3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертации. Понимание национальной безопасности многогранно. Это понятие можно подвергнуть анализу с точки зрения различных наук. В настоящем исследовании раскрывается правовая составляющая национальной безопасности, изучаются вопросы обеспечения конституционной безопасности в сложных, можно утверждать, чрезвычайных, обстоятельствах разрушения единства правовой системы страны, ослабления связей между центром и регионами. Свою значительную роль в обеспечении стабильного правового развития страны играет отечественная прокуратура.
В последнее десятилетие XX века особую актуальность для отечественной юридической науки приобрели проблемы обеспечения безопасности государства и не только потому, что в этот период значительно осложнились внешнеполитические условия существования Российского государства, но, прежде всего, потому, что поступательному стабильному развитию страны противодействуют внутренние противоречия. Одной из самых существенных проблем является противоречивость правовой системы России. Несоответствие правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству привело к тому, что, по сути, под угрозу поставлено конституционное единство страны, а тем самым ее национальная конституционная и конституционная безопасность.
Среди основных задач в области обеспечения конституционной безопасности страны Концепция конституционной безопасности Российской Федерации называет «совершенствование системы государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства Российской Федерации..., укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабиль-
ности общества, обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными организациями»1. Это актуализирует проблему конституционной безопасности России.
В этих условиях особо значимое место в деле соблюдения правового единства страны, ее внутреннего единства и безопасности отводит-ся органам прокуратуры. Прокурорская деятельность является самостоятельным видом государственной деятельности, регулируемой законодательством Российской Федерации. Президент Российской Федерации В.В.Путин, выступая перед участниками Всероссийского совещания прокуроров, акцентировал внимание на том, что «прокуратура была и остается одной из важнейших составляющих российской правоохранительной системы»2.
С точки зрения конституционного права диссертация представляет собой исследование статуса прокуратуры во взаимодействии с другими органами государственной власти. С точки зрения теории конституционной безопасности диссертант обращается к важнейшим задачам поддержания внутригосударственной стабильности, конституционной безопасности, соблюдения основ конституционного строя России.
Необходимость анализа роли органов прокуратуры по обеспечению режима законности и единства правовой системы страны, потребность разработки мер по совершенствованию форм участия органов прокуратуры в данных направлениях государственной деятельности обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
1 Концепция конституционной безопасности Российской Федерации утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 1997 г № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). •
2 Российская газета. 2001. № 7-8. 13 января.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Теоретическую основу диссертации составили фундаментальные работы по теории права и конституционному праву, ^. , теории национальной безопасности,. Среди них научные труды таких российских ученых, как: С.С.Алексеев, М.В.Баглай, О.В.Дамаскин, Н.Г.Кобец, 'В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, В.В.Лазарев, Е.А.Лукашова, И.И.Лукашук, Г.Н.Манов, А.А.Прохожев, Б.А.Страшун, ? . Ю.А.Тихомиров, В.А.Топорнин, В.А.Туманов, И.А. Умнова (Конюхова), Н.Ю.Хаманева, В.Е.Чиркин, Т.Э.Шублерт, Л.С.Явич и др.
Значительный вклад в исследование истории и современного состояния, перспектив развития отечественной прокуратуры внесли А.И.Алексеев, В.И.Басков, В.Г.Бессарабов, А.Д.Бойков, Е.В.Быкова, К.Ф.Гуценко, С.И.Герасимов, А.Г.Звягинцев, Б.В .Коробейников, В.В. Клочков, В.Н. Кудрявцев, Н.В.Мельников, Л.А.Николаева, , Ю.Г.Орлов, Н.В.Руденко, В.П.Рябцев, Н.В.Селезнев, К.Ф.Скворцов, Ю.И.Скуратов, А.Я.Сухарев, Ю.А.Фролов, М.С.Шалумов, Ю.Л.Шульженко, В.Б.Ястребов и др.
Преобладающим в отечественной науке является подход о весомой роли органов прокуратуры как элемента системы «сдержек и противовесов» в разделении властей, о необходимости сохранения за прокуратурой помимо функции уголовного преследования и широких полномочий по надзору за законностью в Российской Федерации. В то же время, надлежит признать и то, что в 1990-е годы некоторые ученые высказы-вались за ограничение роли прокуратуры путем закрепления за ней исключительно функции обвинения в уголовном процессе и включения в судебную систему. К их числу относятся А. Ларин, И. Михайловская, В. Савицкий, С. Пашин, В. Похмелкин и др.
Однако, несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, вопросы правового регулирования и практики государственной деятельности органов прокуратуры в сфере национальной безопасности, прежде всего ее правового аспекта, нуждаются в теоретической разработке, в закреплении в системе нормативных правовых актов,
4±. что оставляет место для специального комплексного анализа данного
направления деятельности органов прокуратуры в России.
Источниковедческую базу работы составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральное законодательство (прежде всего, Закон Российской Федерации «О безопасности», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»), указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструктивные до-кументы Генеральной прокуратуры РФ, а также иные нормативные пра-
• вовые акты по вопросам обеспечения конституционной безопасности и
'•^, реформирования деятельности прокуратуры в России.
' Особое внимание при выборе источников для настоящей работы
диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации. Автор диссертации обращается к ряду постановлений и опреде-
; лений Конституционного Суда Российской Федерации, среди которых
постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. и 18 июля 2003 г.
Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по обеспечению режима законности и единства правовой системы. В диссертации л использованы материалы обсуждения в Генеральной прокуратуре
Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов, материалы заседаний Конституционного Суда Российской Федерации, выступления в средствах массовой информации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы, ее сложность и дискуссионность, определили цель и задачи исследования. Целью исследования является представление современных форм участия .органов прокуратуры Российской Федерации в обеспечении конституционной законности и единства правовой законности, как основы конституционной безопасности РоссиМншййкадерщщидостигается при разрешении следующего комплекса задач:
исследовать правовые основы деятельности органов прокуратуры в России и выявить направления трансформации правового статуса прокуратуры Российской Федерации;
обосновать роль и место органов прокуратуры в системе государственной власти, раскрыть основные принципы их деятельности в современных условиях;
проанализировать формы участия прокуратуры Российской Федерации в обеспечении конституционной и национальной безопасности страны, роль прокуратуры в обеспечении единства правовой системы России;
разработать и обосновать предложения, направленные на развитие функций и организационных форм деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации, направленной на поддержание конституционной законности и национальной безопасности страны.
Объектом исследования является система обеспечения конституционной безопасности в Российской Федерации.
Предметом исследования явилось правовое регулирование деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации в системе
8
обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации. В диссертации изучены реальные проблемы развития функций и организационных форм деятельности Прокуратуры Российской Федерации в контексте обеспечения конституционной безопасности.
Методологической основой диссертационного исследования выступил системный подход к анализу явлений вопросов .деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации. В диссертации рассматриваются вопросы обеспечения конституционной безопасности и законности в России, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории права и государства, административного права и других отраслей права. Это обусловило комплексный междисциплинарный характер проведенного исследования, использование различных методов при анализе становления, современного состояния и перспектив развития института прокуратуры в Российской Федерации.
Диссертант использовал различные методы изучения и анализа предмета исследования: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный. В частности, ситуационный метод подлежал использованию при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления практической деятельности органов прокуратуры; формально-юридический метод предполагает свое применение при анализе нормативной правовой базы, регламентирующей избранную для настоящего исследования сферу конституционно-правовых отношений; теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Теоретические обобщения, практические выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в (нем дан комплексный правовой анализ вопросов правового регулирования статуса, функций и деятельности органов прокуратуры. В диссертации системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, которые изучены в недостаточной степени, ис- следуются противоречия в правовом регулировании, которые не нашли своего должного научного разрешения, предлагаются механизмы их разрешения,' способы обеспечения большей степени эффективности осуществления органами прокуратуры деятельности по обеспечению за- конности и конституционной безопасности.
В диссертации обосновывается необходимость качественно нового понимания роли прокуратуры в Российской Федерации как инструмента обеспечения конституционной безопасности посредством прокурорского надзора за соблюдением законности в стране. Это понимание приво- дит диссертанта к представлению концепции развития тех форм дея-тельности органов прокуратуры, которые связаны с защитой конститу- ционной безопасности.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые и выносятся на защиту:
Уточнение понятия «Конституционная безопасность» и его места в системе национальной безопасности страны в целом.
Конституционная безопасность, по мнению автора, есть защищенность граждан, общества и государства от угроз в сфере общественных отношений, регулируемых нормами Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов. Обеспечение конституционной безопасности является одним из принципов осуществления внутренней политики России. Поэтому основным направлением развития функций прокуратуры в Российской Федерации должно стать имен-
10
но обеспечение конституционной безопасности как неотъемлемой части системы обеспечения национальной безопасности России в целом. Правовая составляющая конституционной безопасности обеспечивается государством, прежде всего, через реализацию своих внутренних функций. Среди угроз конституционной безопасности диссертант выделяет: а) принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; б) отсутствие ряда важных нормативных правовых актов, среди которых законы, регламентирующие применение мер федерального вмешательства в отношении тех органов государственной власти субъектов федерации, которые нарушают положения Конституции РФ; в) невыполнение решений органов конституционного правосудия и конституционного контроля, прежде всего, решений Конституционного Суда Российской Федерации; г) низкий уровень правового сознания и правовой культуры.
Результаты анализа роли и места органов прокуратуры в системе государственного управления и основных принципов их деятельности в современных условиях.
Исходя из наличия в системе государственного управления группы органов, которые по своему существу не могут быть отнесены ни к одной из указанной в Конституции Российской Федерации ветвей государственной власти (ст. 10) и в наибольшей степени вписываются в систему «сдержек и противовесов», диссертант обосновывает целесообразность введения в Конституцию Российской Федерации дополнительной главы (после главы 7 «Судебная власть») «Контрольные и надзорные органы», куда поместить статью «Контрольно-счетные органы» и нынешнюю статью 129, регламентирующую статус прокуратуры.
11
Предложения по совершенствованию функций органов прокуратуры в обеспечении конституционной безопасности и единства правовой системы.
Генеральный прокурор Российской Федерации наделен полномочием обращаться в Конституционный Суд. Однако данное полномочие используется ^недостаточно эффективно. Так как законодательно порядок обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд не
i
регламентирован (также как и порядок рассмотрения Судом их обращений) надлежит внести изменения и дополнения в ст.ст. 3 и 96 Федераль-
i
ного конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», указав на Генерального прокурора как на субъекта права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.
В еще большей степени решению задачи совершенствования взаимодействия между Генеральным прокурором Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации способствовало бы введение в Федеральный конституционный закон главы, регламентирующей порядок обращения данных должностных лиц в Конституционный Суд, допустимость их обращений, пределы проверки по обращениям, а также правовые последствия конституционного решений Суда.
Рекомендации по совершенствованию организационных форм деятельности органов прокуратуры при обеспечении конституционной безопасности.
Прокурорам должны быть предоставлены полномочия по надзору за исполнением предписаний законов не только при решении вопроса о проведении гласных оперативно-розыскных действий, но и при реализации последних; за соблюдением конституционных прав и свобод граждан, получением в надлежащих случаях санкции суда либо прокурора, соблюдением процессуальных требований при выполнении оперативных мероприятий и оформлении процессуальных документов.
12
Для полноценного выполнения своих функций в сфере конституционной безопасности прокуратура должна быть организована по территориальным округам, не совпадающим с административно-территориальным делением регионов и крупных муниципальных образований. Такими территориальными единицами выступают федеральные округа. Поэтому перспективным является налаживание взаимодействия органов прокуратуры с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Основным направлением подобного взаимодействия является координация деятельности по обеспечению конституционной законности, единства правового и экономического пространства страны.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ деятельности органов прокуратуры в сфере конституционной безопасности России. Аналитический потенциал исследования правового статуса и основных направлений деятельности органов прокуратуры состоит в том, что при его изучении возможно определить состояние важнейших властных отношений, представить механизмы осуществления прокуратурой деятельности по обеспечению конституционной законности и единства правовой системы страны.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования статуса и деятельности органов прокуратуры формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов участия прокуратуры в обеспечении конституционной безопасности России. Диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, в практиче-
13
ской работе, в учебных курсах по конституционному праву, прокурорскому надзору, уголовному и гражданскому процессам.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Прокуратуре г. Москвы, а также в выступлениях на различных практических семинарах, всероссийских научных конференциях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
14 Г л а в а I
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
Прежде чем исследовать практические аспекты участия органов прокуратуры в обеспечении конституционной законности и национальной внутригосударственной безопасности страны надлежит представить основы правового регулирования деятельности прокуратуры в Российской Федерации, место прокуратуры в системе разделения властей. Вокруг определения конституционно-правового статуса прокуратуры и ее места в государственном механизме ведутся достаточно серьезные дискуссии. Они связаны также с проблемой обеспечения конституционной законности и национальной внутригосударственной безопасности стра-
НЫ.
Под конституционно-правовым статусом прокуратуры в Российской Федерации понимается установленное в законодательном порядке, предусмотренном Конституцией РФ, правовое положение данного государственного органа, включающее его систему и организацию, права и обязанности. Правовое положение прокуратуры РФ определено в статье 129 Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовно-процессуальном кодексе, Гражданско-процессуальном кодексе, Арбитражно-процессуальном кодексе и других нормативных актах. Органы прокуратуры осуществляет свои полномочия независимо от органов государственной власти, общественных и политических организаций и движений, в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.
15
Обсуждение перспектив развития конституционно-правового статуса российской прокуратуры невозможно без уяснения сути существующей системы, которая, сохранив во многом форму советской эпохи, сделала большой шаг вперед. Общей тенденцией развития системы прокурорского надзора советского периода стало расширение его предмета и пределов. (С формально-юридической точки зрения, принципиально новых элементов или направлений деятельности не появилось. Скорее, речь можно' вести о новом витке развития данного института, который помимо функции представления публичных интересов в судебных инстанциях, присущей прокуратуре Российской империи после реформы 1864 года, приобрел общенадзорные функции, имевшие место до указанной реформы. При этом в его деятельности прослеживался четкий
1 политический оттенок.
К отличительным признакам советской прокуратуры можно отнести: независимость от иных органов власти, но при этом подотчетность высшему представительному органу; жесткую централизацию; наделение широким правом доступа к информации во всех инстанциях в целях надзора за выполнением нормативных актов высших государственных и партийных органов (от контроля за законотворчеством до участия в гражданских спорах).
После распада СССР и с момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР "О Прокуратуре СССР" 1979 года. В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. Су-
1 См.: Зайков СЮ. Прокурорский надзор: российский опыт и зарубежная практика. -М.: Спутник+, 2001.
16
щественно уменьшились авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка1.
Взамен Закона СССР "О прокуратуре СССР" Верховный Совет РСФСР принял Закон Российской Федерации "О Прокуратуре Российской Федерации"2 № 2202-1 от 17 января 1992 года, который начал действовать с момента опубликования - 18 февраля 1992 года., Упомянутый Закон сохранил традиционно сложившиеся отрасли надзора за точным и единообразным исполнением законов. Следует отметить, что данный Закон трансформировал содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль "стороны" при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, одновременно сохраняя за прокурорами право опротестовать незаконные и необоснованные судебные решения .
Исторически, прокуроры призваны осуществлять надзор за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям. Срок полномочий прокуроров устанавливался, начиная с 1936 года, на конституционном уровне. Лишь Конституция Российской Федерации 1993 г. от этого отказалась.
Необходимо проанализировать условия функционирования прокуратуры в переходный период после ликвидации Союза ССР, провозглашения независимости Российской Федерации и принятия новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. В тот период органы прокуратуры работали на основании Закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Указа Президента РФ от 20 октября 1993 года "О дея-
1 Басков В.И. Отечественная прокуратура в 1922 - 1996 гг. // Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. - 1998. № 1. - С. 112.
2 Российская газета. 1992. № 39. 18 февраля.
3 См.: Друкаров И.Л. Новое законодательство о прокурорском надзоре в Российской Федерации / Сб. статей: Актуальные вопросы государства и права в современный период. Томск, 1994. - С. 71-72.
17
тельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации"1. Этим Указом на прокуратуру были возложены обязанности по осуществлению надзора за соблюдением законности и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Во время действия предшествующего Закона о прокуратуре от 1992 года был принят ряд важных законодательных актов, в соответствии с которыми возникла необходимость внести в Закон существенные коррективы. Прежде всего речь идет о принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, в которой определен порядок назначения Генерального прокурора, прокуроров субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила положение органов прокуратуры как единой централизованной системы, полномочия, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Также были приняты и вступили в действие Федеральные законы "Об оперативно-розыскной деятельности"2, "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"3, Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации"4 и ряд других нормативных актов, положения которых имели весьма важное значение в определении политического, государственного и правового предназначения прокурорского надзора в стране.
За период с 1992 по 1995 годы были внесены весьма существенные изменения и дополнения в действующее уголовное, уголовно-процессуальное, исправительно-трудовое законодательство. Было установлено дифференцированное судопроизводство по уголовным делам.
1 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 43. Ст. 4084.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349.
3 Там же. №15. Ст. 1269.
4 Там же. №18. Ст. 1589. |
