ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Право на жилище относится к наиболее существенным, неотъемлемым правам человека, закрепленным в ст. 40 Конституции РФ.
Потребность в жилище - одна из насущных естественных нужд человека: без удовлетворения ее немыслимо нормальное существование и функционирование человеческого общества. «Люди в первую очередь должны есть, пить, иметь жилище и одеваться, прежде чем быть в состоянии заниматься политикой, наукой, искусством, религией и т. д....»'.
Никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования им, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законом (ст. 3 ЖК РФ). Статья 1 Жилищного кодекса РФ закрепляет принципы жилищного права, один из них - недопустимость произвольного лишения жилища.
Переход к рыночным отношениям в жилищной сфере обусловил необходимость внесения в законодательство существенных изменений вообще и по защите жилищных прав граждан при выселении в частности. В связи с этим были приняты новый Жилищный кодекс РФ, ряд других законов, а также постановления Правительства РФ.
Общее повышение уровня жилищных гарантий не исключает возможности выселения, но сама его оценка и условия осуществления приобретают новое значение. Именно поэтому необходимо дать ответы на некоторые вопросы: о правомерности выселения в отдельных случаях; об элементах фактического состава различных оснований выселения; о лицах, имеющих право на получение другого жилого помещения при выселении; о требованиях, предъявляемых к предоставляемым жилым помещениям, и на ряд других вопросов.
1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 19. С. 350.
5
Многие актуальные вопросы расторжения договора найма и выселения не получили достаточной разработки в цивилистической литературе. Опубликованные ранее исследования, касающиеся проблем выселения из жилых помещений, охватывают достаточно широкий круг вопросов, рассмотренных с позиции принципов административно-командной системы и планового хозяйствования, но не отражают новых социально-экономических условий, приведших к становлению рыночных отношений в жилищной сфере.
Так, в новый Жилищный кодекс РФ и другие нормативные акты внесены значительные изменения в нормы, связанные с защитой прав на жилище собственников жилья (в том числе в многоквартирных домах), членов их семей, нанимателей жилых помещений, пользующихся жильем по договорам социального либо коммерческого найма, членов кооператива и других категорий граждан.
Практика применения действующего законодательства в решении жилищных проблем еще не наработана, сегодня ощущается потребность в глубоком анализе и обобщении имеющихся прецедентов. Опубликованные ранее диссертационные исследования по проблеме, касающейся выселения из жилых помещений, устарели, ряд положений и выводов требуют переоценки и дальнейшего развития как в теоретическом, так и практическом аспекте, что обусловило выбор темы диссертации и ее актуальность.
Степень разработанности темы. Многие цивилисты, к которым относятся СИ. Асканазий, М.И. Бару, Ю.Г. Басин, В.П. Грибанов, А.Ю. Кабалкин, СМ. Корнеев, П.В. Крашенинников, В.Ф. Маслов, А.А. Пушкин, А.Г. Потюков, М.Н. Сибилев, П.И. Седугин, В.Р. Скрипко, Ю.К. Толстой, В.Ф. Чигир, в своих работах, посвященных жилищным правоотношениям, анализировали вопросы, связанные с выселением граждан из жилых помещений, в отдельных главах или параграфах.
Лишь немногие работы, связанные с рассмотрением отдельных вопросов, касаются темы настоящей диссертации. Среди них: «Основания прекращения договора найма жилых помещений в судебном порядке» В.А. Золота-
6
ря, «Прекращение договора жилищного найма» Б.К. Комарова, «Расторжение договора найма жилого помещения» Ю.М. Конькова, «Рассмотрение дел о выселении» Д.П. Ватмана. В этих исследованиях были затронуты отдельные положения, касающиеся расторжения договора жилищного найма и связанного с ним выселения, и не охватывают всех проблем обозначенной темы.
В связи с введением в действие Жилищного кодекса РФ и пакета законов, принятых в его развитие, возникла необходимость выработки нового подхода в решении вопросов, связанных с расторжением договора жилищного найма, порядка и условий выселения граждан.
Несмотря на значимость проблемы, новые исследования расторжения договора жилищного найма, оснований и порядка выселения граждан в рассматриваемом аспекте и объеме не производились. Актуальность проблемы, недостаточная разработка в юридической литературе вопросов, возникающих при выселении граждан с предоставлением жилого помещения или без предоставления жилья, применительно к новому законодательству, большая практическая значимость проблемы - все это обусловило выбор темы диссертации.
Цель исследования - проведение комплексного и всестороннего научного анализа правоотношений, возникающих при расторжении договоров жилищного найма; углубление научных знаний о правовой природе выселения в ходе изучения теоретических и практических положений на основе действующего гражданского и жилищного законодательства; осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с порядком выселения из жилых помещений, с учетом недостаточности опубликованной судебной практики после принятия нового жилищного кодекса и другого жилищного законодательства и необходимости в связи с этим разработке рекомендаций по совершенствованию соответствующей законодательной базы.
Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
7
проанализировать современное состояние общественных отношений в жилищной сфере;
- изучить основания расторжения договора жилищного найма по инициативе сторон или по инициативе каждой из них;
- исследовать порядок обеспечения жилищных прав собственника при выселении его из жилого дома (квартиры);
- рассмотреть основания расторжения договора социального найма жилого помещения;
- определить основания, особенности и различия выселения фаждан из жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма и коммерческого найма жилых помещений;
- разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования выселения граждан из жилых помещений.
Решение поставленных задач непосредственно связано с выработкой конкретных научных и практических рекомендаций по обозначенной проблеме.
Объект исследования представлен отношениями, возникающими при расторжении договора жилищного найма и выселении фаждан из жилых помещений.
Предмет исследования состоит в комплексе теоретических и практических проблем, действующем законодательстве, регулирующим порядок выселения граждан из жилых помещений и практике его применения.
Методологическая основа исследования. При написании работы использовались как общенаучные методы познания - диалектический, системный, так и вытекающие из общих частно-научные методы - метод сравнительного правоведения, исторический, структурно-функциональный, технико-юридический, лингвистический. Применение разнообразных методов позволило автору исследовать объекты целостно и всесторонне, в их взаимосвязи и взаимозависимости. Работа строится на критическом анализе теоретического материала и подчинена логике правоприменительного процесса.
8
Теоретическую базу исследования составляют положения из трудов отечественных и зарубежных авторов по проблемам жилищного права. В диссертации использованы исследования советских и российских цивилистов, положения фундаментальных трудов в области общей теории права и гражданского права таких ученых, как И.И. Андрианов, СИ. Асканазий, Н.А. Баринов, М.И. Бару, И.А. Брауде, Ю.Г. Басин, И.С. Вишневская, В.П. Грибанов, Б.М. Гонгало, СМ. Корнеев, О.А. Красавчиков, П.В. Крашенинников, В.Н. Литовкин, И.Б. Марткович, В.Ф. Маслов, Н.И, Матузов, А.В. Малько, А.Е. Мушкин, П.С Никитюк, А.И. Пергамент, А.А. Пушкин, А.Г. Потоков, И.П. Прокопченко, П.И. Седугин, В.Р. Скрипко, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, В.А. Тархов, P.O. Халфина, В.Ф. Чигир, В.Ф. Яковлева и др.
Проблемы прекращения договора жилищного найма, в частности, его расторжения и выселения граждан из жилых помещений исследованы Д.П, Ватманом, В.А. Золотарем, Ю.М. Коньковым, Б.К. Комаровым и др.
Из зарубежных авторов интерес для соискателя представляли работы Ф.К. Савиньи и К. Шмиттгоффа.
Нормативной базой исследования служат нормативные акты различного уровня и юридической силы и в первую очередь основополагающие международные акты, имеющие мировое значение: Всеобщая декларация прав человека, принятая Организацией Объединенных Наций в 1948 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый ООН в 1966 г., и др.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования образует также российское законодательство, а именно: Конституция РФ; Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и т.д.; отдельные законы - Федеральный закон «О введении в действие Жилищного кодекса РФ», иные федеральные законы; законы субъектов РФ (например, закон «О предоставлении жилых помещений в Саратовской области»); постановления Правительства
9
РФ, например, «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями» от 21 января 2006 г., «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу» от 28 января 2006 г., «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений» от 26 января 2006 г. и т.д.
Эмпирическую базу исследования составляют: Постановления Конституционного Суда РФ, Пленумов Верховных Судов СССР, РСФСР и РФ, Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ; а также опубликованная и неопубликованная судебная практика, материалы конкретных гражданских дел по искам о расторжении договора жилищного найма и выселении краевых, областных и районных судов; конкретные факты, имеющие отношение к теме диссертации, получившие отражение в научной литературе и периодической печати.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней одной из первых в науке жилищного права проведено самостоятельное комплексное исследование оснований, порядка и последствий выселения граждан из жилых помещений, независимо от форм собственности. В ней анализируются и обобщаются актуальные вопросы, связанные с предоставлением жилья для нанимателей и членов их семей при выселении из жилых помещений, а также с компенсационными правами собственников при изъятии у них земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, в работе дискутируется ряд таких теоретических вопросов, как соотношение понятий «прекращение жилищных правоотношений», «прекращения договора найма жилого помещения», «расторжение договора найма жилого помещения» и «выселения граждан из жилых помещений».
Проведенное исследование позволило автору обосновать и сформулировать комплекс предложений по дальнейшему совершенствованию жилищного законодательства и практики его применения.
10
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
1. Осуществлен новый подход в исследовании проблемы выселения в изменившихся социально-экономических условиях России, касающийся порядка, условий и правовой природы выселения.
2. Обосновывается положение о необходимости разграничения понятий «основания прекращения договора жилищного найма» и «основания расторжения договора жилищного найма».
3. Аргументируется вывод о том, что, несмотря на принудительный характер выселения, оно может одновременно рассматриваться и мерой защиты интересов сторон жилищного правоотношения в зависимости от оснований выселения:
в случаях признания дома непригодным для проживания - это мера защиты жизни и здоровья выселяемых;
- в случаях сноса или перевода жилою помещения в нежилое - это мера защиты интересов наймодателя, который вправе определять правовой режим использования помещений;
- при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд - это защита интересов государства или муниципалитета.
4. В результате проведенного исследования оснований и порядка изъятия земель для государственных и муниципальных нужд сформулировано авторское определение понятия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд: «Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд - это прекращение права собственности у гражданина или юридического лица на земельный участок на основании решения федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления путем выкупа с
11
согласия собственника этого земельного участка за счет органа, для чьих нужд он изымается)).
5. Обосновывается вывод о необходимости формулирования научного определения понятия непригодного для проживания жилого помещения: «Непригодными для проживания признаются жилые помещения (независимо от форм собственности), представляющие опасность для проживания в них из-за расположения жилья в опасных зонах, неудовлетворительного состояния строительных конструкций или инженерного оборудования, физического износа и повреждения этих конструкций, нарушения санитарно-эмидемиологических условий проживания, выявления вредных факторов среды обитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан».
6. Предлагается внести изменения в ст. 31 ЖК РФ, касающуюся установления конкретных сроков и условий сохранения права пользования жилым помещением за несовершеннолетними детьми, за престарелыми родителями собственника, не имеющими другого жилья.
7. На базе теоретического обоснования и разработки проблем выселения из жилых помещений вносятся конкретные предложения по совершенствованию законодательства:
1) предлагается дополнить ст. 89 ЖК РФ рядом требований, касающихся качественных характеристик, которое имеет самостоятельное смысловое значение для характеристики предоставляемого жилья наряду с требованиями указанными в этой статье при выселении граждан, по основаниям, указанным в ст. 86 - 88 ЖК РФ, и изложить ее в такой авторской формулировке:
«Предоставляемое гражданам в связи с выселением по основаниям, предусмотренным статьями 86-88 настоящего Кодекса, другое жилое помещение по договору социального найма должно находиться в черте данного населенного пункта, в доме капитального типа, отвечать; санитарно-эпидемиологическим и нормативно-техническим требованиям, состоянию здоровья членов семьи, быть свободным как фактически, так и юридически,
12
изолированным, благоустроенным применительно к соответствующему населенному пункту, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению.
Если наниматель и проживающие с ним члены его семьи обеспечены общей площадью жилого помещения менее учетной нормы, то при выселении им предоставляется жилое помещение, размер общей площади которого определяется исходя из норм предоставления по договору социального найма жилого помещения»;
2) обосновывается вывод о необходимости дополнить главу 8 ЖК РФ новыми статьями следующего содержания:
«Статья 911 ЖК РФ. Последствия получения жилья с нарушением закона
В случае признания судом решения наймодателя о предоставлении жилого помещения по договору социального найма и заключенного на его основе такого договора недействительными, вследствие неправомерных действий сторон, наниматель и члены его семьи подлежат выселению без предоставления другого жилого помещения.
Если граждане, указанные в решении, ранее пользовались жишм помещением в доме государственного или муниципального жилищного фонда и не допустили нарушения закона при предоставлении жилья, то им должно быть предоставлено жилое помещение, которое они занимали, или другое помещение аналогичное ранее занимаемому жилью».
Статья 91 ЖК РФ. Выселение лиц из самоуправно занятых помещений
Лица, самоуправно занявшие жилое помещение в любом жилищном фонде, выселяются без предоставления им другого жилого помещения в судебном порядке как не имеющие правового основания для занятия чужого жилья»;
3) на основе анализа способов возможного урегулирования спорных вопросов с собственником при сносе домов в связи с изъятием земельных
13
участков для государственных или муниципальных нужд, обосновывается вывод о необходимости, дополнить ч. 8 ст. 32 ЖК РФ в целях защиты малоимущих собственников жилья предложением следующего содержания:
«Собственнику сносимого жилого помещения и членам его семьи, признанным в установленном порядке малоимущими и нуждающимися в жилье, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение о сносе жилья, обязан по требованию собственника предоставить ему и членам его семьи другое жилое помещение по договору социального найма по нормам предоставления без выплаты денежной компенсации за изымаемые объекты недвижимости»;
4) рассмотрев основания и порядок расторжения договоров социального и коммерческого наймов по инициативе наймодатсля и проанализировав последствия расторжения этих договоров, диссертант счел, что в ст. 687 ГК РФ установлен неоправданно большой срок для выселяемых правонарушителей, тогда как в ЖК за такие же нарушения дополнительные сроки не предусмотрены. Таким образом, предоставлением дополнительных отсрочек фактически ущемляются правомочия собственника при выселении правонарушителей, даже тогда, когда за такие противоправные действия предусмотрена уголовная ответственность.
Поэтому предлагается из п. 2 ст. 687 ГК РФ исключить предложение: «При этом по просьбе нанимателя суд в решении о расторжении договора может отсрочить исполнение решения на срок не более года», из п. 4 указанной статьи также исключить предложение: «В этом случае применяются правила, предусмотренные абзацем четвертым пункта 2 настоящей статьи»;
5) по результатам исследования порядка расторжения договора социального найма за неоплату жилья и коммунальных услуг предлагается для устранения неточностей и пробелов изложить статью 90 ЖК РФ в следующей редакции:
14
«Если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи в течение более шести месяцев подряд без уважительных причин не вносят плату за жилое помещение и (или) коммунальные услуги, они могут быть выселены в судебном порядке с предоставлением другого жилого помещения по договору социального найма, размер которого соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие.
Суд вправе установить нанимателю и членам его семьи срок для погашения задолженности по оплате жилья и (или) коммунальных услуг. Если оплата не будет произведена в определенный срок без уважительных причин, суд по повторному иску наймодателя принимает решение о выселении виновных в другое жилое помещение, указанное в исковом заявлении»;
6) в целях единообразного понимания и толкования ст. 91 ЖК РФ автором предлагается исключить термин «заинтересованное лицо» как очень широкий по смыслу и ввести конкретный перечень лиц, которым предоставлено право обращаться в суд с иском о защите права пользования жильем против нарушителей.
В связи с этим предлагается последнее предложение ч. 1 ст. 91 ЖК изложить в следующей редакции: «Если наниматель жилого помещения и (или) проживающие с ним члены его семьи после предупреждения наймодателя не устранят эти нарушения, то по требованию наймодателя, нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи и бывших членов его семьи; а также соседей, проживающих в той же квартире или доме, чьи законные права нарушаются неправомерными действиями виновных лиц, правонарушители выселяются в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения».
Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения в определенной мере дополняют и развивают соответствующие главы жилищного права, могут служить основой
15
для дальнейшего изучения и решения вопросов теории о жилищных правоотношениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», на которой проведены ее рецензирование и обсуждение.
Положения диссертационного исследования нашли отражение в выступлениях автора на:
1. Международной научно-практической конференции «Конституция РФ и современное законодательство: проблемы реализации и тенденция развития (к 10-летию Конституции России) (Саратов, 2003 г., 1-3 октября);
2. Международная научно-практическая конференция «Применение норм гражданского законодательства в условиях развития рыночных отношений (к 10-летию принятия Гражданского кодекса Российской Федерации) (Саратов, 2004.);
3. Второй Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридических наук» (Пенза, 2006 г., сентябрь);
4. Международная научно-практическая конференция «Современная организованная преступность и коррупция в России: состояние, тенденции, проблемы и возможности эффективного противодействия» (Саратов, 2007 г., 27-28 февраля).
Практическая значимость результатов исследования, их апробация. Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования содержащихся в диссертации выводов и предложений для совершенствования действующего законодательства и практики его применения. Их можно использовать при совершенствовании программ курсов «Гражданское право» и «Жилищное право» и при подготовке учебно-методических материалов по изучению этих дисциплин, а также при чтении соответствующих курсов и проведении практических занятий в вузах. По теме диссертации опубликовано 6 научных работ.
16
Структура диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертации, определили се структуру. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих И параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и научной литературы.
17
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ И РАСТОРЖЕНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
§ 1. Понятие и основания прекращения жилищных правоотношений
Принятие Конституции РФ 1993 г. позволило России впервые войти в правовое поле международного сообщества, распространить на своей территории нормы международного права (ч. 4 ст. 15). Именно положение этой статьи послужило основанием включения не только в Конституцию, но и в иные законодательные акты Российской Федерации, норм права международного сообщества; назовем некоторые из них.
Статья 25 Всеобщей декларации прав человека, содержание которой Генеральная Ассамблея ООН провозгласила в качестве задач для выполнения всеми народами и государствами, включает принципиальные положения: каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пишу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи1.
Право на жилище закреплено в ст. 40 Конституции РФ.
В Декларации также указано, что «никто не может подвергаться ... произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища...». В Конституции РФ эта норма международного права провозглашена в ст. 25: «Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения». Гарантии неприкосновенности жилища закреплены, кроме того, в жилищном и уголовном законодательстве России.
1 См.: Всеобщая декларация прав человека. «Права человека. Международный билль о правах человека» / ООН. Нью-Йорк, 1988. С. 11.
|
