ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования заключается в том, что Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков является новым исполнительно-распорядительным органом, дея-тельность и практика которого не обобщена, механизмы взаимодействия с иными правоохранительными органами не исследованы, что обуславливает необходимость углубленного анализа вопросов, связанных с антинаркотической деятельностью. Комплексное исследование системы административно-правовых основ антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков необходимо направить на обеспечение правильного применения Конституции, норм международного права, законов, постановлений высших судебных органов, нормативно-правовых актов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
При этом немаловажное значение имеет исследование вопросов применения общепризнанных принципов и норм международного права, положений международных договоров о правовой помощи, консульских конвенций в деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, а также влияние международных норм и стандартов в области уголовной юстиции на конституционные и законодательные положения в Российской Федерации.
Одной из острейших и наиболее актуальных проблем борьбы с преступностью является проблема противодействия незаконному обороту наркотиков. В России наркомания поразила значительные слои населения. В последние годы Россия превратилась из государства-транзита в активного потребителя всех видов наркотиков (примерно 2-4% от всего населения страны). Удельный вес нелегально ввозимых в Россию наркотиков в общем объеме незаконного оборота увеличился за последние годы почти в три раза.
4
По данным Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков за последние 10 лет по России число жертв наркомании достигло четырёх миллионов граждан. По данным Министерства здравоохранения Российской Федерации в стране в на- Г; стоящее время зарегистрировано свыше 500 тыс. лиц, допускающих немедицинское потребление наркотических средств, в том числе более 340 тыс. человек с диагнозом - «зависимость от наркотиков». Фактическое число потребителей наркотиков, по экспертным оценкам, в 5-8 раз превышает количество состоящих на учете в органах здравоохранения.
Наиболее острой проблемой является распространение наркомании среди молодежи: согласно данным исследований» около двух третей потребителей наркотиков — молодые люди в возрасте до 30 лет; сейчас уже и дети моложе 13 лет употребляют наркотики; в средней школе нар-комания сегодня — обыденное явление: почти половина российских учеников хоть один раз, но пробовала наркотики. За последние пять лет смертность детей от наркотиков увеличилась в 42 раза. Еще несколько лет назад были территории, где проблем наркотизации населения не существовало. Сегодня таких регионов не осталось. За десять лет количество преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, выросло в 12 раз.1 Отмеченные факторы подтверждают неотложность решения проблемы борьбы с незаконным оборотом наркотиков, ее остроту и актуальность. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 г. № 561 принята Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы». После нескольких лет перерыва 9 июня 2006 г. возобновила работу правительственная антинаркотическая комиссия.
Однако до настоящего времени многие вопросы в этой области остаются законодательно не разработанными. Одной из проблем законода-
1 Российский статистический ежегодник. - М.: Статистика России, 2005.
5
тельства является то, что ряд психотропных веществ, перечисленных в Конвенциях ООН, был включен не в «Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации», утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года № 681, а в Списки сильнодействующих веществ. Следует отметить, что понятие «сильнодействующие вещества», степень воздействия которых на организм человека несколько ниже психотропных и, за незаконный оборот которых установлена «смягченная» ответственность, существует лишь в Российской Федерации и ряде стран СНГ.
Из 103 сильнодействующих веществ Списка России 65 входят в списки Конвенции о психотропных веществах от 21 февраля 1971 года, а 7 веществ - в списки Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 года, в отношении остальных контроль установлен Российской Федерацией.
Таким образом, возникает коллизия норм международного права и законодательства Российской Федерации.
Вышеизложенное отражает актуальность темы диссертационного исследования, необходимость комплексного анализа вопросов правового регулирования и практики антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Степень разработанности темы исследования. В настоящее время административно-правовые основы антинаркотической деятельности непосредственно Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков не имеют достаточного отражения в научной литературе. Все ранее проводимые исследования относились к антинаркотической деятельности органов Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенных органов. Вопросы
6
противодействия наркотизму в области административного и уголовного права рассмотрены в работах Л.А. Андреевой, Л.Н. Анисимова, Э.Я. Бабаяна, В.И. Брылева, P.M. Булатова, Т.И. Ваулиной, Б.В. Волженкина, А.А. Габиани, Э.Г. Гасанова, А.Я. Гришко, Ю.В. Голика, А.В. Горкина, Г.Н. Драгана, И.Н. Дружинина, А.П. Дьяченко, М.Е. Икрамовой, В.В. Князева, Н.Ф. Кузнецовой, И.И. Курылева, М.А. Любавиной, В.В. Лунева, Н.А. Мирошниченко, А.А. Майорова, В.Б. Малинина, А.А. Музыки, А.В. Масловой, Г.М. Меретукова, А.В. Наумова, З.А. Николаевой, В.И. Оминова, М.Л. Прохоровой, Б.А. Протченко, Л.И. Романовой, И.Н. Симаковой, А.Н. Сергеева, А.Л. Трошина, Д.И, Черкасова и других авторов.
Отдельные вопросы, касающиеся данной темы, были предметом исследования отечественных административистов с середины XX столетия. Так, ряд вопросов, посвященных предупреждению и пресечению распространения наркотических средств, нашел свое отражение в трудах Г.П. Гиоргадзе, Д.А. Газизова, А.П. Коренева, Б.П. Кириченко, СМ. Скворцова, Х.Д. Таджибаева, В.А. Тюрина, В.В. Черникова, А.Ю. Якимова и ряда других ученых и специалистов-практиков.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых и практиков: А.Л. Алехина, Г.В, Атаманчука, И.Л. Бачи-ло, Д.А. Гавриленко, А.А. Годунова, Л.А. Головко, СТ. Дробязко, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, К.С Кузьминых, О.Б. Кутафи-на, Б.М. Лазарева, В.В. Лаптева, А.П. Лончакова, В.М. Манохина, В.К. Мамутова, Р.С. Павловский, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, З.А. Рахли-на, Л.И. Романовой, Ю.А. Тихомирова, О.М. Якубы и других.
В научной литературе отсутствуют единые подходы в исследовании данного вопроса по причине того, что Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков функционирует с 2003 г.
Цель исследования - на основе анализа действующего законодательства, теоретических и практических материалов выявить административно-правовые основы антинаркотической деятельности органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Для достижения указанной цели диссертант поставил следующие задачи:
раскрыть юридические проблемы в историческом аспекте организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков;
- проанализировать международно-правовое регулирование борьбы с незаконным оборотом наркотиков и выявить основные направления совершенствования соответствующего отечественного законодательства;
- провести анализ действующего законодательства Российской Федерации, регламентирующего правовое положение Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и представить основные направления его совершенствования;
- рассмотреть основные проблемы правового регулирования антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и предложить пути их решения.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в связи с принятием и применением юридических норм, регулирующих антинаркотическую деятельность Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Предмет исследования - вопросы административно-правового регулирования антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Методологической основой диссертационного исследования является система различных методов, логических приемов и средств понимания. В процессе работы применялись общенаучные методы позна-
8
ния и некоторые частнонаучные методы: системный, ситуационный, статистический, технико-юридический, социологический, диалектический, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод анализа и обобщения законодательства, сравнительно-правовой метод научного исследования и другие. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации; конкретно-исторический метод - при анализе истории формирования государственных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков; ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий при осуществлении антинаркотической деятельности Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков.
Нормативную основу исследования составляет система анализа международных, федеральных нормативно-правовых актов, актов органов государственной власти и субъектов Российской Федерации. При проведении исследования были использованы статистические и аналитические данные о незаконном обороте наркотиков, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы судебной практики, практики деятельности территориальных органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Министерства внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Научная новизна заключается в том, что настоящая работа является одним из первых в отечественной юридической литературе комплексным исследованием правовых механизмов антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков в условиях осуществляемой административной реформы и кардинального изменения антинаркотического законодательства, включая международно-правовые основы, Дан анализ современно-
го состояния правовых механизмов антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Впервые разрабатывается проблема применения общепризнанных принципов и норм международного права Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Авторский подход к рассмотрению данной проблемы выражается в предложениях по совершенствованию законодательства, административно-организационной структуры органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление оборотом наркотических средств и психотропных веществ и противодействие их незаконному обороту.
Исследование по теме работы позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, которые обладают научной новизной и выносятся на защиту:
1. Правовые основы антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков представляют собой систему, характеризующуюся структурированностью, целостностью, иерархичностью и взаимозависимостью. В Российской Федерации создана нормативно-правовая база, соответствующая общеправовым принципам и достаточная для системного рассмотрения данных правовых основ, существует определенный уровень правосознания и развитая система правоотношений внутри и вне системы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Взаимозависимость структурных частей правовых механизмов прослеживается по ряду параметров: общеправовое взаимодействие универсальных конституционно-правовых положений, норм административного и уголовного права; сочетание законов и ведомственных нормативных правовых актов; законов и решений высших судебных органов.
2. На основе сравнительного анализа правового обеспечения ме-
10
ханизма противодействия незаконному обороту наркотиков определены противоречия и выявлены пробелы в законодательстве, снижающие его эффективность. К примеру, в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января 1998 г. № 3 - ФЗ вводится термин, отсутствующий в п. «м» ст. 71 Конституции, где зафиксировано слово наркотическое средство, в то время как в указанном Федеральном законе. ведется речь о наркотических средствах и психотропных веществах. В связи с чем в диссертации обосновывается потребность разработки и принятия Федерального закона «Об органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ», который расширит полномочия специализированного органа.
3. Предложено дополнить положения программы по активизации работы по укреплению взаимодействия между специализированными организациями и другими органами исполнительной власти, позволяющие уменьшить количество правонарушений в сфере оборота наркотиков. К ним относится создание Межведомственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотиков, создание общегосударственной системы противодействия незаконному обороту наркотиков для выработки и осуществления единой политики в этой области и эффективного руководства.
4. Представлены предложения и рекомендации по совершенствованию правоприменительной деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков в сфере предупреждения и пресечения незаконного потребления и оборота наркотических средств и психотропных веществ, в числе которых обосновывается ряд положений административного регламента по осуществлению лицензирования деятельности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
5. Обоснована необходимость разработать проект Федерального закона «О предупреждении наркомании и токсикомании». В этом законе
11
необходимо предусмотреть комплекс мероприятий, направленных на предупреждение наркомании среди подростков и детей, при чем эти мероприятия должны проводиться не только в школах, училищах и ВУЗах, но и, возможно, в старших группах детских дошкольных учреждений.
6. Предложено уточнить положения ряда статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности, необходимо внести изменения, обязывающие должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях, ставить лиц, употребляющих наркотические средства, на учет у наркологов по месту жительства, а также ввести в санкции статей принудительное лечение от наркомании и увеличение штрафов.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что система правовых основ антинаркотической деятельности рассмотрена комплексно. Исследование нацелено на улучшение функционирования органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, разработку положений по совершенствованию их деятельности в случаях необходимости применения норм международного права. Значимость результатов обусловлена новизной самой постановки проблемы, критическим подходом к оценке законодательного регулирования деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, рассмотрения вопросов исполнения Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков международных договоров.
Материалы диссертации могут быть использованы при решении вопросов о соотношении внутригосударственного и международного права; в научно-исследовательской работе при анализе антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; в обучении студентов и аспирантов юридических вузов, в различных формах послевузовского образования,
12
например, на курсах повышения квалификации и профессиональной переподготовки; непосредственно в работе правоохранительных органов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также на методологическом семинаре кафедры. Результаты работы использованы в научно-исследовательской деятельности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации «Современные формы и методы контроля в государственной службе» в разделе «Формы и методы государственного контроля над наркотиками». Основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных диссертантом научных работах.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и проблематикой исследования, состоит из ведения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
13
ГЛАВА I. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ НАРКОТИКОВ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ
§ 1. Международно-правовое регулирование деятельности по противодействию незаконному обороту наркотиков
Любое явление, в том числе противодействие незаконному обороту наркотических средств, может быть правильно понято и оценено лишь при условии его рассмотрения в процессе развития, т.е. следующих друг за другом во времени совокупности исторических связей, зависимостей и закономерностей, международного опыта.
Первым шагом в создании международных органов по предотвращению наркомании явился созыв так называемой Шанхайской опиумной комиссии, заседания которой проходили в Шанхае с 5 по 26 февраля 1909 года с участием представителей 13 государств: России, США, Австро-Венгрии, Германии, Англии, Франции, Китая, Италии, Японии, Нидерландов, Персии, Португалии и Сиама. Одной из основных целей созыва Шанхайской опиумной комиссии была разработка мер, которые препятствовали бы нелегальному ввозу наркотиков из стран Азии в США и Европейские государства. Обсудив главным образом вопросы, касавшиеся курения опиума и международной торговли им, комиссия не высказала категорического требования о немедленном запрещении курения опиума, а поддержала мнение лишь о его регулировании и постепенном ограничении.
Шанхайская опиумная комиссия не выработала каких-либо обязательных норм в отношении злоупотребления наркотиками и их неправомерного распространения, но можно сказать, что она положила начало международному контролю над распространением наркотических средств и предопределила направление международно-правовой помощи в этой сфере.
14
Первая в истории конвенция о наркотиках была выработана на международной конференции по опиуму, проходившей в Гааге в 1911-1912 гг. В ней участвовали 12 государств: Германия, США, Франция, Япония, Китай, Англия, Италия, Нидерланды, Персия, Португалия, Россия,.Сиам. Конвенцию ратифицировали 58 государств. В числе участников Конвенции значится Россия, которая ее подписала, но не ратифицировала.
Необходимость принятия нового международного правового акта в значительной степени была обусловлена тем, что после первой мировой войны повсеместно усилилось злоупотребление наркотическими средствами и возросли масштабы их контрабандного распространения.
Определенную роль в усилении борьбы против незаконного употребления наркотических веществ сыграла Женевская Конвенция по опиуму, принятая Второй Международной Конференцией по опиуму 19 февраля 1925 г. Закрепляя принципы Гаагской Конвенции 1912 г., Женевская Конвенция 1925 г. установила, что наркотики могут продаваться только для законных потребностей государств, и включила в Список наркотиков (в дополнение к уже установленным Конвенцией 1912 г.) такие наркотические вещества, как кокаиновый лист, кокаин-сырец, индийская конопля, и позволила в соответствии со ст. 10 Международной Конвенции по опиуму от 19 февраля 1925 г. подвести под действие Конвенции любое вещество, способное, по заключению уполномоченного на то компетентного органа, вызвать те же вредные последствия, что и вещества, предусмотренные Конвенцией. Конвенция обязала договаривающиеся стороны принять нормативные акты, способствующие обеспечению действенного контроля над изготовлением, распространением и вывозом опиума-сырца.
Женевская конвенция 1925 г. ввела также систему лицензий и регистрации внешнеторговых сделок с наркотиками. Государства обязывались предоставлять подробные статистические данные по таким операциям. Наряду с этим вводилась система оценки потребностей страны в
15
наркотических веществах. Осуществлять контроль за соблюдением государствами обязательств по Конвенции должен был Постоянный центральный комитет (в дальнейшем название заменено на «Постоянный центральный комитет по наркотическим средствам»). Конвенция предусматривала также необходимость применения национальных уголовно-правовых санкций за нарушение действующего законодательства, касающегося применения Конвенции и взаимной информации о законах и постановлениях, относящихся к проведению ее в жизнь,
В период экономического кризиса 1925-1929 гг. употребление наркотиков в некоторых странах приняло размеры бедствия. В этих условиях X Ассамблея Лиги Наций (1929 г.) приняла решение - разработать новый международный договор, строго ограничивающий изготовление наркотических средств медицинскими и научными нуждами. Подписанная в Женеве 13 июля 1931 года и вступившая в силу в 1933 году Международная конвенция об ограничении производства и о регламентации распределения наркотических средств явилась новым важным звеном в международной контрольной системе того периода.
Конвенция 1931 г. усовершенствовала действующую систему оценки потребностей в наркотических средствах. Прежде всего были выявлены мировые потребности в наркотиках для медицинских и научных целей.
Можно сказать, что к концу 30-х годов сложилась определенная система международного контроля за производством наркотических веществ и торговлей ими. Вместе с тем система была далека от совершенства. Главным ее недостатком было то, что под контроль ставились лишь готовые наркотики, а использование различных наркотикосодержащих растений правом практически не регулировалось. В результате за пределами контроля остались вещества, являющиеся сырьем для производства большинства известных в то время наркотиков.
16
Все эти обстоятельства придавали вопросу об усовершенствовании международного контроля за наркотиками постоянную остроту, которая особенно возросла после окончания второй мировой войны. В связи с этим на Лигу Наций, созданную по Версальскому мирному договору, был возложен общий контроль над соглашениями по поводу торговли опиумом и другими наркотическими средствами.
За период существования Лиги Наций было принято несколько международно-правовых актов, касающихся борьбы с наркоманией и контроля над наркотическими средствами. Основными из них были:
1) Женевское соглашение от 11 февраля 1925 года о запрещении производства, внутренней торговли и использования очищенного опиума. Участниками являлись 7 государств.
2) Международная-конвенция по опиуму, подписанная в Женеве 19 февраля 1925 года. Участниками Конвенции являлись 37 государств. СССР присоединился к данной Конвенции 29 января 1936 года..
3) Соглашение о воспрещении курения опиума от 27 ноября 1931 года (Бангкок). Это соглашение было ратифицировано Францией, Великобританией, Японией, Голландией, Португалией, Сиамом и Индией. Оно вступило в силу 6 апреля 1937 года.
4) Конвенция об ограничении производства и о регламентации распределения наркотических средств, подписанная 37 государствами в Женеве 13 июля 1931 года.
Таким образом, возникла целая система конвенций, договоров, протоколов, которая из-за своего многообразия, а также сложности исполнения оказалась малоэффективной. Наряду с этим неуклонно росло число лиц, злоупотребляющих наркотиками, увеличивалась нелегальная торговля и контрабанда наркотиков.
К основным международно-правовым актам, регламентирующим подходы к определению стратегии борьбы с наркотизмом, относятся три конвенции: Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. (рати-
17
фицирована СССР в 1963 г.), Венская конвенция о психотропных веществах 1971 г. (Ратифицирована СССР в 1978 г.) и Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.
Данные конвенции накладывают на государства обязательства устанавливать наказание в виде лишения свободы за все серьезные и умышленные незаконные операции с наркотическим средствами и психотропными веществами.
Важнейшими выводами Конвенций 1961, 1971 и 1988 гг., для формирования системы предупреждения наркотизма являются следующие:
1. О необходимости координации превентивных и репрессивных мер, определение их оптимального соотношения в профилактической деятельности.
2. О направленности уголовной репрессии, в первую очередь против торговцев наркотиками — сбытчиков, нелегально распространяющих наркотические средства в целях получения прибылей за счет причинения невосполнимого ущерба здоровью людей; именно в отношении данной категории лиц предусматривается применение строгих видов наказания, в частности тюремного заключения или наказания иным способом лишения свободы (например, ст. 22 Конвенции 1971 г.).
3. Об отношении к лицам, злоупотребляющим наркотическими средствами или психотропными веществами. К ним согласно положениям Конвенций должны в первую очередь применяться меры, направленные на «раннее выявление, лечение, воспитание, восстановление трудоспособности, возвращение в общество ... и на наблюдение за ними после окончания ими лечения» (ст. 20 Конвенции 1971 г.). В отношении лиц, злоупотребляющих соответствующими средствами и совершивших правонарушения, связанные с их нелегальным оборотом, ст. 22 Конвенции 1971 г. предусмотрена альтернатива: «Стороны могут предусмотреть либо в качестве замены, осуждения или наказания, либо в дополнение к
|
