3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В становлении местного самоуправления в Российской Федерации вопросы формирования его территориальной основы оказались в числе наиболее сложных. Конституция Российской Федерации 1993 года в качестве территориальной основы местного самоуправления определила "городские и сельские поселения" и "иные территории" . Тем самым был установлен территориально-поселенческий принцип организации местного самоуправления. Территориальной основой местного самоуправления стали являться не административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации, а естественные и исторические места проживания людей - городские и сельские поселения, а также их отдельные части или объединения. В дальнейшем территориально-поселенческая парадигма организации местного самоуправления получила свою конкретизацию в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В то же время процесс правового регулирования территориальных основ местного самоуправления субъектами Федерации выявил множество проблем, обусловленных неоднозначными подходами к месту и роли местного самоуправления в государственном строительстве, отсутствием целостной, однозначной концепции и научно обоснованного подхода в формировании его территориальной основы. Одним из факторов неурегулированности территориального устройства местного самоуправления продолжает оставаться теоретический спор между сторонниками "общественной" и "государственной" природы муниципально-правовых отношений, который порождает серьезные проблемы на практике.
Проведенный анализ подтверждает, что правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления в субъектах Россий-
См.: Конституция Российской Федерации. - М: Акалис, 1996.
4
ской Федерации осуществляется крайне противоречиво и неоднозначно. Законодательство ряда субъектов Федерации существенно отличается от конституционных принципов формирования территориальных основ местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации, в частности в республиках Татарстан, Башкортостан, Коми муниципальные образования ограничены территориями сельсоветов и поселков, в других случаях - в Чувашской Республике, Ульяновской, Кемеровской областях, муниципальные образования созданы только на уровне городов и районов. В некоторых субъектах Федерации положение сложнее. Так, именно правовая неурегулированность территориальных основ в Приморском крае является одной из причин отсутствия легитимных органов местного самоуправления в городе Владивостоке.
На несовершенство территориальной организации местного самоуправления в субъектах Федерации, на юридическую неразработанность вопроса было обращено внимание Правительства России1. Вполне понятно, что проблема требует специального научно-теоретического исследования, анализа и переосмысления происходящих изменений, поскольку остро ощущается потребность в выработке конкретных правовых рекомендаций, методик и технологий, способствующих совершенствованию и оптимизации территориальных основ местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, что в конечном итоге и определило выбор темы данного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Основные теоретические аспекты современного правового регулирования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации, нашедшие отражение в действующем законодательстве, были сформулированы отечественными юристами, депутатами с привлечением опытных практиков-
1 См.: Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований. - С.З. - 1999. -№ 51. - Ст.6359.
5
экспертов в период подготовки Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 (далее - Федеральный закон "Об общих принципах..."). Теоретико-методологические подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления нашли отражение в трудах С.А.Авакьяна, Р.В.Бабуна, С.Н.Бабурина, В.И.Васильева, Н.А.Емельянова, О.Е.Кутафина, А.И.Попова, И.В.Постового, И.И.Овчинникова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугриной и других исследователей2.
Заметный вклад в разработку данной проблематики внесли научные воззрения А.А.Замотаева, А.А.Мальцева, О.Л.Савранской3. Проблеме
См. об этом Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. - Право. -1996. - № 2. - С. 10-13; Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. - 1994. - №.13; Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Местное самоуправление: закон третий // Сегодня. -1994. - 21 октября; Кирпичников В. Нет закона - нет порядка // Российская Федерация. - 1995. - № 2; Говорский В. Безрайонный вариант - надуманный вариант // Российская Федерация. - 1995. - № 9 и др.
2 См.: Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах...". Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1996 г. Отв. ред. д.ю.н. Авакьян С.А. - М.: Изд. МГУ, 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра // Российское право, НОРМА, 1997. - № 8; Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. Васильев В.И. - М., 1999; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: Генезис и тенденции развития. - Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие под ред. К.Ф.Шеремета и И.И.Овчинникова. - М., 1998; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Институт государства и права РАН. - М., 1999; Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. - М., 1998 и др.
3 См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: Основные понятия и термины. - М,: Муниципальная власть, 1999; Замотаев А.А. О соотношении понятий "муниципальное образование" и "административно-территориальная единица" // Муниципальная власть. - 1999. - № 1; Мальцев А.А. Менталитет мешает, но бастионы вечны // Муниципальная власть. - 1998. - № 2; Савранская О.Л. Территориальные основы местного самоуправления // Городское управление. - 1997. - № 4 и др.
6
системного, комплексного исследования процесса формирования территориальных основ местного самоуправления посвящены труды Г.В.Атаманчука, А.Г.Гладышева, В.А.Лапина1. Определенный теоретико-практический интерес представляют собой материалы, опубликованные на страницах информационно-аналитического журнала "Муниципальный мир", издаваемого Академией социальных технологий и местного самоуправления2.
Однако общее состояние теоретических исследований показывает, что проблематика правового регулирования территориальной основы местного самоуправления осталась недостаточно, а главное - неоднозначно разработанной, что противоречит характеру и точности юридической науки. В научной литературе нет специальных работ, посвященных комплексному, институциональному анализу территориальной организации местного самоуправления.
Вместе с тем, научно обоснованный подход к формированию субъектами Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления незамедлительно требует обстоятельного, системного исследования данной проблемы, что заметно сдерживает процессы оптимального развития самоуправленческих начал, демократизации и становления гражданского общества, существенно влияет на усиление ассиметрично-сти федеративного устройства российского государства.
1 См.: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: Славянский диалог, 1996; Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. - М.: йзд-во РАГС, 1999; Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. - М.: Граница, 1999; Лапин В.А. Местные сообщества и территория // Муниципальный мир. -1999.-№3 и др.
2 Михайлов В.И. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Муниципальный мир. - 1999. - № 2; Патрушев В.И. Организационное развитие местного самоуправления // Муниципальный мир. - 1999. - № 5 и др.
7
Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе формирования территориальных основ местного самоуправления в условиях реализации его конституционно-правовой модели.
Предметом исследования выступает совершенствование правового регулирования федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления.
Цель диссертации состоит в исследовании и научно-практическом осмыслении существующей территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и выработки мер по их совершенствованию, оптимизации и соответствующему правовому обеспечению.
Для достижения этой цели предпринята попытка решить следующие задачи:
-определить сущность территориально-поселенческого принципа формирования территориальных основ местного самоуправления;
-рассмотреть в территориальном контексте публично-правовой статус юридической категории "муниципальное образование";
- исследовать и определить типологию и классификацию муниципальных образований, порядок изменения их границ;
- изучить и выявить факторы, влияющие на процесс формирования территориальных основ местного самоуправления;
-обосновать и реализовать по мере возможности необходимость всестороннего, комплексного, системного подхода к определению оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления в России;
8
- определить специфику, взаимосвязь и соотношение понятий "муниципальное образование" и "административно-территориальная единица";
- проанализировать и выявить на основе сравнительно-правового анализа особенности определения субъектами Российской Федерации оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления;
-исследовать правовые проблемы определения территориальной основы местного самоуправления в городе Владивостоке, обосновать и выработать практические рекомендации по ее совершенствованию.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют научные труды отечественных ученых в области теории и практики местного самоуправления, материалы международных и научно-практических конференций и "круглых столов".
В исследовательской работе автор пользовался такими методами научного познания, как сравнительно-правовой, конкретно-исторический, статистический, формально-юридический, и основными логическими методами (анализ, синтез, индукция, дедукция).
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Уставы и законы субъектов Российской Федерации, Уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты.
В процессе анализа законодательства субъектов Российской Федерации автор пользовался Постановлениями Конституционного Суда России, а также решениями и определениями судов общей юрисдикции по конкретным делам.
Эмпирическая база исследования основана на анализе документов, статистических данных, опубликованных в научных изданиях и средст-
9
вах массовой информации, материалах и наблюдениях, полученных диссертантом в ходе многолетней работы в органах государственной власти и местного самоуправления Приморского края.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного исследования проблем правового регулирования субъектами Российской Федерации территориальных основ местного самоуправления и в систематизированном виде представлен их анализ как правового института.
На защиту выносятся следующие содержащие элементы новизны положения:
- показано, что установленная Конституцией Российской Федерации территориально-поселенческая концепция формирования местного самоуправления сложилась в результате достижения компромисса между «административным» и «поселенческим» подходами, генетически и теоретически опирающимися соответственно на государственную и общественную теории местного самоуправления;
- обоснована системно-правовая связь формирования территориальных основ с определением уровня местного самоуправления, выведенного конституционно-правовыми нормами за рамки общих принципов организации местного самоуправления и подлежащего правовому регулированию субъектами Российской Федерации; аргументировано положение о неправовом характере замены местного самоуправления на отдельных территориях прямым государственным управлением;
- рассмотрен и проанализирован в территориальном аспекте публично-правовой статус муниципального образования; обоснована необходимость комплексного системного подхода в выявлении критериев формирования территориальных основ местного самоуправления; предложена концепция рассмотрения муниципального образования как целостной территориальной социально-экономической системы;
10
- обоснована практическая эффективность введения в юридическую практику понятия муниципальное образование по сравнению с местным сообществом (местное сообщество — категория социологическая, муниципальное образование - юридическая); показана недостаточная ин-ституционализация в Федеральном законе «Об общих принципах...» понятийного аппарата юридической категории муниципальное образование;
- установлено, что вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах...» не повлекло необходимости формирования субъектами Федерации принципиально новых территорий муниципальных образований; на основе конституционно-правовых положений показано, что территорию муниципального образования определяет непосредственно население; субъекты Федерации устанавливают границы, т.е. черту, определяющую территории муниципальных образований; аргументировано, что определение территории муниципальных образований и установление их границ - это различные правовые процедуры; изменение границ муниципального образования целесообразно производить с учетом результатов консультативного референдума;
- установлено, что вопросы административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и деление субъектов Федерации на территории муниципальных образований относятся к процедурам, имеющим различное правовое регулирование; определение территорий муниципальных образований в границах административных единиц не всегда согласовывается с целями и задачами местного самоуправления; обоснован институт административно-территориального деления муниципального образования, находящийся на стыке административного и муниципального права;
- на основе анализа законодательства о местном самоуправлении выдвинуты и аргументированы предложения по оптимизации территори-
11
альных основ местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в частности в городе Владивостоке; сформулировано положение о невозможности установления для всех субъектов Федерации единой модели территориальной организации местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется его ориентацией на решение актуальной проблемы государственного управления и муниципального права, а также реальной возможностью использования ряда предложений и рекомендаций субъектами Российской Федерации в процессе правового регулирования территориальных основ местного самоуправления. Кроме этого, результаты исследования и рекомендации автора могут быть использованы в правотворческой работе по вопросам муниципального права органами власти всех уровней: федеральной, субъектов Федерации и муниципальной.
Диссертация представляет практический интерес для работников сферытосударственного л муниципального управления, депутатов представительных органов местного самоуправления и органов государственной власти, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов. Материалы исследования могут быть использованы при дальнейшей разработке данного института муниципального права, проведении научных исследований в области конституционного и административного права, а также при разработке лекций и методических рекомендаций в помощь преподавателям и студентам юридических ВУЗов.
Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации отражены в публикациях автора, изложены на научно-практических конференциях, в частности на состоявшейся 26-27 октября 1999 года в городе Владивостоке региональной конференции "Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае: история, современность, тенденции развития", обсуждены на проблемной группе, одобрены и рекомендованы к
12
защите на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автор диссертации, являясь исследователем и практическим работником органа местного самоуправления, использовал теоретические положения настоящего исследования в разработке Уставов муниципальных образований "Шко-товский район" и "Закрытое — административно-территориальное образование город Большой Камень" Приморского края.
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, приложения, библиографический список использованных нормативных и литературных источников.
13 Глава I
ГЕНЕЗИС, ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ СТАНОВЛЕНИЯ
ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОСЕЛЕНЧЕСКОЙ КОНЦЕПЦИИ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Сущность территориально-поселенческого принципа формирования территориальной основы местного самоуправления
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится государство. Такое' подразделение территории государства принято называть административно-территориальным делением. Оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.
В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть на местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали края, области, города, районы в городах, поселки, сельсоветы. Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Вер-
14
ховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года. В настоящее время решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление - это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления1.
Прежде чем приступить к рассмотрению территориально-поселенческого принципа формирования территориальных основ местного самоуправления необходимо определиться с самим понятием "территориальные основы местного самоуправления". Термин "территориальные основы местного самоуправления" также, как и термин "основы местного самоуправления", в целом является сравнительно новым понятием для отечественной правовой науки. Так, термин "основы местного самоуправления" впервые был закреплен в Федеральном законе "Об общих принципах..."2. В связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах..." закрепили только наиболее принципиальные, основополагающие, общие для всех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований правовые положения (основы) организации местного самоуправления. В соответствии с ними принима-
1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристь, 1997. - С. 190-191.
2 Здесь и далее по тексту имеется в виду Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ. - 1995. - № 35. - Ст.3506.
15
ются законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, содержащие правовые нормы, детализирующие и конкретизирующие положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах...".
Правовые нормы Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах...", закрепляющие основы местного самоуправления, имеют следующие черты:
- основополагающий, фундаментальный, обобщающий характер;
- нормативность и верховенство по отношению к законодательству субъектов Российской Федерации и актам, принимаемым органами местного самоуправления;
- определенность и категоричность;
- постоянство действия;
- общепризнанность;
- сжатость, концентрированность положений;
- устойчивость1.
Конституция Российской Федерации самостоятельную деятельность населения муниципального образования по осуществлению местного самоуправления связывает, во-первых, с определением территорий, на которых население вправе осуществлять местное самоуправление; во-вторых, с наделением органов местного самоуправления полномочиями по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов. Указанные положения Конституции Российской Федерации конкретизированы в Федеральном законе "Об общих принципах...", где в качестве составных элементов основ местного само-
1 См.: Казанчев Ю.Д., Писарев А.И. Муниципальное право: Учебник. — М: Новый Юристъ, 1998. - С.34-35.
16
управления указаны территориальные, правовые и финансово-экономические основы.
Исходя из этих положений, Казанчев Ю.Д. и Писарев А.И. основы местного самоуправления определяют как "совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и закрепляющих наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения" .
Постовой И.В., исходя из принципа населенности территорий, кроме вышеназванных элементов выделяет также и демографическую осно-ву\
Территориальная основа в системе основополагающих начал местного самоуправления занимает особое место. Это обусловлено тем, что она определяет компетенцию самой местной власти, ее экономическую и финансовую основу. При изменении территории изменяется не просто площадь, а происходит перераспределение полномочий, обязанностей, ответственности, изменяется финансово-экономическая основа местной власти.
Отметим, что в соответствии со ст.ст.1, 44 Федерального закона "Об общих принципах..." решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обладают территориальным верховенством в пределах границ муниципальных образований. Это означает, что, во-первых, решения органов местного самоуправления, либо граждан, при-
1 Такого же определения придерживается Овчинников И.И См.: Местное самоуправление в системе народовластия. Институт государства и права РАН.-М., 1999.-С.123.
2 Казанчев Ю.Д., Писарев А.И. Муниципальное право: Учебник. - М.: Новый Юристь, 1998. -С.35.
3 Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Новый Юристь, 1998.-С.74.
17
нятых путем прямого волеизъявления по вопросам местного значения, ограничиваются территорией муниципального образования; во-вторых, в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов и решению иных вопросов местного значения.
Анализируя Федеральный закон "Об общих принципах...", можно выявить основные элементы, составляющие понятие "территориальные основы местного самоуправления".
1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских и сельских поселениях и на иных территориях.
2. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
3. Территории внутригородских муниципальных образований устанавливаются с учетом мнения населения представительным органом местного самоуправления.
4. Установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций субъектами Российской Федерации.
5. Изменение границ муниципального образования без учета мне-ния населения соответствующей территории не допускается.
6. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации. |
