Введение
Актуальность темы исследования. Развитие новой модели рыночной экономики, реформа системы управления государственного аппарата, судебно-правовой сферы, разграничение полномочий между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации серьёзно обозначили вопросы государственной службы. Стало ясно, что без создания прочной правовой базы государственно-служебных отношений, невозможно двигаться вперёд. Концепция судебно-правовой реформы обозначила пересмотр исполнительного производства и возрождение института судебных приставов. Государственная служба судебных приставов с позиции науки административного права только начинает рассматриваться. Затронутые в диссертации вопросы, например, место государственной службы судебных приставов в общей системе государственной службы Российской Федерации, её понятие, сущность, профессиональная деятельность судебных приставов, социальная и правовая государственная охрана (защита) судебных приставов в научной юридической литературе должного освещения не находили. Хотя государственная служба судебных приставов - это всесторонний, многоэлементный институт, представляющий сложный организм со
множеством взаимосвязанных элементов и претендующий на свою
автономию в общей системе государственно-служебных отношений Российской Федерации.
Исходя из опыта других стран по становлению исполнительного производства, следует подчеркнуть, что качество такого производства зависит от её аппарата, а также интеллектуальных возможностей и деятельности судебных приставов, которые утверждают авторитет государства при исполнении своих обязательств. Отсюда возрастает и значимость социально-правового института государственной службы, призванного, с одной стороны, подготовить для
аппарата специалистов, использующих новые методы и формы работы, а с другой стороны, чтобы они своевременно исполняли решения различных органов, с целью создания условий благополучия жизнедеятельности юридических и физических лиц.
Гражданское общество напрямую заинтересовано в надёжном институте государственной службы, ибо благодаря данному институту разрешаются сложные проблемы взаимодействия государства и общества. Такой дееспособный институт способствует воплощению всех принятых решений на государственном уровне в жизнь в интересах каждого члена гражданского общества. Соответственно к судебным приставам общество вправе предъявлять повышенные требования, объём которых должен возрастать по мере продвижения по службе. В силу этого актуальность совершенствования государственно-служебных отношений в системе юстиции возрастает. Более того, прошедшие мероприятия, посвященные 200-летию Министерства юстиции Российской Федерации, обозначили тенденцию влияния и преемственности государственно-служебных отношений судебных приставов дореволюционного и советского периодов в становлении и развитии этих отношений в современных условиях, что также требует научного осмысления. Степень разработанности проблемы и предмет исследования. Государственная служба судебных приставов со всеми элементами её функционирования требует серьёзного к себе внимания. Более того, обозначилась тенденция отставания законодательства о государственной службе судебных приставов от уже сформированной законодательной базы, регулирующей общие подходы государственной службы в Российской Федерации. Это говорит о том, что нет обоснованной со стороны административной научной теории и практики модели государственной службы судебных приставов. Серьёзные научные разработки в этом направлении не ведутся. Научные публикации, затрагивающие службу
¦ судебных приставов, носящие комплексный характер, отсутствуют. Не проанализировано влияние основных институтов государственных служебных отношений Российской Федерации на государственную службу судебных приставов.
В то же время необходимо подчеркнуть, что вопросами государственно-служебных отношений в Российской Федерации занимались различные учёные многих научных специальностей. В частности, Г.В. Атаманчук, Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, М.И.Байтин, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, С.Н. Богомолова, И.А. Василенко, В.В. Володин, В.А. Воробьёв,
Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазунова, В.Д. Граждан, A.M. Емельянов, А.А. Жданов, Н.В. Загладин, Н.М.. В.Т. Кабышев, Л.А. Казанцев, Л.А. Калиниченко, B.C. Карпичев, В.Ф. Коновалов, Н.М. Конин, Л.В. Константинова,
А.В. Куличенко, Г.Л. Купряшин, В.И. Кушлин, Б.М. Лазарев, А.В. Малько,
* Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, В.И. Новосёлов, А.Ф. Ноздрачёв, Е.В. Охотский, И.В.Панова, И.Н. Пахомов, Д.С. Петросян, СВ. Пирогов, М.И. Пискотин, Н.П. Поборчая, В.Д. Попков, В.Д. Попов, Ю.А. Розенбаум, Н.В. Романовский, Л.А. Сергиенко, П.П. Сергун, В.А. Сердюков, Н.С. Слепцов, Ю.Н. Старилов, А.К. Уледов, Н.И. Фаянс, Л.В. Фаткин, Н.В. Хонякова, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов, И.Д. Черник,
ф Ц.А. Ямпольская и др.
Некоторые учёные подготовили свои авторские проекты по государственной службе (В.М. Манохин, Ю.А. Розенбаум), когда обсуждался проект закона Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации". Однако вопросов по государственной службе в связи с принятием Закона Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О судебных приставах" не стало меньше. Поэтому необходимость в научно-теоретическом исследовании государственной службы судебных приставов и
Ф её значение для органов и учреждений юстиции и обозначили предмет исследования диссертации.
Ст. 4 Закона Российской Федерации "О судебных приставах" и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, вступивший в законную силу с 1 июля 2002 года, в зависимости от исполнения обязанностей судебных приставов подразделяют: на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов; судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов и судебных приставов дознавателей. В диссертации не ставиться цель рассмотрение каждой категории обозначенных специалистов, ибо полномочия и требования, которые вытекают из этих правовых актов, в равной мере распространяются на них, хотя в дальнейшем с наработкой теории, практики, правового материала возможны и изменения. В работе будет использоваться термин - судебный
# пристав, который является объединяющим и, по нашему мнению, позволит осветить общие вопросы государственно-служебных отношений в этой службе. В отдельных случаях для аргументации некоторых положений работы эти категории будут рассматриваться.
Государственная служба как сложное явление должна рассматриваться в плоскости теории и законодательной практики, исходя из общей поставленной
ф< цели исследования, которая направлена: на теоретическое осмысление основных элементов государственной службы Российской Федерации; на формирование теоретической концепции государственно-служебных отношений в подразделениях судебных приставов; на изменение (с целью совершенствования) федерального законодательства; на анализ сложившегося понятийного аппарата в этой сфере; на поиск путей улучшения профессиональной подготовки судебных приставов и их социально-правовую защищённость.
Для достижения цели исследования в диссертации ставились задачи:
а) изучение общих вопросов теории права, касающихся государственной службы в службе судебных приставов; б) определение места государственной службы судебных приставов в общей системе государственно-служебных отношений Российской Федерации; в) анализ становления и совершенствования правового статуса судебных приставов; г) изучение вопросов о профессиональной деятельности судебных приставов; д) рассмотрение института аттестации в профессиональной деятельности судебных приставов; е) обозначение общих подходов к принятию концепции по государственной охране судебных приставов; ж) подготовка предложений по совершенствованию законодательства о государственной службе судебных приставов; з) обоснование необходимости преподавания в учебных заведениях Минюста России специального учебного курса "Государственная служба судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации".
Теоретические и методологические основы исследования. Содержание и результаты научного исследования базируются на анализе теоретического материала, имеющего отношение к государственной службе в органах и учреждениях юстиции, как в общей теории права, так и в других отраслевых науках, в частности, международного права, конституционного права, теории государственного управления, административного права, уголовного права, трудового права и других юридических наук. В работе использовалась Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, а также законодательная база федерального, отраслевого и регионального значения. Для теоретических выводов учитывались статистические данные, научные публикации, практические разработки ведомственного характера. Методологическая база диссертации связана с достижениями теории познания. Были использованы формально-логический, сравнительно-правовой,
статистический, системный, конкретно-социологический специальные методы, а также частнонаучные приёмы. В отдельных случаях использовались
категории материалистической диалектики. В качестве теоретической основы диссертации являются научные труды отечественных учёных многих научных специальностей, а также труды учёных зарубежных стран.
Научная новизна диссертации выразилась в продолжении комплексных исследований в области государственной службы Российской Федерации. Диссертация является первым монографическим трудом, где нашли своё отражение теоретико-правовые проблемы государственной службы судебных приставов в условиях функционирования нового федерального и регионального законодательства о государственной службе Российской Федерации. При работе над диссертацией преследовалась идея объективной оценки состояния государственно-служебных отношений в органах, учреждениях и подразделениях юстиции, чтобы ценность сделанных выводов и научных предложений отличалась новизной и была неоспоримой. В рамках такой идеи в диссертации:
исследованы основные моменты состояния государственной службы судебных приставов как вида федеральной государственной службы Российской Федерации и обоснована её автономность;
обозначены различные проблемы, оказывающие существенное влияние на состояние государственной службы в системе Минюста России и предложены пути их разрешения;
разработаны в теоретическом плане отдельные элементы государственно-служебных отношений, представляющие ценность не только для науки административного права, но и общей теории права;
освещены положения, которые могут быть использованы при реформировании государственно-служебных отношений в органах и учреждениях юстиции, а также на перспективу их дальнейшего развития;
выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной службе судебных приставов.
9/ По мнению диссертанта, на защиту выносятся следующие положения,
отражающие новизну исследования.
1. В ходе научного исследования аргументируется вывод, что государственная служба судебных приставов представляет собой разновидность федеральной государственной службы Российской Федерации. Предлагается внести соответствующие изменения в Закон Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации", Закон Российской Федерации "О судебных приставах", принять новый закон Российской Федерации "О федеральной государственной службе Российской Федерации".
2. Рассматривается история становления службы судебных приставов в дореволюционный и советский периоды. Обосновывается влияние этой службы на современное развитие института государственной службы судебных приставов.
т 3. Подтверждается, что понятие "государственная служба" в научных изданиях и в законодательстве должно быть уточнено с акцентом на цели, задачи, функции правового государства.
4. Констатируется, что государственная служба судебных приставов, входящая в комплексный социально-правовой институт государственной службы Российской Федерации, автономна.
5. Определяется позиция по профессиональной деятельности судебных приставов.
6. Исследуется порядок замещения должностей судебными приставами. Вносится предложение о распространении контрактной формы прохождения службы на все категории судебных приставов. Предлагается классификация должностей.
7. Определяется место института аттестации в государственной службе #
судебных приставов. Подчёркивается, что аттестационное производство - это
вид административного производства административного процесса.
10
8. Обосновывается подход о социальной и правовой государственной охране (защите) судебных приставов. Аргументируется и предлагается использовать в законодательстве более точный термин "государственная охрана судебных приставов" вместо распространённого термина "социальная и правовая защита". Излагаются основные предложения содержательного характера по принятию концепции государственной охраны судебных приставов.
9. Доказывается необходимость введения в учебные заведения Минюста России специального учебного курса "Государственная служба судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации".
10.Предлагаются многие положения, которые должны быть учтены в действующих нормативно-правовых актах.
Научная и практическая значимость диссертации характеризуется следующими положениям: а) выводы, предложения и рекомендации углубляют, во-первых, теоретическую базу государственной службы судебных приставов, во-вторых, с помощью их более чётко автономизируется эта служба в самостоятельный вид федеральной государственной службы Российской Федерации; б) новизна диссертации является вкладом в развитие общей теории права и административного права и вполне может быть использована в новых научно-практических исследованиях, касающихся вопросов
государственно-служебного строительства; в) материал диссертационного исследования представляет значение для совершенствования законодательства о государственной службе в целом, и в частности, он необходим для выработки концепции реформирования государственно-служебных отношений в системе Минюста России; г) содержание диссертации можно использовать: в учебном процессе по курсам "Теория права и государства", "Конституционное право", "Административное право", "Муниципальное право" "Государственная служба Российской Федерации"; на курсах повышения квалификации
11
судебных приставов в системе Минюста России; в служебной подготовке личного состава подразделений службы судебных приставов; в написании различных учебно-методических пособий; д) при реформе юридической науки и образования.
Выводы и рекомендации практического значения нашли отражение в публикациях автора, в докладах и сообщениях на различных научно-практических конференциях, в педагогической практике при чтении лекций и проведении семинарских и иных занятий на курсах повышения квалификации судебных приставов, в обзорах и отчётах, представляемых в Минюст России, по итогам ежегодного выполнения плана повышения квалификации судебных приставов.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списков нормативного материала и специальной литературы.
12
Глава I. Государственная служба судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации
1.1 Государственная служба Российской Федерации: общие подходы. Правовые пределы государственной службы
Исходя из законодательного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации, можно констатировать, что государственная служба в подразделениях службы судебных приставов имеет свою историю становления, развития и современного функционирования. Однако без раскрытия государственной службы Российской Федерации, хотя бы в общих чертах, нельзя ответить на вопрос о месте, роли, значении государственной службы судебных приставов в системе Минюста России.
В современных условиях институт государственной службы Российской Федерации исследуется учёными многих научных специальностей в различных аспектах: историко-правовом, социально-социологическом, организационно-управленческом, нравственном и т.д. Появились серьёзные отечественные работы, сформирована законодательная база, изучается зарубежная научная и правовая база. В то же время в области исследования есть ещё множество проблем, которые связаны с совершенствованием государственно-служебных отношений в России. В результате этого должна быть создана новая модель государственной службы Российской Федерации, отвечающая переменам в нашем обществе и странах мира. Стоить отметить, что прошлое, настоящее и будущее государственной службы Российской Федерации нельзя рассматривать без государственной службы дореволюционной России. Интересен и опыт работы с кадрами в советский период. Это позволит выявить общее и особенное прошлого и современности института государственной службы. Естественно, цели, задачи, принципы,
13
# функции, назначение и содержание данного института в различные исторические эпохи были разными, но общая сущность государственной службы была в том, что она находилась в единстве с системой государственных органов, которые призваны осуществлять власть, функции, полномочия, интересы государства.
Можно отметить, что рассматривать институт государственной службы самостоятельно без истории развития российского, советского государства и права, нельзя.
Становление государственности, проведение модернизации аппарата государственного управления неизбежно сопровождается преобразованием всей системы государственной службы. Для создания эффективной государственной службы современной России необходимо учитывать опыт предшествующих поколений по организации государственной службы,
• формированию социального слоя служащих государственного аппарата, правовому регулированию их государственно-служебной деятельности, профессиональной подготовки этого контингента, практики создания и функционирования единой системы органов государственной службы и другие моменты1.
Без учёта принципа преемственности становления и функционирования института государственной службы как части государственно-правового механизма невозможно выявить основные признаки этого института, выбрать оптимальную модель формирования корпуса государственных служащих для различных российских государственных органов. Всё это, несомненно, будет представлять огромный интерес, как для теории, так и для практики дальнейшего строительства данного института .
1 См.: Сергун П.П., Магомедов Б.М. Государственная служба судебных приставов: отдельные аспекты теории и прктики. Учебное пособие. Саратов. СГАП.2002. С. 7.
2 См.: Там же. С. 7.
14
В дореволюционной России была сформирована серьёзная законодательная база в области государственной службы. В частности, Генеральный регламент работы правительственных учреждений, Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, Устав о службе гражданской и др. Последняя редакция Устава о гражданской службе содержала 7 разделов, 23 главы, 840 статей, 19 приложений. Появились положения, правила, инструкции в государственных министерствах и ведомствах в этой области, где отражались задачи, принципы, функции государственной службы, порядок приёма государственных служащих на службу и её прохождение. После революции на смену законодательной базы дореволюционной России пришли советские нормативно-правовые документы. В основном это были документы, которые регулировали государственно-служебные отношения отдельных категорий лиц, например, правовые акты о дисциплинарной ответственности, о замещении должностей по конкурсу, о службе в государственных предприятиях и учреждениях и т.д. В качестве основных можно назвать: Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утверждённые Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; постановление ЦИК И СНК СССР от 13 октября 1929 г. "Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик"; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. "О дисциплинарной ответственности в порядке подчинённости"; постановление СНК СССР от 11 марта 1933 г. "Об упорядочении совместительства"; Единая номенклатура должностей, утверждённая Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г. и так далее. Несмотря на созданную определённую нормативно-правовую базу в эти десятилетия советского периода, можно констатировать, что центрального, основополагающего законодательного акта в области государственной службы принято не было. В определённой мере это было связано и с незначительными научными
15
исследованиями, которые стали себя проявлять с начала 50-х годов. Так, в 1952 году Н.П. Поборчая защищает кандидатскую диссертацию на тему: "Советская государственная служба", а затем в 1955 году Н.И. Фаянс также кандидатскую диссертацию на тему: "Советская государственная служба на современном этапе". В 1966 году выходит фундаментальная работа профессора В.М. Манохина "Советская государственная служба", в которой вопросы государственной службы освещаются в комплексе.
В литературе отмечалось, что кадровая политика советского периода осуществлялась в государстве не на основе закона, а на основе института усмотрения. Так, К.С. Вельский подчёркивал, что коммунистические руководители страны на месте старой построили две новые службы: партийную и государственную, деятельность которых не регламентировалась законом. Руководящая основа советской службы - партийная - оказалась практически вне сферы правового регулирования. Государственная служба была "тенью" партийной, дублировала работу партийного аппарата, формировалась стихийно, и руководители КПСС смотрели на неё как на временное явление, которое отомрёт в будущем коммунистическом обществе вместе с государством. Партийная служба рассматривалась по установившейся с конца 20-х г. традиции как субъект прав, государственная служба - как объект, через который КПСС проводила свои мероприятия1.
Современная концепция государственно-служебных отношений, у нас в стране, начала складываться с 1989 г., когда была образована рабочая группа по подготовке проекта Закона СССР "О государственной службе в СССР". В июле 1992 г. был подготовлен проект закона "Основные начала государственной службы в Российской Федерации". Отдельными Комитетами Верховного Совета Российской Федерации в этот период были подготовлены
См.: Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Гос-во и право. 1994. № 4.
С.24.
16
аналогичные законопроекты в области государственно-правовых отношений. Для обобщения всех законопроектов и подготовки единого правового документа по государственной службе распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 1992 г. была создана рабочая группа, которая подготовила единый законопроект и в ноябре 1992 г. представила его палатам Верховного Совета Российской Федерации.
5 июля 1995 г. Государственная Дума Федерального Собрания приняла Закон Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации".
До принятия Закона Российской Федерации "Об основах
государственной службы Российской Федерации" шло формирование нормативной базы в области государственно-служебных отношений Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях в форме указов, распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации. В частности: 3 июня 1993 г. был принят Указ Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации"; 3 июня 1993 г. Указом Президента Российской Федерации утверждено Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации; 23 июля 1993 г. Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации утверждено Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти; 23 июля 1993 г. Постановлением Совета Министров -Правительства Российской Федерации утверждено Положение о проведении конкурса при приёме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти; 22 декабря 1993 г. Указом Президента Российской Федерации утверждено Положение о федеральной государственной службе;
17
12 февраля 1994 г. принимается Указ Президента Российской Федерации "Об управлении федеральной государственной службы Президента Российской Федерации"; 12 февраля 1994 г. Указом Президента Российской Федерации утверждается Положение об Управлении федеральной государственной службы Президента Российской Федерации; 23 июня 1994 г. Распоряжением Президента Российской Федерации устанавливаются вопросы ведения Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации; 30 декабря 1994 г. Постановлением Правительства Российской Федерации утверждено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Среди законодательных актов субъектов Российской Федерации этого периода можно выделить следующие: 26 марта 1993 г. был принят Закон Республики Саха (Якутия) "О государственной службе"; 8 февраля 1994 г. Закон Республики Татарстан "О государственной службе" и др. Созданная правовая база в области государственно-служебных отношений обозначила две научные задачи: первая - связана с необходимостью дальнейшего изучения вопросов государственно-служебных отношений в общем плане; вторая - с изучением особенностей этих отношений при осуществлении полномочий государства в различных государственных органах. После принятия Закона Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации" работы у законодателей, учёных и практиков не поубавилось. Наоборот пошёл процесс дальнейшего формирования законодательной базы. По высказыванию А.Ф.Ноздрачёва в результате нормотворческой практики последних лет в законодательстве о государственной службе накопилось не только значительное число правовых актов, но и противоречий, нестыковок и пробелов. Только в Законе Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержатся 42 отсылки к |
