ВВЕДЕНИЕ
Актуальность диссертационного исследования. В условиях перехода России к устойчивому социально-экономическому развитию особенно актуальными становятся вопросы повышения эффективности государственного воздействия на разные области общественной жизни. Необходимым фактором устойчивого развития государства является наличие развитого местного самоуправления, эффективность деятельности которого напрямую зависит от понимания его роли в процессе государственного строительства. Как отмечает В.В. Путин: «Вопрос о будущем местного самоуправления - один из принципиальных вопросов развития российской государственности. Без сильных муниципалитетов не может быть сильного государства в России»1.
В то же время, несмотря на понимание того, что местное самоуправление является одной из основ демократического правового государства, оно продолжает оставаться предметом жарких споров в российском обществе. При этом наиболее дискуссионными являются вопросы организации и функционирования органов местного самоуправления, а также вопросы взаимодействия государственных и муниципальных органов, распределения полномочий между ними в различных сферах общественных отношений, в том числе и в области обеспечения экологической безопасности.
Длительная экологически ненормированная антропогенная деятельность на обширных территориях России привела к сильному загрязнению окружающей среды и к прогрессирующему ухудшению состояния здоровья населения. Сложившаяся экологически напряженная ситуация в большинстве регионов нашей страны (Среднее Поволжье и Прикамье, промышленная зона Урала, нефтегазопромысловые районы Западной Сибири, Новая Земля и др.) обусловлена рядом серьезных причин, среди которых: растущее загрязнение
'См.: Пресс-конференцию Президента РФ В.В. Путина для российских и зарубежных журналистов (Москва, 20 июня 2003 г.). //Муниципальная власть. - 2003. - № 3. - С.4.
водных объектов и воздушного пространства, неконтролируемый рост количества вредных промышленных и бытовых отходов, радиационное и химическое загрязнение. Несовершенство отечественного законодательства, остаточный принцип финансирования экологических мероприятий, бездействие структур публичной власти разных уровней в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности еще более усугубляют сложившееся положение.
Реальным выходом из сложившейся ситуации является проведение единой государственной экологической политики, главной целью которой служит обеспечение экологически безопасной, благоприятной окружающей среды, высокого качества жизни и здоровья населения. При этом реализация соответствующих мероприятий на уровне местного самоуправления позволит добиться максимального эффекта, поскольку «именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов, и за работу ЖКХ, и за очень многое другое»1.
Поиск наиболее эффективных путей и методов реализации экологической политики, в том числе и на местах, обуславливает необходимость всестороннего комплексного теоретического осмысления проблем нормативно-правового закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности, поскольку местное самоуправление является самым близким к населению, самым доступным для его непосредственного контроля уровнем власти, на котором лучше всего просматриваются наиболее эффективные направления разрешения экологических проблем. Кроме того, до сих пор не нашло широкого распространения изучение регионального опыта, учитывающего территориальные особенности, в данной сфере. Именно поэтому из широкого круга проблем, связанных с реализацией экологической политики на муниципальном уровне, для исследования были выбраны вопросы,
'См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» //Российская газета. - 2005. - 26 апреля.- С. I.
отражающие непосредственную роль органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности.
Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Состояние и степень научной разработанности проблемы. Изучаемая проблема носит ярко выраженный междисциплинарный характер, находясь на стыке муниципального и экологического права. Кроме того, рассматриваемые вопросы в значительной степени относятся к сфере конституционного права. Вышеизложенное определяет необходимость проследить состояние и степень научной разработанности вопросов экологической безопасности - с одной стороны, местного самоуправления и его полномочий в данной сфере общественных отношений - с другой.
Значительный вклад в исследование проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности внесли такие ученые, как С.Л. Байдаков, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, И.Н. Веденин, Ю.Е. Винокуров, А.К. Голиченков, В.И. Данилов-Данильян, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеев, А.И. Казанник, О.С. Колбасов, Т.В. Конохова, В.В. Петров, Н.Ф. Реймерс, Г.П. Серов, А.А. Тер-Акопов, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шишко и другие.
Вопросы теории и практики полномочий органов местного самоуправления нашли свое отражение в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.В. Бабичева, В.А. Баранчикова, И.В. Выдрина, Н.А. Игнатюка, Ю.Д. Казанчева, А.Е. Когута, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.Н. Писарева, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, К.В. Шеремета и других. Отдельные аспекты рассматриваемой проблемы представлены в работах К. Амирбекова, О.В. Берг, В. Демина, М.Ю. Дитятковского, А.А. Замотаева, А. Кубаркова, В.Д. Ларичева, И. Мачульской, Н.Г. Нарышевой, В.В. Пылина, А.А. Уварова, И.А. Умновой и ряда других.
Вопросы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального исследования в правовой науке. Работы А.П. Алексеева, А.П. Анисимова, Е.К. Елисеева, Р.А. Муртазалиева, А.Н. Широкова и ряда других авторов посвящены деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, в то время как проблемы обеспечения экологической безопасности на местном уровне до сих пор оставались без должного внимания.
Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблемам нормативно-правового закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности, а также пробелы в правовом регулировании указанных отношений побудили автора к написанию данной диссертации. В работе предпринята попытка комплексного системного анализа института полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности на основе достижений науки отечественного муниципального права, отдельных разработок в сфере теории государства и права, гражданского и финансового права, а также нормативно-правовых актов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления.
Объект исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности.
Предмет исследования. Предметом настоящего исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, обеспечивающие регулирование общественных отношений в области полномочий органов местного самоуправления по обеспечению экологической безопасности.
8
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа современных достижений юридической науки в целом и науки муниципального права в частности, действующего федерального законодательства о полномочиях органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности, складывающейся практики реализации данных полномочий сформулировать предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию юридических норм, регулирующих исследуемые отношения. Обозначенная цель диссертации детерминирует постановку следующих задач:
- обобщить исторический опыт правового регулирования экологических полномочий органов местного самоуправления в России и выявить основные этапы их становления и развития;
- проанализировать сущностные признаки понятий «экологическая безопасность», «охрана окружающей среды», «обеспечение экологической безопасности» и оценить их с точки зрения практического применения, сформулировать понятие обеспечения экологической безопасности как предмета муниципальной деятельности;
- сформулировать понятие полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности;
- проанализировать пределы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также особенности разграничения полномочий в данной сфере между тремя уровнями власти: федеральным, региональным и муниципальным;
- провести комплексный анализ федерального и регионального законодательства в обозначенной сфере общественных отношений;
- рассмотреть опыт реализации муниципальными органами полномочий в области обеспечения экологической безопасности, выявить особенности их правотворческой и правоприменительной деятельности;
- проанализировать юридическую ответственность органов местного
самоуправления в области экологической безопасности и сформулировать предложения по ее совершенствованию;
- выработать научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности.
Методологическую основу диссертационного исследования. В основе методологии диссертационного исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Автором использованы общие методы научного познания, включая такие как исторический, логический, анализа (например, путем разработки различных классификаций) и синтеза (например, формулируя понятия на основе обобщения основных признаков).
В работе применяются также частные методы научного познания, такие как системно-структурный, сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности в различных субъектах Российской Федерации), формально-юридический (например, при анализе текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих соответствующие полномочия).
Кроме того, в ходе исследования использовались статистический метод и метод конкретных социологических исследований (анкетирование, интервьюирование, экспертные оценки).
Теоретическая база диссертационного исследования. Материалы для теоретических обобщений были получены из ряда источников.
Во-первых, из трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных анализу и исследованию проблем местного самоуправления; работ исследователей смежных областей знаний (экологии, социологии, управления, истории и т.д.).
10
Во-вторых, из материалов научно-практических конференций, симпозиумов, семинаров, посвященных различным аспектам организации и деятельности муниципальных органов власти в экологической сфере.
Нормативно-правовую базу исследования составили международные нормативно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, региональное законодательство, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и другие акты, касающиеся полномочий муниципальных органов власти в области обеспечения экологической безопасности.
Эмпирическая основа диссертационного исследования. Автором изучены решения Конституционного Суда РФ, законодательная практика субъектов Российской Федерации, обобщена и проанализирована правотворческая и правоприменительная деятельность органов местного самоуправления. В ходе диссертационного исследования были использованы данные периодической печати, официально опубликованной статистики, архивные материалы Арбитражного суда Тюменской области. Кроме того, были проведены экспертный опрос депутатов законодательных органов ряда субъектов Российской Федерации, интервьюирование более ста государственных и муниципальных служащих, а также анкетирование 350 жителей отдельных муниципальных образований Тюменской области.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена выбором темы и состоит в следующем: для научного осмысления выбран аспект, который до сих пор не был выделен в качестве предмета самостоятельного научного исследования. В рамках диссертационной работы реализуется комплексный подход к решению наиболее значимых проблем нормативно-правового закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности; рассмотрен региональный опыт обеспечения экологической безопасности на местах; обоснованы преимущества проведения мероприятий, направленных на обеспечение экологической безопасности на муниципальном уровне вследствие
повышения социальной активности граждан; предложена схема разделения предметов ведения и полномочий между региональным и муниципальным уровнями власти; выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства в обозначенной сфере общественных отношений.
Научную новизну исследования характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Особенности становления и развития экологических полномочий органов местного самоуправления в России в значительной степени обусловлены задачами Российского государства на каждом этапе его развития.
2. Обеспечение экологической безопасности осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, а также на уровне местного самоуправления, однако объем и содержание данной деятельности должны существенно различаться. Так, на федеральном уровне, экологическую безопасность необходимо рассматривать как составную часть национальной безопасности, соответственно ее обеспечение необходимо относить к исключительному ведению Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации вопросы обеспечения экологической безопасности целесообразно рассматривать применительно к отдельным видам деятельности; на местном уровне - по отношению к территории муниципального образования и определенным экологически опасным объектам.
3. Обеспечение экологической безопасности как предмет муниципальной деятельности представляет собой комплекс мероприятий, направленный на исключение угрозы нанесения ущерба окружающей среде и, тем самым, устранение причинения вреда человеку в результате неблагоприятного изменения ее состояния, осуществляемый на местном уровне за счет муниципальных бюджетных средств, а также средств регионального и федерального бюджетов.
4. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности следует трактовать, прежде всего, как совокупность обязанностей и ответственности, подкрепленных определенными
12
правами, закрепленных в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией России, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обеспечивающих сохранение благоприятного состояния окружающей среды и отвечающих жизненно важным интересам населения муниципального образования.
5. В зависимости от объекта обеспечения экологической безопасности, правомерно вести речь о следующих видах полномочий органов местного самоуправления: по обеспечению экологической безопасности муниципального образования в целом; по обеспечению экологической безопасности отдельных видов природных объектов, расположенных на территории муниципального образования; по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности на территории ограниченного природопользования местного значения; по обеспечению экологической безопасности при осуществлении различных видов деятельности на территории муниципального образования.
6. В каждом конкретном муниципальном образовании органы местного самоуправления будут иметь собственный набор экологических полномочий. Во-первых, права и обязанности местных органов власти устанавливаются как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативно-правовыми актами.
Во-вторых, полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами как общего, так и специального характера, а также нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления. При этом действующее законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления в экологической сфере, очень противоречиво. Нормативно-правовые акты достаточно разрозненны, слабо структурированы, содержат большое количество дублирующих друг друга предписаний.
В-третьих, сами муниципальные образования, значительно отличаясь друг от друга по ряду критериев (размеры территории, численность населения,
13
развитость производственной и социальной инфраструктуры и т.д.), объективно обладают разными возможностями решения экологических задач. Согласно положениям федерального законодательства, в зависимости от вида муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ), они наделяются полномочиями по решению определенного круга вопросов местного значения в экологической сфере.
7. Четко обозначенные в законе полномочия органов местного самоуправления позволяют установить пределы их деятельности, рамки ответственности, отчетности, подконтрольности, а также проанализировать действия органов местного самоуправления с точки зрения их соответствия нормам права. Федеральное законодательство должно закреплять общие положения о полномочиях органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности, а основная задача законотворчества субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы, исходя из региональной специфики, учитывая природно-климатические, экономические, исторические, этнографические и иные особенности, конкретизировать положения федеральных законов.
8. Для обеспечения необходимой целостности и беспробелыюсти правового регулирования вопросов экологической безопасности представляется целесообразным включение в действующий Федеральный закон «Об охране окружающей среды» специального раздела, посвященного обеспечению экологической безопасности, закрепляющего следующие полномочия органов местного самоуправления: исполнение действующего законодательства в сфере экологической безопасности на местном уровне; установление требований по обеспечению экологической безопасности, дополняющих требования, закрепленные федеральным и региональным законодательством; формирование органов управления и учреждений, осуществляющих мероприятия по обеспечению экологической безопасности (муниципальная экологическая служба); первичный учет объектов (природных и антропогенных), являющихся
14
потенциальными источниками экологической опасности; организацию общественных обсуждений и опросов среди населения, а также осуществление иных форм участия граждан в принятии решений по вопросам экологической безопасности на соответствующих территориях; разработку и реализацию местных целевых программ; определение источников финансирования муниципальных программ.
9. Предложения в федеральное и региональное законодательство, направленные на совершенствование правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности, закрепив в них следующие положения:
- порядок рассмотрения органами местного самоуправления результатов общественного экологического контроля;
- механизм получения органами местного самоуправления информации о возникшей чрезвычайной ситуации и возможных последствиях от органов государственной власти и ответственность за ее несвоевременное представление;
- источники финансирования возложенных в соответствии с федеральным законодательством на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий по государственной регистрации заявлений общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы, а также организации государственного мониторинга атмосферного воздуха;
- степень участия органов местного самоуправления в регулировании выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления.
10. В рамках деятельности органов местного самоуправления по нормативно-правовому регулированию проблем обеспечения экологической безопасности на территориях муниципальных образований в настоящее время первоочередными вопросами должны выступать следующие:
- активизация принятия муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения экологической безопасности;
15
- разработка комплексных схем охраны окружающей среды, учитывающих вопросы экологизации производства и муниципального хозяйства; перебазирования, реформирования экологически опасных предприятий и организаций, расположенных на территориях муниципальных образований, а также реабилитации освобождаемых территорий;
- принятие нормативно-правовых актов о проведении общественных слушаний по планируемой или осуществляемой на территории муниципального образования хозяйственной деятельности;
- разработка механизмов финансового обеспечения местных мероприятий по обеспечению экологической безопасности (например, путем создания муниципальных целевых бюджетных экологических фондов), а также экономического стимулирования предприятий, осуществляющих мероприятия по обеспечению экологической безопасности (например, путем введения льготного кредитования обозначенных мероприятий).
11. Для достижения наибольшей эффективности решения вопросов экологической безопасности на уровне местного самоуправления необходимо обеспечение максимальной доступности экологической информации для населения, что может быть достигнуто путем установки в муниципальных образованиях специальных информационных банкоматов. Также считаем целесообразным создание межмуниципальной системы оперативного обмена экологической информацией.
Теоретическое и практическое значение диссертации определяется ее направленностью на разработку и теоретическое разрешение некоторых вопросов правового регулирования и реализации полномочий муниципальных органов власти в области обеспечения экологической безопасности и выработку конкретных предложений по их оптимизации.
Внедрение разработанных в ходе исследования рекомендаций при совершенствовании федеральной и региональной нормативно-правовой базы может способствовать оптимизации структуры, а также повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления в области
16
обеспечения экологической безопасности. Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания муниципального права и проведения спецкурсов.
Апробация результатов исследования. В ходе исследования положения диссертации неоднократно обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Тюменского государственного института мировой экономики, управления и права.
Основные теоретические и практические положения работы, выводы и рекомендации отражены в семи публикациях, подготовленных автором.
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания на юридическом факультете Тюменского государственного института мировой экономики, управления и права.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, а также приложений.
17
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОЛНОМОЧИЙ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
§ 1. Становление и развитие экологических полномочий органов местного самоуправления в России
Благоприятная окружающая среда является условием жизни и деятельности всего общества и каждого человека в отдельности. Как отмечает Г.В. Чубуков: «Уровень благоприятствования окружающей среды в первую очередь зависит от соблюдения человеком (обществом) разумных правил природопользования»1. С возникновением права нормы, регламентирующие использование природных ресурсов, а в более поздние периоды и охрану окружающей среды, отразили природные, обусловленные ими экономические, а также культурные особенности развития нашей страны и отдельных ее территорий.2 С природопользованием и охраной окружающей среды органично связаны специфические явления и процессы, определяющие содержание понятия «экологическая безопасность», сформировавшаяся как правовая и научная категория лишь во второй половине XX столетия, на фоне обостряющегося экологического кризиса. Именно поэтому, полное представление о полномочиях органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности, по мнению автора, можно составить только путем теоретического осмысления историографии отечественного экологического законодательства в целом.
Если проследить историю исследуемого вопроса, то нормы об охране природы можно встретить уже в первых нормативных актах Российского государства. Изучение развития правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности показывает, что весь процесс
'См.:Бакунина, Т.С. Конституция РФ и развитие экологического права//Государство и право.-2004.-№12.- С.97. 2Муртазалиев, Р.А. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: дис.
... канд. юрид. наук.-Махачкала, 2003.-С.51.
18
его становления в нашей стране можно разбить на три периода: дореволюционный, советский и современный, каждый из которых характеризуется своими правотворческими тенденциями, имеет как положительные, так и негативные стороны.
Охрана природных ресурсов на начальном этапе становления Российского государства осуществлялась, как правило, через защиту прав собственности, а также экономических, налоговых и военных интересов страны. Например, «Русская Правда», являющаяся одним из наиболее древних памятников права, предусматривала охрану общинной собственности, установив штраф за кражу дров, за уничтожение или повреждение борти (дупла, наполненного сотами с медом). В качестве кражи имущества рассматривалась, согласно Соборному уложению 1649 года, ловля в чужом пруду или садке рыбы, бобров и выдр. Кроме того, данным документом устанавливался запрет для собственников возводить в своих владениях плотины, либо другие гидротехнические сооружения, если при этом затоплялись земли его соседей или возникала опасность причинения другого вреда.
С конца XVII века охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в условиях сокращения естественного прироста соболей, для регулирования соболиной охоты в Сибири были объявлены заповедными целые районы. В 1681 году был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, «чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и... ясачному сбору порухи и недоброму не было»1. В своих указах Петр I вводил запреты на уничтожение лесов вдоль рек, удобных для лесосплава; предписывал производить опись лесов. Ряд особо ценных лесов и деревьев были объявлены заповедными. В тоже время, для государственных нужд разрешалось во всех лесах рубить всякое дерево, не платя при этом собственнику леса ничего.
'Бринчук, М.М. Экологическое право : учеб. /М.М. Бринчук ; [Ин-т гос-ва и права]. - 2-е изд., переработ, и доп.
- М.: Юристь, 2004. - С.64.
2См.: Российское законодательство [тексты и коммент.] : [в 9 т.] /Под общ. ред. О.И. Чистякова. - М.:
Юридическая литература, 1984. - Т.5.: Законодательство периода расцвета абсолютизма /Отв. ред. Е.И.Иидова.
-1987.-С.54.
|
