ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертации. Соотношение местного самоуправления и государственного управления на местах относится к числу важнейших вопросов, от успешного решения которых зависит развитие государства и общества. Преувеличение роли государственного управления приводит к ограничению конституционной самостоятельности местного самоуправления и, в конечном счете, - к включению местного самоуправления в единую систему управления государственными делами с ее вертикальной соподчиненностью. Приуменьшение роли государственного управления создает условия для раздробленности публичной власти, нарушает единство и целостность субъекта РФ.
Нахождение оптимального баланса между различными уровнями публичной власти и организация их эффективного взаимодействия обозначены важнейшей задачей государственной политики в посланиях Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию. «У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти, - отмечалось в Послании 2000 года. - Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. А за их взаимоуничтожающей схваткой наблюдают те, кому выгодны беспорядок и произвол, кто использует отсутствие эффективного государства в собственных целях».1
В условиях муниципальной реформы, последовательно проводимой в Российской Федерации, произведено детальное разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; за каждым уровнем публичной власти закреплены финансовые ' средства, необходимые для исполнения установленных
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 2000 года // РГ. 2000. № 133.
4
полномочий. «Прошедший год стал первым годом действия нового закона о местном самоуправлении. Значительно расширены компетенция и возможности1 местных органов, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 года. - Сегодня децентрализация полномочий достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня».1
Однако региональные особенности организации государственного и муниципального управления нередко обусловливают необходимость перераспределения установленной компетенции различных уровней публичной власти путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Конституционная возможность такого перераспределения компетенции прямо закреплена статьей 132 Конституции Российской Федерации. Однако общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и правовые механизмы их. реализации федеральным законодательством не определены, что порождает противоречивую нормотворческую практику в субъектах Российской Федерации.
Органы местного самоуправления зачастую перегружаются государственными полномочиями, которые вопреки конституционным положениям ¦ не обеспечиваются в должной мере материальными и финансовыми средствами. Состояние региональной нормотворческой практики в этой области детально проанализировано в диссертационной работе.
В результате складывается реальное противоречие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу наделения последних отдельными
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 2007 года // РГ. 2007. № 90.
5
государственными полномочиями. Данное противоречие образует важнейшую государственную и научную проблему, изучению которой посвящено настоящее диссертационное исследование.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты разграничения и перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе наделения последних отдельными государственными полномочиями, исследовались многими учеными (С.А.Авакьян, И.А.Алексеев, Г.В.Барабашев, В.А.Баранчиков, О.В.Берг, В.И.Васильев, И.В.Выдрин, А.В.Деменкова, М.Н.Дитятковский, А.Р.Еремин, В.В.Еремян, Н.А.Игнатюк, Л.МКарапетян, А.Н.Кокотов, А.Н.Кубарков, Н.В.Кузнецова, О.Е.Кутафин, И.Г.Мачульская, И.Х.Миннегулов, Т.Н.Михеева, В.С.Мокрый, С.Г.Наймушина, Э.А.Нехвядович, Ж.И.Овсепян, И.И.Овчинников, А.Е.Постников, А.Н.Поскребышев, В.В.Пылин, НЛ.Седых, А.А.Сергеев/ Н.И.Соломка, О.А.Сомова, Ю.А.Тихомиров, А.А.Уваров, И.А.Умнова (Конюхова), В.И.Фадеев, Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов, В.ЕЛиркин, Е.В.Чурсина, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугрина и др.).
Однако комплексной научной разработке с учетом положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основе которого проводится реформа местного самоуправления в Российской Федерации, и результатов эмпирического исследования правоприменительной практики проблема наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации не подвергалась.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
6
самоуправления по поводу наделения последних отдельными государственными полномочиями.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование этих общественных отношений и, соответственно, закрепляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в субъектах Российской Федерации. Исследованию подлежат международные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты Российской .Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующие вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, правоприменительная практика в этой области.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и предложений по совершенствованию конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Диссертационное исследование направлено на решение следующих задач:
- анализ возникновения и развития института наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конституционном праве Российской Федерации;
- изучение сущности наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
7
- классификация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых органам местного самоуправления;
- разработка общих принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
разработка предложений по совершенствованию правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методологические основы исследования. В основе проведенного исследование лежит диалектический метод познания, позволяющий изучить наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации в историческом развитии на различных этапах становления местного самоуправления. В диссертации осуществлен анализ динамики противоречия, возникшего в исследуемых общественных отношениях, сформулированы предложения по преодолению данного противоречия, направленные на совершенствование конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации.
В диссертационном исследовании применялись системный, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, использовались результаты официального и доктринального толкования конституционно-правовых норм. Для теоретической интерпретации понятий и выработки их определений использованы приемы и методы формальной логики.
В рамках мониторинга муниципальной реформы, проведенного Ставропольским центром мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края с участием соискателя, осуществлено эмпирическое
8
, изучение проблемы диссертационного исследования. Проанализирован значительный массив регионального законодательства, проведено анкетирование руководителей законодательных (представительных) органов 50 субъектов Российской Федерации. Организован экспертный опрос 1100 представителей органов государственной власти и местного самоуправления
: Ставропольского края, осуществлено углубленное изучение практики наделения органов местного самоуправления государственными
: полномочиями в Ставропольском крае.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые на основе результатов . эмпирического исследования осуществлена комплексная научная разработка наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации как самостоятельного государственно-правового явления в рамках проводимой в стране муниципальной реформы, раскрыта динамика его формирования в
: конституционном праве Российской Федерации, обозначены некоторые спорные положения, лежащие в основе муниципальной реформы,
! предложены меры по их корректировке,
Произведена научная интерпретация и сформулировано авторское определение: наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; исследована правовая природа делегируемых государственных полномочий и осуществлена их классификация; предложена система общих принципов, объединяющих сложившуюся совокупность юридических норм в самостоятельный
; конституционно-правовой институт; исследованы правовые возможности
i
разграничения и делегирования полномочий как различных способов перераспределения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; обоснована : необходимость закрепления некоторых делегируемых
9
государственных полномочий в качестве собственных полномочий органов местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это способ перераспределения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, который заключается в законодательной передаче
муниципальным образованиям для осуществления под контролем
i
государства отдельных государственных полномочий не на постоянной основе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.
2. В ходе муниципальной реформы установлен перечень вопросов местного значения, который не может быть изменен субъектами Российской Федерации. Региональному законодателю оставлен единственный способ перераспределения компетенции: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями..
Многие полномочия, закрепленные за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут быть осуществлены из административных центров субъектов Российской Федерации. Создание территориальных органов исполнительной власти для осуществления государственных полномочий предполагает значительное увеличение государственного аппарата и создает условия для государственного вмешательства в решение местных вопросов. Продолжением государственного управления на местах, своеобразными «скрепами», объединяющими государственную и муниципальную власть в единое целое -в единую публичную власть, - выступает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которое в настоящее время занимает важнейшее место в общественных отношениях между органами государственной власти и муниципальными образованиями.
10
При позитивных результатах первоначального этапа муниципальной реформы происходит, однако, все большее «встраивание» муниципальных образований в единую и взаимозависимую систему публичной власти, усиливаются1 вертикальные отношения соподчинения между органами государственной власти и местного самоуправления.
3. Разделение полномочий различных уровней публичной власти на государственные и муниципальные весьма условно и в большей степени обусловливается целесообразностью и волей законодателя, чем специфическими особенностями их государственной или муниципальной правовой природы. Представляется проблематичным сформулировать содержательное определение «государственных» и «муниципальных» полномочий. Определение понятия «государственные полномочия», в отличие от понятия «муниципальные полномочия», возможно исключительно в рамках юридического позитивизма. В этой связи в диссертации предложена следующая дефиниция.
Государственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это права и обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам их совместного ведения с Российской Федерацией, предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, договорами и соглашениями о разграничении полномочий, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
4. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеет свою специфику в зависимости от конституционно
11 установленных предметов ведения, к которым относятся делегируемые
ПОЛНОМОЧИЯ.:
Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации допустимо лишь при прямом указании на возможность такого делегирования в федеральном законодательстве.
Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения допустимо лишь при отсутствии ограничений на делегирование соответствующих полномочий в федеральном законодательстве.
Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации допустимо в тех случаях, когда делегирование соответствующих полномочий не приводит к утрате конституционной самостоятельности субъекта Российской Федерации как государственного образования в составе Российской Федерации.
5. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно осуществляться на основе научно обоснованной системы принципов, обеспечивающих оптимальный баланс между региональными и муниципальными властями и их эффективное взаимодействие в единой системе публичной власти. Результаты исследования с учетом законодательной практики и научных разработок в этой области позволяют выделить десять основных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации: субсидиарности; законности; социально-экономической обоснованности; дополнительности; согласия и солидарности; сотрудничества субъектов Российской Федерации и
12
муниципальных образований; материально-финансовой обеспеченности делегированных полномочий; самостоятельности органов местного самоуправления в их реализации; взаимной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; государственной подконтрольности осуществления переданных полномочий.
Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, определяя общую направленность правового регулирования в этой сфере, объединяют правовые нормы в
единое системное целое - конституционно-правовой институт. Правовое
i закрепление системы принципов и механизма их реализации придает
структурную завершенность сложившемуся нормативному комплексу, способствует дальнейшему становлению наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в качестве самостоятельного конституционно-правового института.
6. Правовое закрепление принципов и порядка наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации представляется оптимальным осуществить путем принятия федерального закона. Однако с учетом опыта прохождения подобного законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации реализовать такое предложение достаточно сложно.
В условиях проведения муниципальной реформы наиболее реальным является их закрепление законами субъектов Российской Федерации с последующим обобщением региональной нормотворческой практики и внесением на этой основе предложений о корректировке федерального законодательства. В диссертационном исследовании разработан проект такого регионального закона, который может быть использован в качестве
13
модельного закона в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации.
7. Возможности делегирования государственных полномочий в разделении публичной власти ограничены самостоятельностью местного самоуправления, недопущением утраты общественной составляющей местного самоуправления и превращения муниципальных образований в органы государственной власти на местах.
Значительное распространение делегирования государственных полномочий, замена разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти их делегированием имеют определенные правовые, политические и экономические изъяны. Возникает необходимость закрепления. некоторых делегируемых государственных полномочий в качестве собственных полномочий органов местного самоуправления с соответствующим перераспределением доходных источников между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации. В диссертационном исследовании разработаны соответствующие предложения по дополнению и изменению Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Теоретическое значение результатов исследования. В диссертации осуществлена разработка научных основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, предложено решение важной государственной задачи нахождения оптимального баланса в разделении публичной власти между региональными и муниципальными властями. Результаты исследования вносят вклад в развитие конституционного и муниципального права, способствуют становлению наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как самостоятельного конституционно-правового института.
14
Практическое значение, апробация и внедрение результатов исследования. В диссертации разработаны конкретные практические предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, которые представлены в Государственную Думу Ставропольского края и направлены в законодательные (представительные) органы государственной власти других субъектов Российской Федерации для использования в законотворческой деятельности (приложения 1 и 2):
- проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- проект Закона Ставропольского края «О принципах и порядке наделения органов местного самоуправления Ставропольского края отдельными1 государственными полномочиями органов государственной власти Ставропольского края».
Результаты диссертационного исследования получили практическую реализацию в учебном процессе Ставропольского института имени В.Д. Чурсина, обсуждены и апробированы:
- на ^заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Ставропольского института имени В.Д. Чурсина;
- на научно-практической конференции «Административная реформа: пути оптимизации органов государственной власти и гражданского общества в полиэтничном регионе» (29 марта 2007 года), проходившей в Ставропольском филиале Северо-Кавказской академии государственной службы, в ходе которой было заслушано выступление автора по теме диссертации;
- на заседаниях постоянно действующего научного методологического семинара "Проблемы российского федерализма" (20 октября 2006 года и 8
15
июня 2007 года), проходивших в Ставропольском институте имени В.ДЛурсина. Предложения диссертанта получили поддержку в ходе научной дискуссии и нашли отражение в итоговых документах семинара:
Основные результаты диссертации опубликованы в восьми научных работах общим объемом 4 печатных листа, в том числе в одной научной статье, опубликованной в журнале «Закон и право», который включен в перечень ведущих рецензируемых научных журналов, утвержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
16
Глава 1. Теоретические основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
§ 1. Возникновение и развитие института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конституционном праве Российской Федерации
Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление как важнейшую составляющую публичной власти, детально не регулирует возникающие при этом общественные отношения, не устанавливает принципов взаимодействия и сотрудничества между органами государственной власти ' и местного самоуправления, разграничения и перераспределения их компетенции.
В основах конституционного строя признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах своих полномочий, органы которого не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
В главе 8 Конституции РФ конкретизируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий:
- «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч, 1. ст. 130 Конституции РФ);
- «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1.ст. 131 Конституции РФ);
- «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ч. 1. ст. 132 Конституции РФ),
17
По справедливому замечанию А.И.Черкасова, стремление как можно скорее преодолеть излишнее «огосударствление» местного самоуправления, характерное для советского периода его развития, привело к фактическому закреплению в отечественном конституционном праве концепции негосударственной природы местного самоуправления.1 Вопрос о взаимосвязи государственного и муниципального управления в единой системе публичной власти обозначен в Конституции РФ через наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и подконтрольностью их государству. Именно институт наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями выступает в конституционном праве Российской Федерации связующим звеном между государственной и муниципальной властью, выполняя роль приводного механизма, позволяющего эффективно и синхронно передвигаться всей машине публичной власти в стране.
«В конституционной норме о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, - отмечает Т.Я.Хабриева, - отразились идеи общественной, отличной от государственной, природы самоуправления. Вместе с тем признание возможности органов самоуправления выполнять государственные полномочия, обязательность решений этих органов, регулирование статуса местного самоуправления законом дает основание говорить о весьма относительном характере его «отделения» от государства».
В этой связи, в рамках концепции современной конституции необходимо предварительно решить сложный вопрос о характере власти местного самоуправления».2
1 Федерализм: Теория, институты, отношения. Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. М., 2001. С. 126.
2 Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. №4. С. 13.
|
