ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Эпоха конца XVII — начала XVIII вв. является знаковой для устройства всего будущего государственного механизма России. Это эпоха перерастания сословной монархии в абсолютную, когда процесс формирования бюрократически централизованной неограниченной монархии получил мощное ускорение, законодательное оформление и организационную завершенность в ходе реформ Петра I, спрессованных в исторически непродолжительный период времени.
Утверждение неограниченной монархии в России, при слабом развитии буржуазных отношений, консолидации феодалов, сохранении и упрочении крепостничества не может служить основанием для противопоставления Российской и
западноевропейской государственности. Фактическая включенность России в европейский исторический процесс, обращение к опыту европейских абсолютных монархий как объекту подражания и заимствования, многие типичные абсолютистские государственно-правовые формы в России, и, наконец, проводимая государственная политика, «цивилизаторская деятельность» с отдельными периодами «просвещенного абсолютизма», последующая эволюция формы правления - все это позволяет говорить о наличии в России абсолютной монархии, сопоставимой с западными образцами.
Реформа административно-государственного аппарата требовала от Петра I и его сподвижников обращения к отечественным и западным образцам устройства государства. Старая (приказная) система управления постепенно утрачивала свою эффективность и требовала перехода к более совершенным формам
4
администрирования, например, коллегиальным. В России специфика социально-экономических условий, внутри- и внешнеполитических задач предопределила повышенную значимость государства, как всеохватывающей машины управления и принуждения.
Важное место в перестройке его механизма заняла деятельность Уложенной Комиссии по реформированию государственно-правовой системы, существенным звеном которой была судебная система. Преобразованию подверглась вся система судопроизводства. Судебная власть — одна из ветвей государственной власти, ее сущность и содержание, как и остальных ветвей власти, определялись совокупностью социально-экономических, политических и конкретно-исторических обстоятельств. В различных формах судопроизводства реализовывались конкретные задачи - от неприкрытой защиты прав и интересов господствующего класса и его политических институтов до формально беспристрастного разрешения споров между свободными и равными субъектами права. Поэтому проблема изучения «политического суда» является в, то же время, проблемой изучения самой власти, средств ее реализации, политического режима. Не случайно одним из первых мероприятий молодого Петра I явилось создание Преображенского приказа, в котором был сконцентрирован к началу XVIII века весь политический сыск. Исследование системы судопроизводства дает возможность на конкретном материале выявить и оценить функции государства в период утверждения абсолютизма и специфические методы их реализации.
Несмотря на те крупные достижения и результаты, которые были получены предшествующими исследователями петровской эпохи, нормативно-правовое обеспечение государственных реформ Петра I не получили должного освещения именно со стороны выявления взаимосвязи группы преобразований, осуществленных в
административной, законодательной и судопроизводственной сферах. Поэтому государственно-правовая реформа конца XVII - начала XVIII века нуждается в анализе формирования организационных и правовых основ механизма государственного устройства, деятельности законодательного органа - Уложенной комиссии, а также проведения судебно-правовой реформы.
Степень научной разработанности темы. Одним из первых в отечественной историографии и истории права, кто обратился к вопросу о целях и приемах работы законодательных комиссий 1-й четверти XVIII в., был М.М. Сперанский. Он первый затронул вопрос о целях и приемах работы законодательных комиссий 1-й четверти XVIII в. Целью комиссий 1700 и 1714 года была подготовка сводного Уложения. Положения новых законодательных актов размещали под статьями Соборного Уложения 1649 с целью их последующего согласования. Задачей Уложенной комиссии 1720 г. была разработка нового Уложения. Причем, сочинить его предполагалось путем соединения Соборного Уложения 1649 г. со шведским и датским Уложениями. Этой Комиссией готовились сводные выписки из источников права для книг нового Уложения. М.М.Сперанским были выявлены причины неудач деятельности законодательных комиссий XVIII в. и специфические трудности в работе Уложенной комиссии 1720 г. По мнению М.М.Сперанского, все комиссии нарушали последовательность этапов подготовки проекта Уложения: 1) сбор законодательного материала; 2) составление свода этого материала; 3) сочинение нового Уложения. Общая тенденция была таковой: минуя два первых, взяться сразу за третий. К тому же, юриспруденция не была подкреплена теорией права. А персонал комиссий не освобождался от выполнения текущих служебных дел. Комиссия 1720 г. столкнулась и с трудностями особого рода. Среди них: языковые,
несходство правовых систем сводимых Уложений, отсутствие в комиссии «сведущих» людей. В результате со смертью Екатерины I деятельность этой комиссии пресеклась, «не оставив по себе никаких последствий».
Необходимо подчеркнуть, что в дореволюционный период историки отечественного права восприняли концепцию М.М.Сперанского как основу и в своих исследованиях лишь дополняли и уточняли отдельные ее положения. К их числу можно отнести многих исследователей. Так, Д.Поленов, изучив деятельность Палаты об Уложении 1700 г., сделал важный вывод о плодотворности работ законодательных комиссий. И.Д.Беляев подробно осветил деятельность «Апухтинекой комиссии» 1714 г. Он же впервые высказал мысль о желании Петра I заменить в 1720 г. Соборное Уложение готовым шведским кодексом, приспособив его к потребности русского общества.
Самостоятельное исследование материалов Уложенной комиссии 1720 г. предпринял В.Н.Латкин. Он сделал существенные выводы об ее организационных основах и кадровом составе, отметил тяжелое материальное положение провинциальных дворян, взятых для сочинения Уложения в 1723 г. Им же была проанализирована структура нового проекта. Он полагал, что проект в 1723 г. был представлен членам комиссии в объеме семи книг с регламентацией материального и процессуального государственного права отдельно от гражданского и в отдельных книгах. Он же подчеркивал ведущую роль Петра I в создании комиссии и определении ее задач. В.Н.Латкин впервые опубликовал тексты Манифеста и Предисловия к проекту нового Уложения. Значительный вклад в исследование деятельности Уложенной комиссии внесли также М.Ф.Владимирский-Буданов и А.Н.Филиппов.
Ряд интересных исследований относится к советскому периоду. Новые исследования источников о деятельности Уложенной комиссии были осуществлены М.М.Богословским, С.Н.Валком, А.Г.Маньковым, А.Н.Медушевским. К этому же кругу работ можно отнести и фундаментальные исследования Е.В.Анисимова, касающиеся связи государственных преобразований Петра Великого с деятельностью Уложенных комиссий.
Внимание зарубежных исследователей истории Уложенной комиссии в 20-е годы XVIII в. представлено, к сожалению, только одной работой К.Петерсона. Он разделяет позицию И.Д.Беляева, В.Н.Латкина и М.Ф.Владимирского-Буданова о том, что целью Уложенной комиссии была разработка Свода законов для России на базе шведского и датского права.
Вопросам судебной реформы также было посвящено значительное количество исследований. Тесно привязанная к деятельности Уложенной комиссии, судебная реформа стала объектом внимания российских исследователей еще в XIX в. Среди наиболее значительных работ по истории судоустройства можно назвать труды К.Д.Кавелина и Ф.М.Дмитриева. Вопросы местного управления и суда были освещены в работах Б.Н.Чичерина и Ю.В.Готье. Новые аргументированные сочинения появились в начале XX в., когда исследование переместилось из области анализа нормативного материала к изучению, наряду с ним, практики. Однако наиболее значительным из дореволюционных работ можно назвать очерк Б.И.Сыромятникова о судебно-правовой реформе.
В советской историко-правовой науке история петровского суда, если не считать отдельных работ частного характера, почти не была подвергнута специальному изучению. Можно лишь выделить фундаментальный курс уголовно-процессуального права
М.А.Чельцова-Белбутова, в которой воссоздана обобщенная картина уголовного суда европейских стран, публикации Н.Б.Голиковой о деятельности Преображенского приказа и других органов «политического сыска», монографию В.П.Нажимова, вводную статью и комментарии О.И.Чистякова к тексту трех основных процессуальных законов Петра I.
В зарубежной историографии преобразования Петра I в области судопроизводства не получили значительного внимания.
Автор опирался также на труды российских ученых в области теории государства и права, истории отечественного государства и права (С.С.Алексеева, Г.В.Мальцева, С.Ю.Юшкова, Е.А.Скрипилева, Л.А.Стешенко, И.С.Яценко, И.А.Исаева, О.И.Чистякова, Е.И.Голубевой, Т.Е.Новицкой, В.А.Рогова, Р.С.Хачатурова и других)
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе разработки нормативно-правовой базы, организации и проведения реформ государственного аппарата в конце XVII - начале XVIII вв. и факторы, повлиявшие на формирование государственного механизма Российской империи.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие административную и судебно-правовую реформу Петра I. в XVIII в. Особое внимание уделено правовому регулированию реформы судопроизводства как наиболее ярко показывающему все тенденции в правовом оформлении реформ государственного аппарата России.
Целью исследования является комплексный анализ проблем организации и проведения реформы государственного аппарата Российского государства в XVIII веке, историко-правовой анализ петровских преобразований в административной, законодательной и судебной сферах.
В соответствии с этой целью, в диссертации ставятся следующие
задачи!
- рассмотреть внутриполитические и внешнеполитические условия перед началом петровских преобразований;
- выявить динамику приказной системы российского государства во второй половине и, особенно, в последней четверти XVII в.;
- изучить организационное и правовое обеспечение проведения административной реформы, в том числе государственного аппарата в России;
- рассмотреть механизм создания законодательной базы для реформирования государственного аппарата России;
- проанализировать организацию и деятельность Уложенной комиссии;
- установить особенности судебной системы в России в конце XVII - начале XVIII вв. и реформы Петра I в судопроизводстве.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность научных методов познания социально-политических и историко-правовых процессов: общенаучные и частнонаучные, специальные методы познания историко-правовых явлений. Автором использованы методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, исследований, метод исторических аналогий, ретроспективный и компаративный методы. В процессе исследования широко применялись общелогические методы познания (анализ, синтез, обобщения), с помощью которых автор выявил закономерности в рассматриваемых государственно-правовых явлениях.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составили различные группы источников. Информативность нормативных и ненормативных источников определяется их
10
происхождением и обстоятельствами возникновения: они создавались при сопоставлении боярских списков более раннего и более позднего времени.
Автор использует для анализа качественных характеристик реформы государственного аппарата России учетные акты, связанные с работой Сената (различные именные списки), комплекс источников, связанных с деятельностью по совершенствованию учета армии и появлением росписи войска 1712, подготовкой новой росписи (ведомости типа табелей, содержащие обобщенную количественную информацию), источники распорядительного и учетного характера из делопроизводства канцелярии Сената. Особый интерес представляют два комплекта документов канцелярии Сената. Это - сводные учетные документы, содержащие сведения о составе и численности аппарата центрального управления России рассматриваемого времени, и делопроизводственная переписка Сената с приказами, коллегиями и местными учреждениями.
При анализе процессов нормативного заимствования использована коллекция шведских источников и документов из фамильного архива И.Л.Любераса.
Автор диссертации использовал нормативные источники, регулирующие учреждение коллегий и содержащиеся в «Полном собрании законов Российской империи» и «Законодательных актах Петра I», т. I, подготовленных и изданных Н.А.Воскресенским.
Автором также подробно проанализированы документы, связанные с работой Уложенной Комиссии и такой определяющий для реформы судопроизводства акт, как "Указ о форме суда" от 5 ноября 1723 г.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основе проведенного автором исследования выявлены и определены
основные особенности организационного и нормативно-правового обеспечения реформы государственного аппарата в XVIII веке и сделаны следующие выводы, обладающие элементами новизны и выносимые на защиту:
- начиная анализ с административного устройства допетровской России, автор выделяет те структуры, которые определяли это устройство на протяжении столетий (остовом управленческой структуры России в допетровскую эпоху была приказная система) и проводит анализ социальной базы Приказов, то есть тех «послойных» срезов, которые определяли набор служащих, выявляет причины перехода от Приказов к Коллегиям.
- выделяет такие черты формирования бюрократического слоя российского общества XVIII века, как неразрывную связь нарождающегося бюрократического слоя со служилым сословием, в целом, о чем может свидетельствовать общее обеспечение службы поместьями; оформление в качестве специальной группы (приказных людей) только низшего звена гражданской администрации; обособление определенной среды, из которой формировались кадры приказных людей, и укрепление принципа наследственности административных должностей; образование иерархии должностей, кроме параллельной служилой иерархии. Ведь абсолютная монархия нуждалась скорее не в «родовитости», а в «способностях»; выдвиженцы Петра I были ему преданы именно на основе личной выслуги перед царем и Отечеством, а не благодаря заслугам своих предков.
- анализ деятельности Уложенной комиссии и содержание самого Соборного Уложения в редакции Петра I также позволяет говорить о том, что законодательство Петра I, при сохранении черт сходства с нормами права предыдущей эпохи, характеризовалось
12
рядом признаков, которые определили его своеобразие как начало нового этапа развития русского права. Автор диссертации выделяет следующие признаки:
а) концентрацию законодательной власти в руках монарха, что приводило к возрастанию роли личности монарха в законотворчестве;
б) общую активизацию правотворческой деятельности, сопровождающейся увеличением объема действующего законодательства, наслоением на известный, устоявшийся массив значительных пластов нового нормативного материала, непривычного и не всегда согласованного с ранними нормативными правовыми актами;
в) разграничение в ряде крупнейших актов и проектов материального и процессуального права (Воинский Устав, Устав прежних лет, проект Уложения 1720-1725 гг.). Развитие деления на гражданский и уголовный (розыскной) процесс, и, в соответствии с ним, деление на гражданское и уголовное право;
г) небольшой удельный вес норм процессуального права в общем объеме законодательства, по сравнению со второй половиной XVII в.; однако эти нормы оставались неизменными длительное время, представляя собой центральную часть нормативно-правового регулирования, с внесением преемниками Петра I лишь частных изменений;
д) унификацию порядка деятельности всего государственного аппарата в Генеральном регламенте и подготовку целой системы специальных регламентов, инструкций, «должностей»;
г) процессуальное нормотворчество в рамках правовой регламентации деятельности нового государственного аппарата;
д) сочетание различных методов законодательства.
Автором диссертации отмечено, что заимствование в самых
13
разных формах представляет важнейший фактор развития права и судебного процесса. В проекте Уложения 1720-1725 гг. лишь в 41 главе были использованы только русские законодательные памятники. В остальной части проект Уложения строился на основе шведских правовых образцов. Влияние шведского законодательства в наибольшей мере сказалось при выработке разделов Уложения, посвященных общим вопросам судоустройства, процессуального права и более четкого размежевания гражданского и уголовного права.
- на основании проведенного анализа судебного законодательства Петра I автор делает вывод о том, что оно характеризовалось рядом признаков, которые позволяют говорить о том, что оно представляет собой начало нового этапа в развитии русского права;
- опережающее развертывание огромного военно-бюрократического государственного аппарата, за которым, зачастую, не поспевало законодательное обеспечение, вынуждало в качестве временной меры создавать новые органы суда, без должной правовой регламентации их деятельности;
- заметное развитие и совершенствование законодательной техники, что видно на примере указов от 21 февраля 1697 г. и « О форме суда» 1723 г.;
- заимствование законодательно-правовых норм из зарубежных (прежде всего, шведского и датского Уложений) источников в самых разных формах характеризуется рядом особенностей:
а) в чисто процессуальных нормативных актах (за исключением военного законодательства) не видно серьезного влияния иностранных элементов;
б) заимствования заметнее в тех процессуальных нормах, которые связаны с деятельностью новых органов (фискалат,
14
прокуратура и др.);
г) военные законы начала XVIII в. практически целиком основывались на заимствованиях из шведских источников.
Научная и практическая значимость исследования определяется его новизной, тем что результаты исследования позволяют по-новому взглянуть на важные процессы формирования государственного механизма Российской Империи в XVIII веке. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания истории отечественного государства и права, стать основой для создания новых учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные выводы нашли отражение в научных публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка нормативно-правовых источников и научной литературы.
15
ГЛАВА 1. РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В XVIII ВЕКЕ: ПРЕДПОСЫЛКИ И ОРГАНИЗАЦИЯ.
§ 1. Внешнеполитические и внутригосударственные факторы влияющие на необходимость реформы государственной системы российского государства в XVIII веке.
Для выяснения содержания, значения, форм и периодов государственно-правовой реформы Русского государства XVIII века необходимо вкратце рассмотреть те формы и институты государственного устройства, которые предшествовали и определяли появление форм и институтов периода петровских реформ. Главным элементом российского государственного механизма в XVI - XVII вв. были так называемые «Приказы». Анисимов Е.В. называет «Приказ» -родовым термином для центральных учреждений.1
Приказы - центральные правительственные учреждения Русского государства XVI - XVII вв. Они стали возникать вместе с созданием и ростом централизованного государства на Руси. Система приказов должна была выполнить задачу централизации управления Русским государством. Наибольшего своего расцвета приказный строй достиг в XVII в. В это время действовало до 40 постоянных центральных учреждений - приказов. Вместе с временными приказами их число в XVII в. достигало 80. Анализ приказного строя показывает, что в создании приказов не было строго продуманной и логически
И далее «Приказом могли быть и огромное учреждение с двумя сотнями служащих и необъятным делопроизводством, и временная, говоря современным языком, комиссия из нескольких человек, которым было приказано какое-нибудь небольшое, но важное для государя дело». См.: Анисимов ЕВ. Государственные
16
стройной системы. Приказы создавались по мере надобности и по миновании этой надобности прекращали свое существование. Тем не менее, взятый в целом приказный строй дает определенное представление о той системе централизованного управления, какая стала складываться в Русском государстве1. Переоценивать значение этой системы нет достаточных оснований. Она являлась лишь самым первым шагом централизации управления единого Русского государства.
Приказы, осуществлявшие задачи внутренней политики, были разделены на приказы: а) с общегосударственной и б) с областной компетенцией. Кроме того, приказы с общегосударственной компетенцией делились на административные, финансовые и судебные. К приказам, осуществлявшим задачи внешней политики, были отнесены военные приказы и Посольский.
Все эти деления условны. Они проведены по преобладающей функции того или иного приказа, так как строгого разграничения обязанностей между приказами не было. Например, судебная деятельность входила в компетенцию большинства приказов.
При таком подходе к рассмотрению складывания системы центральных правительственных учреждений в Русском государстве XVII в. возможно наметить несколько групп приказов по времени их появления.
преобразования и самодержавие Петра Великого. С.П.г. «Дмитрий Буланин», 1997. С. 49.
1 См.: Победоносцев К.П. Материалы для истории приказного судопроизводства в России. СПб., 1890; Зайчиков Г.И. От древнерусского государства к абсолютизму Конспект лекции. М., Мир книги. 1998. С. 9 - 12; Медушевскип А.Н. Приказная волокита как способ противодействия реформам // Реформы Петра I и судьба России. М., 1994. С. 27 - 29; Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. С.П.г. «Дмитрий Буланин», 1997. С. 18-85. Для
17
Новая династия Романовых, пришедшая к власти в 1613 г., получила в наследство от своих предшественников центральный государственный аппарат, состоявший из 22 государственных учреждений - приказов. Из этих 22 приказов восемнадцать относилось к государственным, три - к дворцовым и один - Патриарший двор - к церковному управлению.
Из административных приказов с общегосударственной компетенцией в начале XVII в. существовало всего три - Разряд, Поместный и Ямской приказы1.
Разряд, или Разрядный приказ, ведал учетом и назначением на службу служилых людей «по отечеству», т. е. дворянства, или, точнее, класса светских феодалов в целом. Разряд определял количество служилых людей, ежегодно назначаемых на службу, и место, куда их следует направить. Назначения на гражданскую службу тоже осуществлялись Разрядом. Разряд определял служилому человеку «оклад» поместного жалованья, т. е. то количество поместной земли, на какое служилый человек имеет право рассчитывать по своему служебному положению. Поместный приказ осуществлял фактическое наделение служилого человека землей, ведал так называемой «дачей» поместной земли. Поместный приказ оформлял и регистрировал все сделки на поместные и вотчинные земли и на крестьян. В XVII в. Поместный приказ являлся судебным учреждением по всем спорным земельным делам дворянства.
Поместный приказ ведал составлением и хранением писцовых и переписных книг по подведомственной ему территории. Писцовые и переписные книги являлись важнейшими документами, на основании
сравнения, Лнисимов приводит сведения, по которым общегосударственных Приказов в 1702-1705 насчитывалось около 33-х (Указ. соч. С. 44). |
