3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Изменения, произошедшие в стране за последнее десятилетие, характеризующиеся сменой социально-экономического и политического уклада, развитием демократических начал и расширением прав и свобод человека и гражданина, свидетельствуют о необходимости реформирования правоохранительной системы.
За последние годы законодательство о прокуратуре претерпевает существенные изменения, характеризующиеся ограничением вмешательства в экономическую сферу, а также смещением акцентов в своей деятельности в сторону защиты прав и свобод граждан. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами является одним из сфер реализации данного направления прокуратуры.
Положения принятого 14 ноября 2002г. нового Гражданского процессуального кодекса РФ изменили правой статус прокурора в гражданском судопроизводстве, и предложили принципиально новую трактовку его участия. Полномочия прокурора в гражданском процессе существенно ограничены и направлены преимущественно на защиту публичных интересов. В условиях имущественного расслоения населения, низкого уровня жизни, дорогостоящих услуг адвокатов защита интересов граждан в настоящее время остается слабо реализованной. Правозащитный потенциал прокуратуры является одной из гарантий реализации конституционного права граждан на защиту.
Отсутствие четких форм и способов взаимоотношений прокуратуры и суда в условиях расширения принципов независимости судей и подчинения их только закону становится причиной многих дискуссий относительно необходимости участия прокурора в гражданском процессе.
В связи с этим, в условиях изменений в законодательстве о прокуратуре необходимо определить правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве, цели и основания его участия в процессе, формы и
4
функции, реализуемые при осуществлении данного направления деятельности, а также формы взаимодействия органов прокуратуры и суда.
Эти и другие вопросы убеждают в необходимости комплексного исследования участия прокурора при рассмотрении гражданских дел в судах общей юрисдикции, что и обусловило выбор темы.
Цели и задачи исследования. В качестве основных целей диссертационного исследования выступают: определение правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве, анализ форм участия прокурора на всех стадиях гражданского процесса, обоснование необходимости расширения полномочий прокурора, выступающего в защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства, внесение предложений по совершенствованию законодательства о прокуратуре, а также участию прокурора при рассмотрении гражданских дел в судах.
Исходя из этого, в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
1) определение места органов прокуратуры в государственно-правовом механизме;
2) исследование прав и обязанностей прокурора в гражданском процессе;
3) анализ прав и обязанностей прокуратур зарубежных стран в гражданском судопроизводстве;
4) выявление функций, реализуемых прокуратурой при осуществлении участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами;
5) исследование правовых средств, предоставленных прокурору для реализации полномочий в суде первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, а также на стадии исполнения решений суда;
6) анализ и обобщение практики участия прокурора в гражданском процессе с выделением наиболее значимых теоретических и практических проблем;
5
7) разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства о прокуратуре, а также гражданского процессуального законодательства.
Методологическая база диссертационного исследования. Методологической базой исследования при написании диссертации явился общий диалектический метод, на основе которого было исследовано законодательство о прокуратуре, нормы и институты гражданского процессуального права, гражданского, административного и других связанных с темой исследования отраслей права, а также подзаконные нормативные и иные акты, затрагивающие проблему участия прокурора в гражданском процессе, в том числе акты Генеральной прокуратуры и Верховного Суда РФ. Применялись частные методы: исторический, метод сравнительного правоведения, системного анализа, обобщение правоприменительной практики, статистический, логический и другие.
Сочетание общенаучного и частно-научных методов познания позволило всесторонне исследовать правовой статус прокурора в гражданском процессе, выявить проблемы при осуществлении участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами, а также внести законодательные предложения по их разрешению и пути совершенствования современного законодательства.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды ученых-юристов, таких как: С.С. Алексеев, В.Н. Аргунов, В.И. Бельдюгин, М.А. Викут, A.A. Власов, P.E. Гукасян, М.А. Гурвич, И.М. Зайцев, СЮ. Кац, А.Ф. Козлов, А.Ф. Клейнман, К.И. Комиссаров, Л.Ф. Лесницкая, Ю.И. Лутченко, A.B. Мицкевич, Л.А. Николаева, Г.Л. Осокина, В. М. Перфильев, В.М. Семенов, А.Я. Сухарев, B.C. Тадевосян, М.К. Треушников, H.A. Чечина, Д.М. Чечот, М.С. Шакарян, М.С. Шалумов, Д.В. Швейцер, В.Н. Щеглов, В.В. Ярков и других правоведов.
Информационная база. В качестве информационной базы использованы: Конституция Российской Федерации, законы Российской
6
Федерации, акты субъектов Российской Федерации, акты Президента и Правительства Российской Федерации, акты субъектов Российской Федерации, акты Генеральной прокуратуры РФ, а также материалы судебной и прокурорской практики по гражданским делам.
Научная новизна диссертационного исследования. Данная тема уже была предметом научных исследований. Однако последние относятся к периоду, когда прокуратура осуществляла функции надзора за законностью судебных постановлений. Вследствие ликвидации указанных полномочий прокурора в гражданском процессе, развития принципов независимости судей, диспозитивности и состязательности гражданского процесса, а также принятия нового гражданского процессуального кодекса данная работа является комплексным исследованием правового статуса прокурора при участии в рассмотрении гражданских дел судами.
На защиту выносятся следующие теоретические положения и практические предложения:
1. Правовой статус прокурора при рассмотрении гражданских дел судами является составным элементом общего правового статуса прокуратуры РФ, определяемого через ее место в системе органов государственной власти.
2. В гражданском судопроизводстве права и обязанности прокурора обусловлены должностными полномочиями как представителя органа государственной власти. В связи с этим, обоснован вывод о том, что правовое положение прокурора не исчерпывается правами и обязанностями участвующих в деле лиц, а шире их. На основании этого, аргументируется вывод и необходимости введения в нормы Гражданского процессуального кодекса РФ отдельной статьи, определяющей правовое положение прокурора. Вместе с тем, подчеркивается, что выделение особого статуса прокурора в процессе обусловлено необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
7
3. Анализ форм участия прокурора в гражданском судопроизводстве позволяет сделать аргументированный вывод о необходимости предоставления прокурору права на вступление в процесс для дачи заключения по делу также в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, Российской Федерации, муниципальных образований.
4. Отсутствие четкого закрепления полномочий прокурора, а также форм его участия в каждой стадии процесса, создает трудности в правоприменительной практике. Проведенная классификация оснований обращения прокурором с иском в защиту прав и свобод граждан в зависимости от их социального правового статуса, позволяет сформулировать законодательное предложение, расширяющее право граждан на судебную защиту.
5. Аргументирована необходимость отнесения к полномочиям прокурора право на оспаривание ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и интересы неопределенного круга лиц. Обосновывается необходимость предоставления прокурору возможности для обращения в суд о нарушении избирательного законодательства органами государственной власти, органом местного самоуправления, кандидатом, избирательными объединением и др.
6. Предложено расширить число предусмотренных законом случаев обязательного участия прокурора для дачи заключения по делу (ч.З ст.45 ГПК РФ), включить в него необходимость участия прокурора в суде при рассмотрении дел о принудительном изъятии недвижимости по основаниям, предусмотренным законом; о признании забастовки незаконной; об обжаловании действий, решений Федеральных органов исполнительной власти по миграционной службе о лишении статуса беженца, вынужденного переселенца.
7. Анализ участия прокурора в гражданском судопроизводстве позволяет сделать вывод о необходимости письменной формы заключения прокурора, содержащего кроме правовой оценки доказательств, нормы закона, которым следует руководствоваться, а также рекомендации об удовлетворении или отказе в удовлетворении иска. В целях повышения ответственности суда предложено в мотивировочной части решения указывать доводы, по которым суд отвергает заключение прокурора.
8. Как отрицательный момент рассматривается безусловное право прокурора отозвать кассационное представления, а обязанность суда -принять указанный отзыв. В связи с чем, делается вывод о необходимости ограничения данного права прокурора случаями возражения лица, в чьих интересах прокурор обратился в суд, относительно пересмотра дела в кассационной инстанции, и когда отпали основания для дальнейшего рассмотрении дела.
9. В силу того, что доказательствами при пересмотре дел в кассационном порядке на практике являются только письменные материалы и документы, сформулировано положение о необходимости ведения протокола в данной стадии процесса.
10. Современным законодательством предусмотрена сложная, многоэтапная процедура отбора судом надзорной инстанции поданных жалоб (представлений) до фактического пересмотра обжалованного постановления суда. Анализ положений ГПК РФ о пересмотре дел в порядке надзора позволяет сделать вывод о том, что принцип централизации органов прокуратуры, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим, препятствует своевременному и быстрому устранению судебных ошибок, допущенных на разных стадиях процесса. В связи с этим, аргументируется вывод о том, что необходимо предоставить равное право на внесение надзорного представления прокурору, участвовавшему в рассмотрении дела на предыдущей стадии процесса и прокурору, право которого ка обжалование судебного постановления закреплено в законе.
9
11. Обосновывается предложение о необходимости предоставления прокурору права обращаться в суд с заявлением о признании недействующими ненормативных правовых актов, действий (бездействий) судебных приставов- исполнителей в пределах своей компетенции, если оспариваемые акты нарушают права и законные интересы граждан, общества, государства.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке прикладных выводов по совершенствованию законодательства о прокуратуре, гражданскому процессуальному законодательству, посвященных участию прокурора в рассмотрении гражданских дел судом.
Диссертация может быть использована для разработки методических рекомендаций по подготовке и поддержанию иска прокурором, а также составлению заключения по делу. В учебных целях выводы работы могут использоваться при чтении курса лекций про прокурорскому надзору.
Кроме того, настоящая работа может стать отправным пунктом для дальнейшей более углубленной разработки рассматриваемой темы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской государственной юридической академии. Выводы исследования изложены в материалах научно-практических конференций: «Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика» (Уральская государственная юридическая академия, 2003 г.); «Государство и право в условиях глобализации: проблемы и перспективы. (Уральская государственная юридическая академия, 2004г); «Судебная власть в РФ: проблемы и перспективы» (Уральская государственная юридическая академия, 2004г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих двенадцать параграфов, и заключения.
10
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ.
§ 1. Проблемы совершенствования прокуратуры в современных условиях и развития правового статуса прокурора в гражданском процессе.
Изменения, произошедшие за последние годы в законодательстве о прокуратуре, наглядно свидетельствуют об изменении всей концепции прокуратуры, а также смещения акцентов ее деятельности в сторону защиты прав и свобод граждан. С 1992 года был ликвидирован надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, а также за гражданами. С момента принятия Федерального закона «О прокуратуре РФ»1 в первоначальной редакции в него были включены новые направления деятельности: надзор соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов судебными приставами. В состав поднадзорных субъектов надзора за исполнением законов были включены органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, восстановлено предостережение о недопустимости нарушения закона как одно из средств прокурорского реагирования. Вместе с тем, указанные преобразования свидетельствуют об изменении, в первую очередь, правового статуса прокуратуры, а также направленности отдельных видов ее деятельности.
В русском языке под статусом понимают сложившееся состояние или правовое положение.2 В теории права под правовым статусом понимают признанную конституцией или законами совокупность исходных неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепленных за теми или иными субъектами права. Это позволяет
1 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992. № 2202-1 // Российская газета. - 25.11.1995. № 229.
2 Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Шведова Толковый словарь русского языка. М., 2001. С.764.
3 Мицкевич A.B. Общая теория права. Под ред. A.C. Пиголкина. М.,1998. С. 241.
11
рассматривать категории «правового статуса» и «правового положения» как тождественные. Н.И. Матузов традиционно рассматривает правовой статус применительно к индивиду, и понимает под ним «юридически закрепленное положение личности в обществе».4 Между тем, содержание правового статуса, выделяемое в теории права, позволяет говорить о нем применительно ко всем участникам правовых отношений, носителям прав и обязанностей, являющихся субъектами права: граждан, организаций, государственных органов и др.
Являясь органом государственной власти, а также субъектом правовых отношений, прокуратура также обладает правовым статусом, содержание которого составляют законодательно закрепленные права и обязанности указанного органа. Права и обязанности прокуратуры, как и других органов государственной власти, обозначаются категорией «компетенция», под которой принято понимать совокупность полномочий какого-либо органа или должностного лица в сфере его деятельности.5 Исходя из данного определения, компетенцию прокуратуры составляют совокупность ее полномочий, а также прав и обязанностей, предоставленных должностным лицам прокуратуры, реализующим каждое из видов ее деятельности. Должностные полномочия последних вытекают из правового статуса той или иной организации.6 Следовательно, понятие «правовой статус» применимо как к прокуратуре в целом, как органу государственной власти, так и к отдельному ее должностному лицу (прокурору), осуществляющему то или иное направление деятельности прокуратуры. В связи с этим, необходимо говорить об общем правовом статусе прокуратуры, отражающем соответственно компетенцию органов прокуратуры, и правовом статусе прокурора, реализующего ту или иную функцию прокуратуры. Так,
4 Теория государства и права. Под ред. Н.И. Матузова, A.B. Малько. М., 1997. С.489.
5 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. T.II М., 1982. С. 152.; Березовская С.Г. Вопросы компетенции прокуроров.// Совершенствование правового регулирования прокурорского надзора в СССР. М., 1978; Лазарев Б.М. Компетенция органов государства.// «Советское государство и право». 1968. № 11. С.27; Горшенева H.A., Воронцова Л.П., Эйсман A.A. Компетенция транспортных прокуроров.// Вопросы применения нового законодательства о прокуратуре. Свердловск, 1983. С. 54;
6 Мицкевич A.B. Субъекты советского права. М., 1962. С. 37.
12
применительно к участию прокурора в рассмотрении дел судами исследованию подлежит правовой статус прокурора в гражданском, арбитражном, уголовном судопроизводстве. Правовой статус прокурора всецело зависит от общего положения прокуратуры. Так, ликвидация надзора за деятельностью судов во многом является результатом изменения общего правового статуса прокуратуры. Вместе с тем к данному направлению деятельности прокуратуры применимы собственные тенденции развития. Изменения, коснувшиеся правого статуса прокурора в гражданском процессе, произошли, в первую очередь, в связи с изменениями всей концепции прокурорского надзора в современный период, а причины споров «непосредственно связаны с традиционной неясностью положения прокурора в системе российской государственности».7 Разрешение вопроса о месте прокуратуры среди органов государственной власти является "предметом многих дискуссий и является краеугольным камнем в развитии системы прокуратуры. Отсутствие четкого законодательного регулирования данного вопроса порождает двойственность положения прокурора при осуществлении своих полномочий, а также компромиссные варианты правового статуса прокурора в других отраслях права, закрепленных в законодательстве.
Общий правовой статус прокуратуры связан, прежде всего, с ее местом в государственно-правовом механизме.
Как известно, положения о прокуратуре закреплены в ст. 129 Конституции РФ и находится в главе «Судебная власть», хотя фактически прокуратура не входит в систему судебных органов.
Прокуратура не является элементом ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной власти. Невозможность «вписать»
прокуратуру ни в один орган власти обусловлена также широкими границами ее деятельности. С одной стороны, в предмет прокурорской деятельности входит надзор за исполнением законов, действующих на
7 Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура?//Российская юстиция. -2001. № 9. С. 21-22.
13
территории РФ, который сочетается с полномочиями исполнительной власти. С другой стороны, - участие прокурора при рассмотрении дел судами говорит о «логической несовместимости функций уголовного преследования и прокурорского надзора». Таким образом, применительно к теме исследования вопрос об отнесении прокуратуры к той или иной ветви государственной власти остается дискуссионным.
Группа ученых во главе с В.Д. Ломовским будущую прокуратуру видит в составе законодательной власти, работающую под ее непосредственным контролем и пользующуюся ее покровительством.9 Аргументацией такого подхода является заинтересованность законодательной власти в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, а также в собственной государственной структуре, выполняющей данную функцию, которой и будет являться прокуратура. «Лишение законодательной власти изначально связанной с нею и принадлежащей ей государственно-правовой функции и структуры, обеспечивающей единство законности, значительно снизило бы ее авторитет, подорвало бы ее силу и достоинство и даже влияние на исполнительную, распорядительную деятельность, которые, как представляется, являются все-таки производными от законодательной и должны подчиниться ее контролю, по крайней мере в главных вопросах управления экономическими, социальными и культурными процессами»1 . Вместе с тем, нельзя забывать, что общенадзорные полномочия прокуратуры направлены на обеспечение законности в деятельности, в первую очередь, федеральных органов исполнительной власти, потому отнесение прокуратуры к законодательной власти нарушит систему «сдержек и противовесов», подчинив себе исполнительную ветвь.
8 Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее. //Российская юстиция. 2002. № 4. С.12-13.
9 Ломовский В.Д О понятии и значении прокурорского надзора в современных условиях.// Закон и право. -2001.№2. С.25
10 Ломовский В.Д.. К вопросу о концепции прокурорского надзора.// Российский юридический журнал.-1995.№З.С.83.
14
Нельзя согласиться с мнением некоторых ученых о том, что "Генеральный прокурор РФ наряду с судами олицетворяет судебную власть".11 В связи с чем, широкое распространение получили предложения о передаче прокуратуры в состав судов12. В основе такого подхода исторический опыт России, в соответствие с которым до 1933г. органы прокуратуры находились в составе Верховного Суда СССР и только после 1933 г. приобрели статус самостоятельного государственного органа. Между тем, прокуратура не входит в судебную систему. Деятельность прокуратуры, связанная с судом, является лишь частью ее функций, которые значительно шире, чем участие в гражданском, арбитражном и уголовном судопроизводстве. Кроме того, в основе деятельности прокуратуры лежит осуществление, в первую очередь, надзорной функции. Отнесение же прокуратуры к судебной власти будет служить серьезным препятствием для реализации указанной функции. Реализуя полномочия в гражданском, арбитражном и уголовном процессе, прокурор осуществляет своего рода внешний контроль за судебной властью. В связи с этим, думается, что подчинение прокуратуры суду крайне нежелательно как для прокуратуры, так и для развития в стране сильной независимой судебной власти.
Иной точки зрения о месте прокуратуры в системе органов государственной власти придерживается М. Барщевский, в соответствие с которой органов прокуратуры должны быть подчинены исполнительной власти.13 Он отмечает, что исторически в момент своего создания прокуратура с уникальной в то время функцией надзора состояла в системе органов исполнительной власти. Опыт зарубежных стран также свидетельствует об отнесении института прокуратуры либо к исполнительной, либо к судебной власти. Потому автор данной концепции предлагает прокуратуры, занимающиеся надзорной деятельностью «влить в
" Бородин СВ., Кудрявцев В.Н. О судебной власти в России //Государство и право. -2001. N 10. С. 25.
12 Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти// «Советское государство и право». 1990. № 9. С. 46.
15 Барщевский М. Подчинить Генеральную прокуратуру Министерству юстиции.// Газета. 21 октября 2002г.
15
соответствующие структуры Минюста, где они, безусловно, менее чужеродны, чем в системе прокуратуры»14.
Представляется, что данная позиция является спорной. Как уже было отмечено, система органов прокуратуры не обладает чертами ни одной из ветвей власти. Однако это не оправдывает поглощение ее исполнительной властью. Во-первых, прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением Конституции и законов федеральными органами исполнительной власти, исполнительными, законодательными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и т.д. Таким образом, в круг поднадзорных субъектов входит сама исполнительная власть, что вызывает, по крайней мере, недоумение и ставит под сомнение возможность осуществление надзора за руководящей властью. Кроме того, по данным, предоставленным М. Орловым «общее число нарушений законов, выявленных прокурорами за последние полтора года в органах государственной власти и местного самоуправления, нарушения, допущенные исполнительными органами, составляют 88,6 % (почти 530 тыс.).15
Во-вторых, в соответствии с Указом Президента РФ от 2.08.1999 (в ред. 30.09.2003) «Вопросы Министерства юстиции РФ» Минюст осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов; организует оперативно-розыскную деятельность в учреждениях, исполняющих уголовные наказания, и следственных изоляторах; обеспечивает исполнение уголовных наказаний, содержание подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, их охрану, этапирование и конвоирование, а также контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания. То есть организует те направления деятельности, надзор за которыми осуществляет прокуратура.
14 Там же.
15 М. Орлов. Нет прокуратуры- нет проблемы?//Законность. 2003. № 1. С. 25.
16
Так, возникает вполне оправданный вопрос, будет ли эффективен надзор Минюста за самим собой? Скорее нет.
Наконец, отнесение прокуратуры к исполнительной власти будет служить препятствием к осуществлению ею других видов деятельности: расследования преступлений, уголовного преследования, участия при рассмотрении дел судами, координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью, которые в настоящее время являются неотъемлемыми функциями системы прокуратуры.
При разрешении вопроса о месте прокуратуры в системе государственно-правового механизма, а также участия прокурора в гражданском процессе, достаточно аргументированной представляется позиция исследователей о признании системы органов прокуратуры самостоятельной ветвью государственной власти. Эта идея была разработана еще в 70-х годах С.Г. Березовской, Г.И. Бровиным, В.Ф Котоком, И. Фарбером. Л.А. Николаева писала: «Прокурорско-надзорная власть «как по своему генезису, так и по сути, является реализуемой волей государства, что сообщает ей признаки государственной власти» . Данная идея не остается без внимания и в наше время.17
Между тем, представляется важным заключить, что современная система органов государственной власти настолько обширна как с точки зрения содержания указанных органов, так и их функциональной характеристики, что принятое за основу разделение государственной власти на три ветви представляется в определенной степени условным. Так, в систему органов исполнительной власти наравне с органами образования, культуры, здравоохранения др. входят исправительные учреждения, службы судебных приставов, органы исполнения наказания. Несмотря на различие функций, и методов осуществления своей деятельности, единой
16 Николаева Л.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. - Ленинград. 1978. С. 15.
17 См.: Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России.// Государство и право. 2003. № 5. С. 34-41; Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития.// Государство и право. 1999. №11. С.68-72.
17
составляющей указанных органов выступает реализация ими функций государства, и осуществление, таким образом, государственно-правовой деятельности. На основании вышеизложенного, необходимо признать, что правовой статус органов государственной власти, в том числе прокуратуры, определяется не отнесением его в какой-либо ветви государственной власти, а осуществлением государственно-правовых функций. В этой связи, функции прокуратуры производны от функций государства.
В соответствии с теорией о формах государственной деятельности, принятых за основу в государственном правовом устройстве, существовало три ее формы: законодательная, судебная и исполнительно-распорядительная. Прокуратура рассматривалась либо как автономная организация, не являющаяся государственным органом18, либо как четвертая форма государственной деятельности, не являющаяся, однако, самостоятельной ветвью власти. В силу того, что прокуратура определена как единая федеральная централизованная система, компетенция которой установлена Конституцией РФ и Федеральным законом «О прокуратуре РФ» представляется неверным отрицание принадлежности прокуратуры к государственным органам.
Рассматривая прокуратуру как орган, осуществляющий одну из форм государственной деятельности, следует отметить выделяемую в литературе точку зрения об осуществлении прокуратурой контрольно-надзорной деятельности. В этом смысле прокурорский надзор выступает основным видом высшего государственного контроля за исполнением законов участниками правовых отношений19. Не являясь самостоятельной ветвью власти, прокуратура действует в интересах всех властей и представляет собой «механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением
18 См. Тадевосян. B.C. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 23.
19 Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ. Дисс. ...докт. юрид. наук. М., 2001. С. 85. |
