состоянию на 01.01.97 г. в 94 городах Российской Федерации имелось районное деление, причем в 14 из них насчитывалось до семи и более административных районов. В каждом из крупных городов имеют место свои особенности развития и свои проблемы, обусловленные конкретной исторической, демографической, экономической и другой спецификой. Однако, практически все они, может быть, за небольшим исключением, находятся в рамках основных общих проблем крупных развитых городов, к числу которых принято относить: проблему урбанизации, появление так называемых проблемных отраслей, проблемы развития социальной инфраструктуры крупных городов [15, 7, 30, 46, 54, 58, 70, 74].
Рассмотрим их более подробно.
1. Проблема урбанизации.
Общие составляющие проблемы урбанизации достаточно известны и заключаются они, главным образом, в следующем [ 27, 74 ]:
¦ переуплотненность центральных районов крупных городов, создающая социально неравномерные условия проживания из-за различного уровня обслуживания, озеленения, транспорта и т.д.;
15
¦ несбалансированность в размещении мест приложения труда и жилых зон, что приводит к увеличению миграции населения и транспортных потоков;
¦ ухудшение состояния окружающий среды из-за увеличения вредных выбросов промышленного производства и автомобильного транспорта;
¦ резкое повышение уровня шумов и уличного травматизма;
¦ большая протяженность инженерных коммуникаций, которая влияет на удорожание строительства и рост расходов на эксплуатацию городского хозяйства.
Проблемы урбанизации типичны и для российских городов. Специальные исследования в этом плане показывают, что примерно каждые пять лет земли наших городов расширяются в среднем на 20%. За годы Советской власти территории городов с населением до 500 тыс.чел. увеличились примерно в 9-10 раз [ 74 ].
Интенсивный рост крупных городов, сопровождающийся увеличением их границ, приводит к тому, что ресурсы земель, пригодных для застройки, быстро истощаются. Неэкономное их пользование вызывает постоянные отчуждения новых участков и ликвидацию сельскохозяйственных угодий и участков лесов. Так, в Г.Н.Новгороде по состоянию на 1980 г. были практически полностью исчерпаны промышленные зоны, а коммунальные зоны неэффективно поглощены одноэтажными гаражами боксового типа. Уже тогда существовали планы по выводу из города 40 промышленных предприятий, что позволило бы разгрузить жилую застройку и освободить площадки под жилое строительство. Для крупных предприятий, перенос которых экономически целесообразен, планировалась их реконструкция или частичное перепрофилирование с целью сокращения санитарно-защитных зон и улучшения экологического состояния окружающей среды. Однако эти планы не были реализованы [ 58 ].
16
При планировании жилищных застроек практически не учитывалась возможность использования подземного пространства города. Анализ планировочной ситуации по городу показал, что он имеет резко ограниченные территории для своего развития. Свободные резервные площади либо исчерпаны, либо представляют собой заболоченные поймы, требующие дорогостоящих инженерных мероприятий, либо ценные сельхозяйственные угодья.
Начиная с 1987 г., проблемы урбанизации как бы утратили свою значимость — со страниц прессы исчезли дискуссии по этому поводу, постепенно прекратились экономические исследования. Эта ситуация определяется многими факторами как объективного, так и субъективного характера, но в основном — общей социально-экономической и политической обстановкой в стране. Нам думается, что при достижении экономической стабилизации актуальность проблемы урбанизации вновь возрастет.
2. Появление «проблемных отраслей»
Развитие крупных городов тесно связано со сбалансированным потреблением территориальных ресурсов. Как известно, весь социально-экономический комплекс крупного города делится на две части — производственный и социальный.
Производственный комплекс образуют отрасли (предприятия), конечным результатом деятельности которых является материальная продукция и производственная инфраструктура.
В социальный комплекс входят отрасли, обеспечивающие условия жизнедеятельности населения: торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения, пассажирский транспорт, здравоохранение, образование, культура, жилищно-коммунальное хозяйство и др.
Производственный и социальный комплексы крупных городов являются основными пользователями территориальных ресурсов: трудовых, природных, финансовых.
17
Проблемой практически всех крупных российских городов является развитие индустриального (главным образом, военно-промышленного характера) производства в ущерб городской социальной инфраструктуре. Так, в Г.Н.Новгороде в настоящее время он составляет около 40%, в то время, как в Нью-Йорке или Лондоне — всего 14-15% [ 46 ], соответствующей была и структура занятости.
Например, в начале 90-х годов в России практически не было городов, где бы количество занятых в социальном комплексе превышало 30% (Санкт-Петербург - 26%, Н.Новгород - 23,2%, Новосибирск - 25,2%, Челябинск -26,1% и т.д.).
Надо отметить, что в последние годы, в связи с падением производства, наметилась тенденция к сокращению использования территориальных ресурсов в производственном комплексе. Так, например, в Автозаводском районе Г.Н.Новгорода на 01.01.99 г. в отраслях материального производства было занято около 60% от общего числа занятых в общественном хозяйстве района. Таким образом, в социальной сфере оказалось занятым уже почти 40%. Изменились соотношения в пользу социального комплекса и по другим видам территориальных ресурсов. Однако, есть основания полагать, что эта тенденция носит временный характер и она серьезно изменится по мере создания условий для развития производства и его экономического роста.
3. Проблемы развития социальной сферы крупного города.
Среди массы проблем социального комплекса крупного города можно, с нашей точки зрения, выделить несколько наиболее существенных, в том числе:
¦ проблема соотношения производственной и социальной инфраструктуры - мы это уже отмечали;
¦ проблема расхождения реальных затрат на функционирование объектов социальной инфраструктуры с величиной необходимых затрат, определяемых в соответствии с социальными нормативами;
¦ проблема старения и восстановления объектов социальной сферы. |
